II OSK 1571/22

II OSK 1571/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Po 887/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37 ust. 1 i ust. 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 156 ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 887/21 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 887/21 oddalił skargę M.E. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 12 sierpnia 2021 r. nr SKO.GP.4000.474.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z 27 kwietnia 2021 r. nr WZP.6725.17.2018 o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 7268,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L., (działka nr [...]), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem ww. nieruchomości.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) i ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn). W szczególności Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów co do prawidłowości sporządzonego przez D.K. operatu szacunkowego i stwierdził, że organ zasadnie odmówił wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego przez B.K., który stracił ważność, a ponadto uwzględniał potencjalne możliwości inwestycyjne wynikające ze studium.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 12 upzp w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i przyjęcie, iż ważność operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustaje po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, podczas gdy norma wynikająca z powołanych wyżej przepisów wynika, że art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn nie ma zastosowania do ważności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego celem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wobec bezprzedmiotowości pojęcia "aktualności" w nim użytego, ponieważ ustalenie wartości odbywa się na ustaloną datę wsteczną, a nie "aktualną";
2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia:
a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2072, dalej Pusa) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 135 Ppsa poprzez brak uchylenia decyzji organów obu instancji, jak również oparcie w całości swojego rozstrzygnięcia na stanowisku zaprezentowanym w decyzji organu I instancji, tj. w treści uzasadnienia tej decyzji, mimo iż uzasadnienie to (tj. uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i decyzji II, którą Sąd I instancji pomija przy powoływaniu się na dokonane przez organy oceny oraz ustalenia) było sporządzone wadliwie z uwagi na ogólnikowe powołanie się na operat szacunkowy z 23 listopada 2020 r. i przez to nie mogło stanowić podstaw do oparcia na nim zaskarżonego rozstrzygnięcia;
b) art. 15 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi i podzielenie przez Sąd Wojewódzki w całości stanowiska organu zaprezentowanego w decyzji organu I instancji, mimo iż Sąd administracyjny winien zbadać czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ II instancji odpowiadają prawu, a nie - jak poczynił Sąd administracyjny - mimo ustalenia błędów w ocenie ww. operatu szacunkowego D.K. dokonanych przez organ II instancji, "wybrać" ocenę dowodów w zakresie dokonanych przez organ I instancji i oprzeć na niej swoje rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności;
c) art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn w zw. z art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i wypełnienie - wobec braku merytorycznego i całościowego ustosunkowania się organów do operatu szacunkowego D.K. - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu obowiązku ciążącego na organach administracji publicznej w postaci dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, mimo iż Sąd administracyjny winien zbadać, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organ, który wydał zaskarżone orzeczenie, odpowiadają prawu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych decyzji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
4.3. Sąd Wojewódzki błędnie zaakceptował stanowisko Kolegium co do utraty aktualności operatów szacunkowych i konieczności potwierdzania ich aktualności. Operat szacunkowy dla ustalenia ulepszenia planistycznego, zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp określa bowiem wartość historyczną na dzień zbycia (sprzedaży), która z upływem czasu nie może już się zmienić, zatem art. 153 ust. 3 i ust. 4 ugn nie mają w tym przypadku zastosowania (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18, 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 152/22). Niemniej jednak Sąd Wojewódzki ocenił legalność operatu szacunkowego sporządzonego przez B.K. wskazując na wadę dyskwalifikującą ten operat w świetle treści art. 37 ust. 1 upzp. Mianowicie autor tego operatu wskazuje w nim, że "przeznaczenie nieruchomości wynika nie tylko z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale także ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Stosownie do treści art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest odwoływanie się przy wycenie nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego. Określając wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). Innymi słowy jeżeli w studium nieruchomość jest położona w obszarze, który ma zostać przeznaczony na cele mieszkaniowe, to wycena w trybie art. 37 ust. 1 upzp nie może absolutnie tej okoliczności uwzględniać (wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 177/19). Nie doszło zatem w zaskarżonym wyroku do naruszenia art. 37 ust. 1 upzp, co czyni pierwszy z zarzutów nieusprawiedliwionym, a kwestia czy operat sporządzony przez B.K. stracił ważność czy też nie, nie ma znaczenia w sprawie.
4.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one dokonaną przez organy obu instancji ocenę operatu szacunkowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2337/22).
4.5. W niniejszej sprawie organ I instancji oraz Sąd zweryfikował od strony prawnej jako dopuszczalną zastosowaną metodę wyceny – tj. metodę korygowania ceny średniej co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale II pkt 4 - str. 8 i 9 operatu. Prawidłowo określono zakres i przedmiot wyceny oraz wskazano przeznaczenie nieruchomości przed i po wejściu w życie planu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomości, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu, jak również uzasadnił wynik wyceny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku skarżącego - operat szacunkowy został oceniony w koniecznym zakresie przez organy, a ocena ta nie narusza art. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 135 Ppsa.
4.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 Ppsa. Nie sposób mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności skoro sprawa była w istocie trzykrotnie rozpoznawana przez Kolegium (kolejno decyzje z: 9 września 2019 r., 7 lipca 2020 r. oraz 12 sierpnia 2021 r.). Dodatkowo z uwagi na opisaną powyżej wadę prawną operatu sporządzonego przez B.K., brak odniesienia się do aktualizacji operatu z 16 maja 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony nie miał wpływu na prawidłowość decyzji. Dysponując prawidłowym operatem Kolegium nie miało podstaw, aby zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzał operat na zlecenie strony, o sporządzenie nowego operatu szacunkowego.
4.7. W konsekwencji nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn w zw. z art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa. Po pierwsze, jak już wcześniej podniesiono, skarżący nie wykazał, aby w sprawie doszło do braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do błędnej oceny materiału dowodowego w postaci ustosunkowania się do operatu szacunkowego biegłego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie miała charakteru dowolnego. Po drugie, skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym w istocie miałoby polegać naruszenie art. 157 ust. 1 ugn w zw. z art. 156 ust. 1 ugn. Jak wynika z art. 156 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie biegły sprostał ww. wymogowi. Natomiast stosownie do art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady określone w pkt 1 i 2 tego przepisu. Skoro w przedmiotowej sprawie organ nie powziął wątpliwości co do prawidłowości ww. operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należała do strony, która jednak z tej możliwości nie skorzystała. Tym samym nie sposób uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanego przepisu.
4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Brak było przy tym podstaw do zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została wniesiona przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z upoważnienia Prezesa, a nie przez pełnomocnika organu.