II OSK 1571/25

II OSK 1571/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1396/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-02-13
Skarżony organ
Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1396/24 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 17 marca 2017 r. nr XXXVI/234/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1396/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z 17 marca 2017 r. nr XXXVI/234/17 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w Dobczycach (dalej: Rada, organ) podjęła 17 marca 2017 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka.
W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: - art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP a także art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej u.p.z.p.) polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym: a) działki [...] jako teren gruntów rolnych (11R1), tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL), tereny komunikacji - drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL), b) działki [...] pod tereny gruntów rolnych (11R1), tereny komunikacji - drogi publiczne (1KDL) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU), podczas gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dobczyce przyjętego przez Radę 26 października 2011 r. uchwałą nr XV/109/11 (dalej: studium) teren ten posiada przeznaczenie mieszkaniowej zabudowy wiejskiej M3 przez co doszło do naruszenia:
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium, podczas gdy obowiązujące studium przeznacza teren działek [...] i [...] jako teren o funkcji mieszkaniowej wiejskiej, zaś w planie są one przeznaczone pod tereny gruntów rolnych i tereny komunikacji - w przeważającej części działki [...] wykluczając jakąkolwiek zabudowę, a co do działki [...] - całkowicie wykluczając zabudowę, tak określone przeznaczenie działek uniemożliwia skarżącej zrealizowanie funkcji mieszkaniowej wynikającej ze studium;
- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów studium możliwe jest wprowadzenie rożnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;
- art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;
- a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej k.c.) w zw. z art. 6 u.p.z.p., poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie zakazu zabudowy na całej działce nr [...], (która już wcześniej miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczo-inwentarską) i przeważającej części działki [...], co stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 574/22 WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona działek nr [...] i nr [...] położonych w Kornatce Gmina Dobczyce. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Dobczyce zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2562/22 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia co do działki nr [...] położonej w Kornatce, Gmina Dobczyce i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, natomiast oddalił skargę kasacyjną co do działki nr [...] stwierdzając, że w tym przypadku słusznie zdiagnozowano niespójność ze studium.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 lutego 2025 r., dokonując ponownie kontroli zaskarżonego aktu WSA w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono, że skarżąca powołuje się na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę prawa własności, jak i niezgodność planu ze studium. Podano, że dokonując przeznaczenia części należącej do skarżącej działki nr [...], jako gruntu rolnego, a części jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ powołuje się na przeznaczenie tej działki w studium, w którym część jej działki znajdowała się w strefie osiedleńczej (Mb), a część w strefie rolnej (R). Organ przy tym nie był w stanie precyzyjnie wskazać przebiegu granic oddzielających to przeznaczenie w porównaniu z przeznaczeniem działki nr [...] w zaskarżonym planie (pismo z 23 stycznia 2025 r. k. 226 akt sądowych). Dalej, że organ wskazuje przy tym, że nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej, podobnie jak tereny do nich przylegające, położone są w sąsiedztwie potencjalnego ponadlokalnego korytarza ekologicznego (zaznaczony na rysunku prognozy oddziaływania na środowisko wg. INoS UJ, lOP PAN, Kraków 2005 r.). W związku z powyższym w planie nie wyznaczono tam nowych terenów inwestycyjnych, lecz utrzymano tereny wskazane w obowiązującym wcześniej planie miejscowym. Istotnym argumentem przemawiającym za nieposzerzaniem terenów budowlanych były również istniejące już w tym obszarze znaczne rezerwy terenów inwestycyjnych, w tym w północnej części działki [...]. Następnie, że organ przywołuje też zapisy zamieszczone w rozdziale IV (Kierunki zagospodarowania przestrzennego), w podrozdziale 1.1. (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy) gdzie wskazano, że: "Zapisy przyjęte w kierunkach rozwoju są jednak wyrazem polityki przestrzennej samorządu i poprzedzają właściwe prace planistyczne o większym stopniu szczegółowości i wyższej randze prawnej, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. [...] Granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności, lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego."
W ocenie sądu pierwszej instancji organ wykazuje, że ustalając przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie, nie naruszono granic władztwa planistycznego oraz ustaleń studium. Wyjaśniono, że częściowe przeznaczenie tej działki jako terenu gruntów rolnych, uzasadnione było ich dotychczasowym zagospodarowaniem a także względami przyrodniczymi i ekologicznymi. Przeznaczenie tej działki, częściowo jako gruntu rolnego a częściowo jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej było także zgodne z zapisami zawartymi w studium. Co zaś do szczegółowego przebiegu granic oddzielających te dwa przeznaczenia (czy pozostaje on zgodny z przebiegiem tych granic w studium) w ocenie sądu wojewódzkiego kwestia ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu, choćby nawet przebieg tej granicy nie był czystym odwzorowaniem granic oznaczonych w studium. Podano, że skala w jakiej sporządzane są te dwa akty planistyczne jest różna. Nie jest zatem możliwe odwzorowanie przebiegu granic obszarów o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym w stosunku do przebiegu tych granic w studium. Dodano, że zapisy zamieszczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobczyce, w rozdziale IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w podrozdziale 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, uprawniają prawodawcę lokalnego do korygowania przebiegu granic terenów, o rożnym przeznaczeniu w planie miejscowym w stosunku do zapisów zamieszczonych w studium. Brak odwzorowania przebiegu tych granic nie może być zatem uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez uznanie, że związanie organów gminy ustaleniami studium w zakresie sporządzania miejscowego planu nie oznacza konieczności respektowania załącznika graficznego do studium zawierającego wskazanie granic poszczególnych obszarów, a także poprzez niedostrzeżenie, że przeznaczenie terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Kornatka jako 11R1, ma zdecydowanie inny charakter niż obszar "R" w studium, a to ze względu na wykluczenie w strefie 11R1 jakiejkolwiek zabudowy;
2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niezastosowaniu i zignorowaniu faktu niezgodności załącznika graficznego do planu z załącznikiem graficznym do studium, co oznacza naruszenie ustaleń studium, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności planu w odniesieniu do działki nr [...];
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała poprzez wprowadzenie dla działki nr [...] mniejszego obszaru, na którym dopuszczalna jest zabudowa oraz wykluczenie na terenie oznaczonym 11R1 jakiejkolwiek zabudowy, także tej związanej z rolnictwem nie świadczy o niezgodności planu ze studium, którego skutkiem mogłoby być stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie działki nr [...] w Kornatce;
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.), przez ich niezastosowanie pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem z uwagi na niezgodność miejscowego planu ze studium, oraz ewidentny brak weryfikacji załączników graficznych obu dokumentów, co obligowało sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w Kornatce, podczas gdy WSA w Krakowie doszedł do przekonania, że postanowienia planu nie naruszają ustaleń studium;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych, dla których WSA w Krakowie uznał, że dopuszczalna jest zmiana przebiegu granic stref przeznaczenia poszczególnych terenów ze względu na skalę rysunków studium i planu oraz niewyjaśnienie dlaczego sąd zignorował fakt, iż organ oświadczył w piśmie z 23 stycznia 2025 r., że ze względu na skalę rysunków i technikę graficzną rysunków - załączników graficznych do studium i planu, nie jest w stanie ich porównać, ani przedstawić do analizy sądowi, pomimo iż logiczną konsekwencją tej niemożności (o charakterze pierwotnym - istniejącym od początku prac nad planem), powinno być uznanie, że organ nie dokonał obligatoryjnej weryfikacji zgodności planu ze studium;
6) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zbadania czy działanie Rady w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały spełniało warunki legalności, a to w kontekście braku zweryfikowania załącznika graficznego planu z załącznikiem graficznym studium i przez to zaniechanie stwierdzenia nieważności uchwały;
7) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy okoliczności sprawy obligowały sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...] w Kornatce, i przez to wydanie wyroku nieodpowiadającego prawidłowym ustaleniom stanu rzeczy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie; zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...]; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z 5 czerwca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do całej działki nr [...] ze względu na przyjęty w planie przebieg linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu rolnym (11R1) oraz mieszkaniowym (2MNU), który to przebieg pozostaje w niezgodzie z przebiegiem linii wynikającej z rysunku studium, a nadto – naruszenie kierunków studium dla jednostki R poprzez wykluczenie w terenie 11R1 jakiejkolwiek zabudowy. Pierwsza kwestia polega na tym, że działka skarżącej otrzymała wedle części graficznej planu mniejszy obszarowo teren pod zabudowę mieszkaniową niż wynikać miałoby to z rysunku studium.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ponadto art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium".
Przypomnieć należy, że ustawą nowelizującą z 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniono od 21 października 2010 r. zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek sprawdzenia przed uchwaleniem planu miejscowego jego "zgodności z ustaleniami studium" zastępując go wymogiem sprawdzenia, czy plan "nie narusza" ustaleń studium. Niemniej nadal ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu oraz że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Wyd. 10, Warszawa 2018, str. 96).
Studium jako akt planistyczny składa się z części tekstowej i rysunku (art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Rysunek studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000 ( § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie). Przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia wymienia elementy rysunku studium (w tym określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.), a także stanowi, że granice tych obszarów określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzany (pkt 2). Zatem prawodawca założył, że stopień dokładności wyznaczenia granic różnych obszarów wyznaczonych na rysunku może być różny i nie zawsze precyzyjnie odzwierciedlający ten przebieg. Z kolei rysunek planu sporządza się na mapie w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Porównanie skali studium (1:10.000) oraz planu (1:2.000) oraz rodzaju map użytych dla tego celu prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe porównanie tych dwóch rysunków w skali 1:1. Innymi słowy z racji skali oraz techniki sporządzenia (nie w wersji cyfrowej) tych dwóch dokumentów nie jest możliwe dokładne odzwierciedlenie przebiegu tych granic. Skarżąca kasacyjnie co prawda podjęła we własnym zakresie próbę skonfrontowania przebiegu granicy między terenem rolnym, a mieszkaniowym na rysunku studium i planu, ale rezultat tych działań nie może stanowić dowodu z dokumentu, a tylko taki może przeprowadzić sąd administracyjny (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przeprowadzenie takiej "nakładki" jest kwestią dowodu z opinii biegłego.
Ponadto porównanie wymogów dla studium i dla planu prowadzi do wniosku, że przepisy przewidują możliwość nieścisłości między tymi aktami. U.p.z.p. w przypadku studium posługuje się pojęciem obszarów, podkreślając funkcje tych terenów, nie ich granice. Natomiast w przypadku planu nacisk położono nie tylko na przeznaczenie terenów, ale także wyraźnie wskazano na linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22), a w tym wypadku gdyby linia rozgraniczająca została poprowadzona w taki sposób, że skarżąca zostałaby pozbawiona przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21).
Oznacza powyższe, że taki stan rzeczy może powodować jakieś korekty przebiegu tych granic na rysunku planu, co ma miejsce w tej sprawie. Sąd administracyjny nie ma jednak narzędzi procesowych (choćby przeprowadzenie dowodu z opinii planisty, czy geodety), aby zweryfikować przebieg tych granic. Dokonuje jedynie procesu kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego planu. Rysunek studium wskazuje jedynie, że działka nr [...] obejmuje swoim obszarem zarówno teren rolny, jak i teren zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3 i takie przeznaczenie otrzymała ona w planie miejscowym. Sąd administracyjny nie posiada natomiast kompetencji, aby weryfikować jak precyzyjnie ma przebiegać linia dzieląca różne przeznaczenia terenu, wykracza to bowiem poza jego kompetencje przewidziane art. 1 § 2 p.u.s.a.
Jednocześnie należy podkreślić, że przeprowadzenie tej linii nie stanowi skorygowania, o którym mowa w studium. Studium bowiem przewiduje, że granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w planach przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Tutaj nie wystąpiła korekta, lecz przebieg granic na rysunku planu jest skutkiem skali i rodzaju mapy stosowanej przy sporządzaniu studium i przeniesieniem tej skali na rysunek planu.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut, że plan narusza ustalenia studium poprzez wykluczenie w terenie 11R1 jakiejkolwiek zabudowy. Otóż zgodnie ze studium strefa rolna to strefa o charakterze otwartym, obejmująca głównie użytki rolne, w tym o wysokiej klasie bonitacji glebowej. Dla strefy tej ustalono funkcję dominującą, którą są uprawy rolne, zieleń i wody powierzchniowe. Jako uzupełniającą natomiast przyjęto m.in. zabudowę zagrodową w ramach adaptacji istniejącej zabudowy, a także obiekty i urządzenia związane z funkcją rolniczą i obsługą rolnictwa (bez zabudowy mieszkaniowej). To rozróżnienie funkcji ma kluczowe znaczenie w świetle regulacji studium. Uznaje się bowiem, że miejscowe plany będą zgodne, a także nie będą naruszać ustaleń studium wtedy, gdy wypełnią określone funkcje poszczególnych stref i obszarów studium wskazujące dominujący sposób użytkowania terenów. W tym wypadku plan uwzględnił jedynie funkcję dominującą, co wedle studium nie stanowi naruszenia jego ustaleń, co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w części. Przeznaczenie przyjęte w planie stanowi wierne odzwierciedlenie funkcji dominującej przyjętej w studium. Stwierdzenie, że plan nie narusza studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza, że wszystkie funkcje przewidziane w studium muszą zostać wdrożone do planu. Uchwałodawca zadecydował, że na terenie 11R1 nie jest przewidziana zabudowa i zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. decyzja ta nie może być skutecznie wzruszona.
W konsekwencji zasadnie sąd wojewódzki nie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności planu w części działki nr [...].
Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie zwalcza ocenę prawną sądu wojewódzkiego, że skala rysunków i technika graficzna uniemożliwiła odwzorowanie przebiegu granic w planie w stosunku do przebiegu tych granic w studium, proponując przeciwną tezę. Mianowicie, że skoro sam organ przyznał, że nie jest w stanie porównać tych granic, to oznacza, że doszło do naruszenia prawa przy uchwaleniu planu. Tymczasem kluczową w sprawie jest kwestia skali obydwu rysunków tych dokumentów i tego, że nie jest możliwe precyzyjne odzwierciedlenie granic naniesionych na rysunku studium na rysunek planu.
Z tych wszystkich względów, jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.