IV SA/Wa 1599/21

IV SA/Wa 1599/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra. /sprawozdawca/
Aneta Dąbrowska
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 956/22 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej ustawa o.g.r.l.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]), w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej 1,4272 ha i wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III położonych na terenie gminy K. , w obrębie C., w wydzieleniach planistycznych o symbolach: [...] i [...], oznaczonych zieloną szrafurą na załączniku graficznym nr [...], stanowiącym integralną część wniosku; w pkt 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej 62,8510 ha gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy K. , w obrębach C. i G., w wydzieleniach planistycznych o symbolach: 1 PZU, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, Z, KDZ, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 5KDD i KDW, oznaczonych zieloną szrafurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku.
Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wójt Gminy K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 64,2782 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębach C. i G. , przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy produkcyjnej lub usługowej, tereny zieleni oraz komunikacji.
Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa [...] Izby Rolniczej oraz przez Marszałka Województwa [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas II-III.
Następnie Wójt wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca odwołał się przede wszystkim do uwarunkowań: przestrzennych (korzystnego położenia względem istniejącego układu komunikacyjnego), ekonomicznych (rozwoju społeczno-gospodarczego gminy) oraz do prowadzonej polityki przestrzennej gminy. Ponadto, potrzebę zmiany przeznaczenia wskazanych gruntów Wójt uzasadnił ich zanieczyszczeniem spowodowanym natężeniem ruchu drogowego, wzrostem liczby mieszkańców gminy oraz zainteresowaniem inwestorów dużym areałem gruntów.
Po rozpoznaniu wniosku, Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierując się zasadą budowy zwartej struktury zabudowy we wsi C. , Minister przychylił się do części wniosku Wójta w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia 1,4272 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy K. , w wydzieleniach planistycznych o symbolach U i 7KDD. Powołano, że tereny te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz szlaków komunikacyjnych, nie stanowią przy tym fragmentów większych obszarów upraw rolnych. Organ uznał, że z uwagi na ich położenie, zmiana przeznaczenia przyczyni się do stworzenia kompleksu funkcjonalno-przestrzennego miejscowości, oraz uzupełnienia istniejącego układu zabudowy w dobrze skomunikowanym miejscu.
Natomiast Minister nie znalazł uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia pozostałych gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 62,8510 ha, położonych na terenie gminy K. , w obrębach ewidencyjnych C. i G. . Organ wskazał, że z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że wskazane grunty rolne klas II-III stanowią zwarte kompleksy użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tereny te położone są przede wszystkim w otoczeniu gruntów rolnych, co oznacza, że planowana na nich zabudowa nie będzie kontynuacją istniejącej strefy układu urbanistycznego. Organ zauważył, że cały obszar opracowania obejmuje ok. 143 ha użytków rolnych, z przewagą gruntów należących do wysokich klas bonitacyjnych: II, IlIa, Illb a tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Organ w związku z powyższym uznał, że przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ podkreślił, że celem u.o.g.r.l. jest ochrona zarówno ilościowa jak i jakościowa gruntów rolnych po to, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III, a Minister, jako organ wyspecjalizowany w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia uwarunkowań ekonomicznych, gospodarczych czy społecznych. Powołano, że wyższość względów o charakterze ekonomicznym, gospodarczym czy społecznym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez Wnioskodawcę. Organ ustalił, że z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że około 3/4 całkowitej powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy K. stanowią grunty klas słabszych, tj. IV-VI, i uznał, że to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze, oczywiście dążąc do zwartości zabudowy. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że w gminie K. występuje około 429 ha gruntów rolnych przeznaczonych już na cele nierolnicze, ale do tej pory niezainwestowanych, z tego ok. 292 ha to grunty przeznaczone na cele zabudowy produkcyjno- usługowej. Z kolei w obrębach C. i G. znajduje się odpowiednio około 12 ha i 27 ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej, ale nadal niezagospodarowanych, co zostało wyraźnie zobrazowane na załączniku graficznym pn. "Zagospodarowanie przestrzenne terenów w otoczeniu gruntów" wnioskowanych o zgodę na zmianę przeznaczenia" przesłanym przy piśmie z dnia 31 maja 2021 r. Organ ocenił, że Wójt, wyznaczając sporne grunty pod rozwój funkcji nierolniczych, nie wziął pod uwagę obowiązków wynikających z przepisów u.o.g.r.l. albowiem posiadana rezerwa gruntów już przeznaczonych w gminie na cele aktywności gospodarczej, w tym w obrębach C. i G. , pozwala na realizacje zabudowy produkcyjnej bez konieczności przeznaczania kolejnych gruntów najwyższej jakości a brak zagospodarowania tych terenów wskazuje na niewielkie zainteresowanie inwestorów tymi obszarami. Organ zauważył, że Wójt w swoim wniosku nie wykazał dlaczego niemożliwe jest wykorzystanie w pierwszej kolejności gruntów przeznaczonych już na cele nierolnicze a argument Wójta, że zainwestowanie większości terenów przeznaczonych na cele nierolnicze jest znacznie utrudnione ze względu na złożoną i skomplikowaną strukturę własnościową, należy uznać za chybiony, gdyż kwestia prawa własności do gruntu nie jest przesłanką uzasadniającą wyrażanie zgody na zmianę jego przeznaczenia. Minister zauważył, że wnioskowane grunty o powierzchni 62,8510 ha także nie są własnością gminy, a połowa z nich jest w rękach prywatnych, co także nie daje pewności co do ich późniejszego zainwestowania, i co może skutkować kolejnym wystąpieniem Wójta z podobnym uzasadnieniem, przy wciąż powiększającym się zasobie gruntów przeznaczonych na cele inwestycyjne i niemogących być na te cele zagospodarowane. Organ podkreślił, że decydując o sposobie zagospodarowania, gmina K. nie może brać pod uwagę jedynie części terenów, a pomijać stan istniejący. Z uwagi na występujące w gminie obszary gruntów rolnych przewidzianych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane oraz wysoką wartość rolniczą wnioskowanych terenów, organ uznał, że argumenty Wójta, odnoszące się do postępującej ekspansji urbanistycznej oraz dużego zainteresowania tymi obszarami z uwagi na korzystny układ komunikacyjny, należy uznać za nieuzasadnione w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Powołano, że funkcjonalny układ komunikacyjny oraz odpowiednia infrastruktura techniczna sprzyja również rozwojowi działalności rolniczej. Ponadto usytuowanie gruntów rolnych względem istniejącego układu komunikacyjnego w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem w innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Organ powołał, że negatywne oddziaływanie dróg o dużym natężeniu ruchu na prowadzoną w ich sąsiedztwie gospodarkę rolną ma ograniczony zasięg, co zostało przytoczone w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]). W związku z tym bliskie sąsiedztwo dróg nic wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw, a Wójt wskazując na zanieczyszczenia spornego terenu z uwagi na natężenie ruchu drogowego na poparcie swoich słów nie przedstawia żadnych badań a jedynie podpiera się literaturą (pismo z dnia 12 marca 2021 r.), z której nie można wysnuć jednoznacznych wniosków. Dodatkowo powołano, że Wójt posiłkuje się w tym względzie opinią Prezesa [...] Izby Rolniczej, w której znajduje się ogólne stwierdzenie, że "przedmiotowy teren ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo autostrady [...] i drogi [...] nie jest wskazany do rolniczego użytkowania. Występujące zanieczyszczenia w sąsiedztwie dróg o bardzo dużym natężeniu ruchu, szczególnie metalami ciężkimi i WWA, mają negatywny wpływ na płody rolne pochodzące z tych pól". Organ wskazał również, że opinia Marszałka Województwa [...], nie zawiera argumentu sugerującego, że jest ona pozytywna ze względu na zanieczyszczenie wnioskowanych gruntów. Organ nie podzielił również argumentu Wójta wskazującego na zasadność przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zgodność ustaleń projektu planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. . Powołano, że ustalenia studium nie są wiążące dla organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych. Minister wskazał, że w tym konkretnym przypadku, w granicach opracowania projektu planu miejscowego znajdują się użytki rolne klas II-III a zatem, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., wymagane jest uzyskanie zgody Ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Do przestrzegania przepisów tej ustawy zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej niż przed złożeniem wniosku.
Minister zauważył, że organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym a właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, a organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Wskazano, że grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Powołano również, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy wydawane są przez Wójta, po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych.
Reasumując, organ wskazał, że zarówno załączniki graficzne, jak i pozostałe informacje zawarte w dokumentacji sprawy jednoznacznie wskazują, że sporne grunty wchodzą w skład większych kompleksów gruntów rolnych, a obręby C. i G. dysponują rezerwami gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, w tym wynikającymi z przedmiotowej decyzji Ministra. Oznacza to, że rozwój tych miejscowości, w tym nowej zabudowy produkcyjno-usługowej. może być realizowany bez przeszkód i bez uszczuplenia zasobu gleb najwyższej jakości.
Wójt Gminy K. zaskarżył decyzję Ministra z [...] sierpnia 2021 r. w pkt 2), wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej, zwana: k.p.a.) poprzez złą ocenę materiału dowodowego - nieuwzględnienie w całości wniosków dowodowych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,
obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy miało ono wpływ na wynik sprawy. O "wpływie" można mówić w sytuacji, ze gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego niezbędne jest wykazanie jaki miało ono wpływ na wynik sprawy". W tym postępowaniu miało to miejsce albowiem organ przyjął, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest niemożliwa. Tymczasem przepisy dają taką możliwość a niewątpliwie słuszna zasada ochrony gruntów rolnych II i III klasy nie jest celem samym w sobie,
art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jedynie częściowe uchylenie i zmianę decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy istniały przyczyny do uchylenia i zmiany całej decyzji z dnia 20 lipca 2020 r.,
a w konsekwencji utrzymanie w pkt 2 w mocy zaskarżonej decyzji i w części dotyczącej 62,8510 ha gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy K. , w obrębach C. i G. w wydzieleniach plan stycznych o symbolach: 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, Z , KDZ, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 5KDD i KDW, oznaczonych zieloną szarfurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku.
przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 , art. 7 ust 2 pkt, 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z . Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) poprzez uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie występują przesłanki do wyrażenia zgody na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy K. , w obrębach C. i G. w wydzieleniach planistycznych o symbolach: 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, Z , KDZ, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 5KDD i KDW, oznaczonych zieloną szarfurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku o powierzchni 62,8510 ha.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r., utrzymująca w mocy w zakresie punktu drugiego decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2020 r., niewyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 62,8510 ha z wnioskowanych gruntów rolnych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Wskazać należy, że decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazać należy, że taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze. Niewątpliwie wydając decyzję, organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych.
Obowiązek ochrony gruntów leśnych został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.
Natomiast w kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie.
W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył powyższe interesy i przyjął, że aktualna sytuacja gminy K. nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Wójta. Podkreślić należy, że rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnym rozwojem ekonomicznym gminy, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze.
Sąd w całości podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ i przyjmuje je ze własne. Ustalenia te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, jak również przytoczone we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbędnym ich ponowne przedstawianie. Podkreślić należy, że zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ ustawodawca wskazał również, że w razie braku nieużytków można na cele nierolnicze przeznaczać inne grunty najniższej przydatności produkcyjnej, czyli w kolejności grunty rolne najniższych klas bonitacyjnych IV-VI, a dopiero w ostateczności grunty klas I-III. Nie mniej jednak, odnośnie położenia przedmiotowych gruntów, to z akt sprawy wynika, że wnioskowane grunty rolne stanowiące użytki rolne klas II-III, tworzą z sąsiednimi gruntami, pozostającymi w rolniczym użytkowaniu (pomimo ich częściowego przeznaczenia na cele nierolnicze), zwarte kompleksy o wysokim potencjale produkcyjnym, przedzielone drogą ekspresową. Z map załączonych do akt sprawy wynika, że teren położony powyżej drogi ekspresowej z trzech stron otoczy jest gruntami rolnymi, natomiast teren poniżej drogi ekspresowej bezpośrednio graniczy z gruntami rolnymi od wschodu oraz od strony północno-wschodniej z terenami przeznaczonymi na cele nierolnicze - (wydzielenia 49P i 50MNU o powierzchni ok. 13 ha) i od strony południowej (wydzielenia 5G, 1U, 2U, 3U, 4U, 12U, US, UO, US/UO i inne o powierzchni ok. 19ha), pozostającymi w rolniczym użytkowaniu. Zgodzić się należy, że fakt przeznaczenia gruntów rolnych pod funkcje zabudowy o charakterze nierolniczym nie przesądza jeszcze o ich ostatecznym sposobie zagospodarowania, albowiem stanie się to dopiero na skutek wyłączenia tych gruntów z produkcji, przez co - zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Grunty te do momentu ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, razem z wnioskowanymi gruntami, tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Słusznie zatem Minister stwierdził, że wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto z materiałów akt sprawy wynika, że na terenie gminy K. około3/4 całkowitej powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy stanowią grunty klas słabszych, tj. IV-VI, i niewątpliwie to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze, oczywiście dążąc do zwartości zabudowy. Dodatkowo podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że w gminie K. występuje około 429 ha gruntów rolnych przeznaczonych już na cele nierolnicze, ale do tej pory niezainwestowanych, a z tego ok. 292 ha to grunty przeznaczone na cele zabudowy produkcyjno-usługowej i niezabudowane. Z kolei w obrębach C. i G. znajduje się odpowiednio około 12 ha i 27 ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej, ale nadal niezagospodarowanych. Kwestia powierzchni tych gruntów była kilkakrotnie wyjaśniania w toku prowadzonego postępowania i Wójt trzykrotnie był zobowiązywany do korekty danych i pomimo ostatecznej korekty nie budzi wątpliwości, że powierzchnia rezerwy gruntów przewidzianych pod produkcję i usługi, stanowił nadal znaczny zasób terenów pod inwestycje w tym zakresie i pozwalała na nieograniczony rozwój inwestycji w gminie.
W tej sytuacji zgoda na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy braku skonsumowania wcześniej już przeznaczonych na takie cele, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zauważyć należy, że gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Tak więc jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2040/11 CBOSA). Ponadto oceny sprawy nie można zawężać tylko do lokalizacji tego terenu blisko trasy komunikacyjnej i ekonomicznego interesu gminy. Decydując o sposobie zagospodarowania samorząd lokalny nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy z pominięciem stanu istniejącego. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przestanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów, co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1876/17). Ponadto również zainteresowanie przedmiotowymi gruntami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ jak zasadnie wskazał organ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego.
Prawidłowe jest więc stanowisko organu, który uznał, że nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Powołać należy, że właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, jak również organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.
W odniesieniu zaś do zarzutów związanych z procedurą planistyczną, to wskazać należy, że powoływane przez skarżącego studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. Natomiast do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej aniżeli przed złożeniem wniosku - z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 842/12) "Planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa, bądź w znacznym stopniu ograniczona, realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (legalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w graniach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 roku, sygn. akt IV SA/Wa 479/14 CBOSA). Niewątpliwie grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Rolą Ministra nie jest również ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Minister, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Podkreślić należy, że ochrona gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt IIOSK 3109/13 CBOSA). Tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Analizując położenie omawianych użytków rolnych, interes gminy oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, należało uznać, że wniosek Wójta nie był zasadny. Przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów o takiej klasie, byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. Wprawdzie Marszałek Województwa oraz Prezes Zarządu Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Wójta, jednakże wyrażone przez nich opinie nie były wiążące dla organu orzekającego w sprawie. Ponadto ww. organy nie przedstawiły w swoich opiniach żadnych argumentów merytorycznych, uwzględniających kryteria określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że brak jest na terenie wskazanym we wniosku rzeczywistych potrzeb uzasadniających odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg władz gminy mają istotne znaczenie dla rozwoju inwestycyjnego i ekonomicznego gminy, a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i areału dla zamierzonej zabudowy.
W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym dalsze przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze nie służy celowi określonemu w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego w analizowanym przypadku byłoby nieuprawnione. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, 84 § 1 i 107 § 3, jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił, zgodnie z wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ nie pominął kwestii lokalizacji przedmiotowych gruntów w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], dróg powiatowych i węzłów komunikacyjnych, natomiast inaczej niż skarżący ocenił, że okoliczność powyższa nie może przesądzać o wydaniu decyzji pozytywnej. Organ również odniósł się do kwestii demograficznych w kontekście wzrostu liczby mieszkańców gminy. Powyższa okoliczność nie zmienia jednak faktu, że na terenie gminy znajdują się tereny rolnicze, do tej pory nie zainwestowane. Wbrew twierdzeniom skarżącego, położenie terenów rolniczych wzdłuż tras komunikacyjnych nie uniemożliwia ich rolniczego użytkowania, a uławia dostęp do tych terenów. W kwestii zanieczyszczenia gleby to stwierdzić należy, że organ wypowiedział się w sposób dostateczny w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda w poprzedzającej ją decyzji Minister powołał się na opracowania i publikacje, które nie zostały załączone do akt sprawy, ale w ocenie Sądu powyższe nie stanowiło uchybienia mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że poza samym kwestionowaniem stanowiska organu, wnioskodawca nie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zanieczyszczenia płodów rolnych z upraw położonych wzdłuż ruchliwych tras komunikacyjnych. Natomiast uznać również należy, że w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania takiego dowodu z urzędu. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii możliwości zainwestowania terenu ze względu na strukturę własnościową, wskazując, że podobnie jak w przypadku innych niezainwestowanych terenów na terenie gminy, struktura własnościowa przedmiotowych terenów z uwagi na rozdrobnienie własności też może utrudniać ich przyszłe gospodarcze przeznaczenie. Również nie zasługują na uwzględnienie argumenty związane z polityką przestrzenną gminy. Zwrócić należy uwagę, że gmina na bieżąco winna analizować wszelkie aspekty wynikające z potrzeb w tym zakresie, w tym przeprowadzać analizę zasadności zmiany obowiązujących już planów miejscowych. W sytuacji wybudowania nowych tras komunikacyjnych i zmiany potrzeb gminy w zakresie polityki przestrzennej, gmina winna dokonać odpowiednich zmian co do terenów rolniczych, co do których wyrażono już zgodę w poprzednich procedurach na zmianę ich przeznaczenia, a brak jest potrzeby i możliwości ich gospodarczego wykorzystania, a dopiero w następnej kolejności, wnioskować o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia kolejnych terenów rolniczych.
Z uwagi na powyższe również zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy ocenić jako niezasadne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem przepis ten odnosi się do procedury sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.