II OSK 1571/20

II OSK 1571/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Paweł Miładowski
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 783/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-02-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 3 w związku z punktem 12 lit. e)
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
§ 3 ust. 1 pkt 57, § 3 ust. 1 pkt 86 i 87
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
M.P. 2018 poz 1007 art. 35 ust. 1 pkt 1
Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 71 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 2 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K. i K. M. K. oraz E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 783/19 W. A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 września 2019 r. nr AB-II.7840.3.11.2017.UŁ w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 783/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi B. K. i K. M. K. oraz E. K. i W. A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 września 2019 r., nr AB-II.7840.3.11.2017.UŁ, w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli osobiście B. K. (będąca sędzią Sądu Rejonowego w B.) i K. M. K. (będący sędzią Sądu Okręgowego w B.) oraz E. K. (będąca sędzią Sądu Okręgowego w B.). Obie skargi kasacyjne zaskarżają wyrok w całości oraz zawierają tożsame zarzuty:
I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 3 w związku z punktem 12 lit. e) załącznika nr II. oraz załącznikiem nr III. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko z dnia 13 grudnia 2011 r, (Dz. Urz. UE. L 2012 Nr 26, str. 1 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie przedsięwzięcia o nazwie "teren rekreacyjny" w B. w rejonie ulic N. i W. za przedsięwzięcie niewymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, i zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 57 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo iż przepis ten stanowi błędną implementację punktu 12 lit e) Załącznika II. wskazanej Dyrektywy do prawa krajowego;
II. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 59 ust. 1 pkt 2 (wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
- art. 74 ust. 1 pkt 2 (wymóg złożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia), oraz
- art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (wymóg wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), poprzez błędne uznanie, że decyzja z dnia z dnia 30 maja 2019 r. nie wymagała przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 133 § 1 P.p.s.a., polegający na niewszechstronnym rozpoznaniu sprawy, wbrew wymogowi opisanemu w tym przepisie
- w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na błędnym ograniczeniu badania podstaw wznowienia, z pominięciem faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez dokonania oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 74 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, statuującym konieczność przeprowadzenia oceny opisanej w tych przepisach, - a także w związku z naruszeniem art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie skutków zaistniałych dla środowiska w okresie użytkowania obiektu, w tym potwierdzonych pomiarami przekroczeń poziomów hałasu w dzień i w nocy, użytkowania obiektu w nocy, oraz prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób wywołujący uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i bezstronności, oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w sprawie.
IV. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - prawo budowlane, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 2 i § 40 uchwały nr XXII/2009/12 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną akceptację wydania decyzji przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą organ II instancji błędne utrzymał w mocy;
- oraz w związku z tymże samym art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie wymogu ochrony prawa własności nieruchomości skarżących, opisanych w art. 140 i 144 K.c.
V. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy - prawo budowlane w związku z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e) oraz pkt 9 tej ustawy
- z powodu niezgodności projektu z przepisami art. 140 K.c. - poprzez pominięcie w projekcie przez projektanta i przez organy administracji w pozwoleniu na budowę wymogu ochrony przed hałasem, w tym wynikającego z opisanego w art. 140 K.c. prawa własności nieruchomości skarżących, położonego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sposób ograniczający korzystanie skarżącym z ich działki,
- z powodu niezgodności projektu z przepisami art. 144 K.c. nakazującemu inwestorowi - i właścicielowi terenu - to jest Gminie B. powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych,
- powodu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mimo jego niepełności i nieprawdziwości, oczywistej, zauważalnej dla przeciętnego dorosłego człowieka, nieprawdziwości w zakresie zakładanego braku oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości,
- z powodu sprzeczności projektu z art. 6 ustawy - prawo o ochronie środowiska (zasadą przezorności),
- a dodatkowo bez prawidłowego zrealizowania wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji z grudnia 2018 r.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.
W piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 3 w związku z punktem 12 lit. e) załącznika nr II. oraz załącznikiem nr III. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko z dnia 13 grudnia 2011 r, (Dz. Urz. UE. L 2012 Nr 26, str. 1 z późn. zm.), dalej także: "Dyrektywa", poprzez błędne uznanie przedsięwzięcia o nazwie "teren rekreacyjny" w B. w rejonie ulic N. i W. za przedsięwzięcie niewymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, i zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej także: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" lub "rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.", mimo iż przepis ten stanowi, zdaniem skarżących, błędną implementację punktu 12 lit e) Załącznika II. wskazanej Dyrektywy do prawa krajowego.
Pamiętać należy o charakterze kontroli sądowej, która polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowe nie stanowi przedłużenia procedury administracyjnej. Dotyczy to także postępowania wyjaśniającego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. wynika, że kontrola legalności odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu.
Skoro w postępowaniu administracyjnym podniesiono ze strony skarżących kwestię obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", to obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe. Ocena ta, niezależnie od dyspozycji z art. 134 § 1 P.p.s.a., a także wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej także: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" lub "u.o.d.d.i.o.ś.", oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, opiera się na stanowisku organów co do ewentualnych podstaw materialnych, związanych z charakterem przedsięwzięcia, będących przedmiotem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, którego rezultaty są następnie zmaterializowane w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji.
W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania, organ ustalił okoliczności faktyczne mogące wyczerpywać przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie uznał, że przedsięwzięcie nie zalicza się do tych, które zostały wymienione w powołanych przepisach. Organy rozważyły to zagadnienie z uwagi na podniesienie tej kwestii w trakcie postępowania administracyjnego. Możliwe było zatem, w postępowaniu sądowym, zbadanie wyrażonego wprost stanowiska organów. W pozostałym zakresie, w odniesieniu do stanowiska organów, co do ewentualnych podstaw do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 2 u.o.d.d.i.o.ś., organy wypowiedziały się w sposób pośredni, uznając, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Zakres postępowania sądowego obejmował w tej sytuacji nie kontynuację postępowania wyjaśniającego i orzeczniczego co do kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia, ale zbadanie czy organy nie naruszyły prawa w tym zakresie. Różnica w obu zakresach nie jest oczywista, ale przyjęcie modelu, według którego, rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu pozwala na przyjęcie, że kwalifikacja przedsięwzięcia, pod kątem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, musi uwzględniać prawidłowość ustaleń faktycznych w tej mierze.
Niezależnie od tego, że w trakcie postępowania sądowego skarżący podjęli próbę "przeniesienia" zagadnienia, które powinno być w pierwszym rzędzie przedmiotem postępowania wyjaśniającego w trakcie procesu administracyjnego o pozwolenie na budowę. Sąd pierwszej instancji, na skutek pisma skarżącego K. M. K., złożonego w trakcie rozprawy, przeprowadził analizę pojęcia parku rozrywki oraz podciągnął ustalenia w zakresie rodzaju inwestycji pod rozumienie pojęcia określonego w § 3 ust. 1 pkt 57. Odniósł się także do zarzutu kwestionującego prawidłowość implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., do przepisu § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że objęta projektem budowlanym inwestycja nie jest parkiem rozrywki, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wykładnia pojęcia park rozrywki, użytego w § 3 ust. 1 pkt 57 tego rozporządzenia, powinna uwzględniać po pierwsze zespół norm zawartych w tym przepisie, a nadto z uwagi na zawarte w § 3 ust. 1 pkt 57 in fine odesłanie, także norm § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Niezależnie zatem od przesłanki polegającej na tym, że chodzi o obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej, brzmienie § 3 ust. 1 pkt 57 wskazuje na to, że parki rozrywki składają się z obiektów przeznaczonych do pełnienia funkcji rozrywkowej lub rekreacyjnej. Natomiast, co do zasady, nie są to obiekty sportowe, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 55, ani pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe, wymienione w pkt 57 obok parków rozrywki.
W orzecznictwie, na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, a także na tle przepisów podatkowych, parki rozrywki są traktowane podobnie jak wesołe miasteczka (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 832/21; wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 159/22; wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 169/19; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 674/15).
W tym ostatnim wyroku zwrócono uwagę na różnicę pomiędzy kompleksem rozrywkowo-rekreacyjnym, a kompleksem sportowo-rekreacyjnym, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, że kompleks rekreacyjno-rozrywkowy to w istocie park rozrywki, ukierunkowany na działalność o charakterze rozrywkowym, oraz prowadzenie działalności o profilu gastronomicznym, w oparciu o stworzone atrakcje turystyczne.
Można jeszcze odnotować, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 169/19, najpierw przytoczono stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, akceptujący interpretację organu, według której, park to duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowymi, jak również teren, na którym zgromadzony jest sprzęt, "wesołe miasteczko" zaś to teren z urządzeniami rozrywkowymi, takimi jak karuzele, strzelnice, kolejki, a "rozrywka" to coś co służy odprężeniu, wypoczynkowi. Tym samym organ uznał, iż "park rozrywki" to miejsce zarówno otwarte, jak i zamknięte, które służy jego klientom do odprężenia się, zabawy, wypoczynku, rozrywki.
Dla porządku odnotować można, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku organu, udostępnianie urządzeń (dmuchanych zabawek i urządzeń do gier) w ramach imprez plenerowych takich jak festyny, pikniki, targi, stwierdził, odróżnił od prowadzenia "parku rozrywki", o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. l rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie zwolnień z obowiązku prowadzenia ewidencji przy zastosowaniu kas rejestrujących (Dz. U. z 2017 r. poz. 2454 ze zm.). W myśl tego przepisu, zwolnień z obowiązku ewidencjonowania, o których mowa w § 2 i § 3, nie stosuje się w przypadku świadczenia usług związanych z rozrywką i rekreacją - wyłącznie w zakresie wstępu do wesołych miasteczek, parków rozrywki, na dyskoteki, sale taneczne. Następnie zaś NSA stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie przez organ wykładni użytych w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. I rozporządzenia pojęć wykorzystywanych przez ustawodawcę w tym przepisie, takich jak: "rekreacja", "wesołe miasteczko", "park", nie budzi zastrzeżeń.
Należy także zgodzić się także z poglądem wyartykułowanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 225/17, że wątpliwości w zakresie wymogu uzyskania decyzji środowiskowej powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem zasady zapobiegania i przezorności, które mają źródło m.in. w dyrektywie 2011/92/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.01.2012, s. 1). Jak przyjął w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, przy wykładni pojęcia park rozrywki znaczenie mają również wyjaśnienia Komisji Europejskiej, z których wynika, że parki rozrywki mogą być stworzone np. dla celów rekreacyjnych, edukacyjnych lub informacyjnych, a więc park o określonej tematyce, posiadający określoną atrakcję lub kilka atrakcji, powinien być uwzględniany jako park rozrywki. NSA skonstatował także, że wykładnia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia dokonana przez Sąd I instancji, nie sprowadza się do utożsamienia parku rozrywki z każdą działalnością komercyjną związaną z rozrywką lub rekreacją, ale opiera się na zindywidualizowanej analizie stanu faktycznego tej sprawy w granicach wyznaczonych obowiązującym stanem prawnym.
Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że kwalifikacja obiektu z punktu widzenia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia zależy przede wszystkim od rodzaju działalności, do jakiej projektowany obiekt (obiekty) ma być przeznczony. Inaczej mówiąc, najistotniejsza jest funkcja obiektu.
W niniejszej sprawie projekt budowlany obejmuje zarówno obiekt sportowy (wielofunkcyjne boisko), jak i część stanowiącą plac zabaw dla dzieci. Jest oczywiste, że boisko wielofunkcyjne nie jest obiektem rozrywkowym. Natomiast urządzenia placu zabaw, szczegółowo określone w projekcie budowlanym, mają służyć przede wszystkim rozwojowi fizycznemu dzieci oraz rekreacji fizycznej i umysłowej, osiąganym w odniesieniu do dzieci w określonym wieku także poprzez aktywną zabawę, a nie wyłącznie rozrywce rozumianej jako bierne (odbiorcze) korzystanie z atrakcji rozrywkowych charakterystycznych dla wesołego miasteczka, czy też kompleksów rozrywkowo-rekreacyjnych.
Taki kompleks sportowo-rekreacyjny nie stanowi obiektu związanego z rozrywką lub rekreacją.
Nie jest to także obiekt przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej.
Nie są zatem spełnione obie przesłanki zaliczenia przedmiotowej inwestycji do inwestycji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z uwagi na to, że inwestycja nie stanowi parku rozrywki, nie ma przesądzającego znaczenia, zagadnienie prawidłowości implementacji, w rozporządzeniu RM, Dyrektywy 2011/92/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.01.2012, s. 1), w zakresie w jakim w przepisie § 3 ust. 1 pkt 57, uwarunkowano kwalifikację obiektu jako parku rozrywki od tego, czy jest on przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej.
Odniesienie się do analizowanego zarzutu nie powinno jednak być pozbawione stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.
Wdrożenia postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, s. 1) w zakresie swojej regulacji dokonano rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 817). Na mocy § 1 pkt 2 lit. a. tiret trzynaste tego rozporządzenia, § 3 ust. 1 pkt 57 uzyskał brzmienie:
Parki rozrywki rozumiane jako obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją, pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz. U. Nr 11, poz. 86, z późn. zm.), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, inne niż wymienione w pkt 55.
Skoro Dyrektywa została implementowana, jej postanowienia są, co do zasady, stosowane w ramach stosowania norm prawa krajowego. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości ukształtowały się natomiast narzędzia mające przeciwdziałać skutkom wadliwej (spóźnionej lub nieprawidłowej) implementacji. Do tych narzędzi należy wykładnia prounijna prawa krajowego w świetle brzmienia oraz celu dyrektywy, tak aby zapewnić osiągnięcie rezultatu dyrektywy. Ponadto, przepis dyrektywy może być bezpośrednio skuteczny, mimo że nie jest to cechą immamentną (traktową – konstrukcyjną) dyrektyw, w razie braku prawidłowej implementacji dyrektyw, w układzie państwo – jednostka, jeśli spełnione są warunki tej bezpośredniej skuteczności, wypracowane w orzecznictwie, tzn. przepis powinien być wystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy, a jego stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów unijnych lub organów państw członkowskich (patrz: A. Wróbel [w:] "Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej)", pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2004, s. 142; Mariusz Baran [w:] "Podstawy i źródła prawa Unii Europejskiej. Tom 1", pod red. Stanisława Biernata, Wyd. C.H. Beck INP PAN, 2020, s. 1043-1044, 1049-1051; Anna Wyrozumska [w:] Jan Barcz, Maciej Górka, Anna Wyrozumska "Instytucje i prawo Unii Europejskiej", Wolters Kluwer 2020, s. 337-346).
Parki rozrywki zostały wymienione w pkt 12 lit. e. załącznika II do Dyrektywy EIA, a zatem, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 4 ust. 2 Dyrektywy, należą one do przedsięwzięć, w odniesieniu do których państwa członkowskie ustalają samodzielnie, czy podlegają one ocenie zgodnie z art. 5-10 Dyrektywy (tj. ocenie oddziaływania na środowisko) za pomocą: (a) badania indywidualnego lub (b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie z uwzględnieniem kryteriów selekcji wymienionych w załączniku III do Dyrektywy (art. 4 ust. 3 Dyrektywy). Jakkolwiek art. 4 ust. 2 Dyrektywy przyznaje państwom członkowskim w omawianym zakresie, uprawnienia o charakterze uznaniowym, to granice tej uznaniowości wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 Dyrektywy obowiązek podjęcia przez państwa członkowskie wszelkich niezbędnych środków mających na celu zapewnienie podlegania wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie środowiskowej, przedsięwzięciom mogącym znacząco oddziaływać na środowisko naturalne m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji.
W rezultacie takiego brzmienia powołanych przepisów Dyrektywy, tj. art. 4 ust. 2 i 3, nie ma mowy o bezpośrednim stosowaniu punktu 12 lit. e Załącznika II, które miałoby polegać na obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć, niezależnie od stopnia skorzystania przez państwo członkowskie ze swobody wyboru przewidzianej w art. 4 ust. 2 Dyrektywy.
Wykładnia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia powinna natomiast uwzględniać normę art. 2 ust. 1 Dyrektywy, którą nałożono obowiązek podjęcia przez państwa członkowskie wszelkich niezbędnych środków mających na celu zapewnienie podlegania wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie środowiskowej, przedsięwzięciom mogącym znacząco oddziaływać na środowisko naturalne m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji.
Kryteria te, tj. charakter, rozmiary i lokalizacja, umożliwiają państwom członkowskim indywidualizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 4 ust. 2, kryteria pozwalające ustalić, czy przedsięwzięcia wymienione w Załączniku II powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zostały uszczegółowione w Załączniku III.
Pamiętać trzeba nadto, że przyjęte procedury w zakresie przyznania państwom członkowskim samodzielności w zakresie poddania ocenom przedsięwzięć potencjalnie mogącym oddziaływać na środowisko są rezultatem założeń aksjologicznych wyartykułowanych w preambule do Dyrektywy. W badanym zakresie warto przytoczyć stosowne fragmenty preambuły:
(7) Zezwolenia na inwestycje dotyczące publicznych i prywatnych przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku, powinny być udzielane jedynie po wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć. Ocena ta powinna być przeprowadzana na podstawie odpowiednich informacji dostarczonych przez wykonawcę, które mogą być uzupełniane przez organy i społeczność, która może być zainteresowana danym przedsięwzięciem.
(8) Niektóre rodzaje przedsięwzięć mogą powodować znaczące skutki w środowisku i te przedsięwzięcia powinny z zasady podlegać systematycznej ocenie.
(9) Przedsięwzięcia innych rodzajów mogą nie powodować w każdym przypadku znaczących skutków w środowisku i te przedsięwzięcia powinny być oceniane, gdy państwa członkowskie uznają, że mogą one powodować znaczące skutki w środowisku.
(10) Państwa członkowskie mogą ustalać progi lub kryteria określające, które z tych przedsięwzięć powinny podlegać ocenie ze względu na znaczenie ich skutków środowiskowych. Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do indywidualnego badania przedsięwzięć, które nie osiągają wyznaczonych progów lub nie spełniają ustalonych kryteriów.
(11) Ustalając takie progi lub kryteria albo przeprowadzając indywidualne badania przedsięwzięć w celu określenia, które z przedsięwzięć powinno podlegać ocenie z punktu widzenia ich znaczących skutków środowiskowych, państwa członkowskie powinny brać pod uwagę odpowiednie kryteria selekcji określone w niniejszej dyrektywie. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie mają najlepsze możliwości do zastosowania tych kryteriów w szczególnych przypadkach.
Ustalenia (9), (10) i (11) zawarte w preambule, a także normy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i Załącznik III, pozwalają na przyjęcie stanowiska, według którego, także prounijna wykładnia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przed dalszymi uwagami konieczne jest zastrzeżenie, że badanie zgodności unormowania § 3 ust. 1 pkt 57 z Dyrektywą nie może abstrahować od konkretnego przedsięwzięcia. Badanie legalności rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie nie może wykraczać poza granice przedmiotowe sprawy administracyjnej.
Ocena zgodności dodania do pojęcia parku rozrywki, użytego w § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia, przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej, z prawem unijnym, może być przeprowadzona w odniesieniu do przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszej sprawy.
Przypomnieć zatem trzeba, że przedmiotem tym jest zabudowa terenu rekreacyjnego poprzez wykonanie boiska wielofunkcyjnego do gry w piłkę nożną, koszykówkę, siatkówkę i tenisa ziemnego; budynku gospodarczego do obsługi boiska; dwóch placyków treningowych do indywidualnej gry i treningu; placu zabaw z urządzeniami przeznaczonymi do rożnych grup wiekowych; kącika fitness z terenowymi przyrządami do ćwiczeń fitness zapewniającymi pełny zakres ćwiczeń rekreacyjnych – zarówno siłowych, jak i lekkoatletycznych; strefy rekreacji wyposażonej w ośmiokątną altanę z ławkami oraz trzema stołami do gry w szachy, "chińczyka" i gry zespołowe, dwa stoły do gry w tenisa stołowego oraz stół do gry "piłkarzyki"; obiektów małej architektury: ławek, koszy na śmieci i stojaków na rowery; ciągów komunikacyjnych: pieszych, ścieżek parkowych i chodników; instalacji doziemnej oświetleniowej; monitoringu; instalacji doziemnej wodociągowej; (instalacji) kanalizacji deszczowej do doziemnego systemu nawadniania. W projekcie zaproponowano także uporządkowanie zieleni w zakresie pielęgnacji istniejącego drzewostanu i trawy oraz wykonanie nasadzeń od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Na charakter inwestycji wpływa także spełnianie warunków do uznania jej za inwestycję celu publicznego, przy czym inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina B., realizująca swój ustawowy obowiązek. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują: 10) sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych.
Z przeznaczenie terenu w Planie (m.in. ZP – tereny zieleni urządzonej), dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja zachowuje w zasadzie charakter otwartej przestrzeni.
Jak już powyżej zasygnalizowano, korzystanie z urządzeń sportowych i rekreacyjnych wiąże się z kulturą fizyczną i rekreacją umysłową, bazującą na własnej aktywności uczestników zajęć. Nie opiera się na "konsumpcji" atrakcji oferowanych przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w dziedzinie masowej rozrywki.
Nie jest to obiekt przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją.
Wyłączenie, w przepisie § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia, tego rodzaju inwestycji z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na to, że nie są to obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej, nie jest sprzeczne z określonymi w Dyrektywie kryteriami wyłączenia.
W tym zakresie nie można zatem zarzucać prawodawcy krajowemu nieprawidłowej implementacji Dyrektywy poprzez nowelizację § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie są skuteczne podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 2 i § 40 uchwały nr XXII/2009/12 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "Plan", poprzez błędną akceptację wydania decyzji przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą organ II instancji błędne utrzymał w mocy;
- oraz w związku z tymże samym art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie wymogu ochrony prawa własności nieruchomości skarżących, opisanych w art. 140 i 144 K.c.
Teren inwestycji oznaczony jest na rysunku Planu symbolami 1.37U,ZP.
W związku z tym należy najpierw przytoczyć postanowienie § 4 ust. 1 pkt 4 Planu, odnoszące się, jako należące do Działu I. Postanowienia ogólne, do całego terenu objętego Planem. W myśl § 4 ust. 1 Planu, poszczególnym terenom wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi przypisuje się symbole cyfrowo-literowe, w których człon cyfrowy jest porządkowy (numerujący [poszczególne tereny), a człon literowy określa następujące podstawowe przeznaczenie terenów;
4) U – tereny usług, w tym z zakresu, o którym mowa w pkt 5 i 6.
Według § 4 ust. 1 pkt 5, symbol US oznacza tereny sportu i rekreacji, zaś według § 4 ust. 1 pkt 5, symbol UK oznacza tereny usług z zakresu kultury, kultu religijnego, administracji publicznej.
Wykładnia językowa § 4 ust. 1 pkt 4, uwzględniająca odesłanie do pkt 5 i 6, prowadzi do następującego rezultatu. Podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem U obejmuje swoim zakresem wszelkie tereny usług, w tym także tereny US i UK. Oznacza to, że oznaczenie ternu symbolem U, przy braku oznaczenia tego terenu symbolem S, nie wyłącza z przeznaczenia podstawowego funkcji sportowej i rekreacyjnej.
Jest niewątpliwe, że doprecyzowanie określonej funkcji, mieszczącej się przeznaczeniu podstawowym, następuje w Planie w przepisach Działu III. Ustalenia szczegółowe.
W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.37U,ZP, szczegółowe ustalenia zawarte są w § 40 ust. 1-8.
Zgodnie z § 40 ust. 1 Planu, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami, m.in. 1.37U,ZP, przeznacza się pod usługi i zieleń urządzoną jako inwestycje celu publicznego z zakresu oświaty, kultury, opieki, zdrowia (np. szkoła, przedszkole, biblioteka, dom kultury, dom opieki itp.) i innych o dużym udziale zieleni wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.
Inwestycje celu publicznego wymienione w powołanym § 40 ust. 1 stanowią katalog otwarty. Pomijając nieprawidłową deklinację lub nieprecyzyjną budowę zdania, z przepisu wynika, że teren oznaczony symbolem 1.37U,ZP, przeznacza się także pod inwestycje celu publicznego, inne, niż z zakresu oświaty, kultury, opieki, zdrowia.
W Planie nie zdefiniowano pojęcia inwestycji celu publicznego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego podejmowany na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie uchwalenia Planu: Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Uprawnione jest zatem ustalenie treści tego pojęcia w drodze wykładni systemowej, nawiązującej do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu, Ilekroć w ustawie jest mowa o: "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675).
W myśl art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych.
W Planie zdefiniowano natomiast pojęcie zieleni urządzonej. Przepis § 2 pkt 30 Planu stanowi, że ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa bez bliższego określenia o zieleni urządzonej – należy przez to rozumieć, tereny pokryte roślinnością, świadomie kształtowane przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, sportowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzyszącą przy obiektach budowlanych.
W tym miejscu istotne jest odnotowanie, że inwestycje celu publicznego, o których mowa w § 40 ust. 1, powinny, w myśl § 40 ust. 1 in fine, charakteryzować się "dużym udziałem zieleni".
Przywołane przepisy uprawniają do przyjęcia, że inwestycja w postaci: placu zabaw, boiska wielofunkcyjnego, kącika fitness, altany, budynku gospodarczego, instalacji doziemnej oświetleniowej, monitoringu, instalacji doziemnej wodociągowej, kanalizacji deszczowej do doziemnego systemu nawadniania, małej architektury, szczegółowo określona w projekcie budowalnym i przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu, jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym w rozumieniu § 4 pkt 4 oraz § 40 ust. 1 Planu miejscowego.
Odmiennego stanowiska nie można wyprowadzać z treści § 40 ust. 7 Planu. Zgodnie z tym przepisem, do czasu realizacji zgodnej z ustaleniami planu, tereny o których mowa w ust. 1 przeznacza się pod terenowe urządzenia sportowe i wypoczynkowe. Jak zaś wynika z § 2 pkt 21 Planu, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa bez bliższego określenia o terenowych urządzeniach sportowych – należy przez to rozumieć urządzone boiska, bieżnie, tory wrotkarskie, "ścieżki zdrowia" oraz inne obiekty usytuowane poza budynkami, na wolnym powietrzu.
Zakres inwestycji celu publicznego realizujących funkcję usługową o dużym udziale zieleni wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi jest szerszy, niż inwestycji stanowiących terenowe urządzenia sportowe i wypoczynkowe.
Poprzez unormowanie zawarte w § 40 ust. 1 uchwałodawca gminny dopuścił na terenie 1.37U,ZP, do czasu realizacji inwestycji w sposób pełny odpowiadającej funkcji podstawowej określonej w § 40 ust. 1, wykorzystanie terenu poprzez inwestycje w ograniczonym stopniu realizujące funkcje usługowe – usługi sportu i wypoczynku. Ograniczenie to, do urządzeń sportowych i wypoczynkowych oznacza, zgodnie z § 2 pkt 21, brak budynków.
Normę zawartą w § 40 ust. 7 należy zatem rozmieć w ten sposób, że jeszcze przed realizacją inwestycji w pełni "wykorzystującej" przeznaczenie podstawowe, o którym mowa w § 40 ust. 1, możliwe jest przeznaczenie terenu pod urządzenia sportowe i wypoczynkowe na wolnym powietrzu. Jest to potwierdzenie stanowiska planisty, według którego, przeznaczeniem terenu jest funkcja usługowa, w tym sportowa i wypoczynkowa, uwzględniająca duży udział zieleni.
Nie jest zasadny zarzut naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawo budowlanego w związku z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e) oraz pkt 9 tej ustawy
- z powodu niezgodności projektu z przepisami art. 140 K.c. - poprzez pominięcie w projekcie przez projektanta i przez organy administracji w pozwoleniu na budowę wymogu ochrony przed hałasem, w tym wynikającego z opisanego w art. 140 K.c. prawa własności nieruchomości skarżących, położonego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sposób ograniczający korzystanie skarżącym z ich działki.
- z powodu niezgodności projektu z przepisami art. 144 K.c. nakazującemu inwestorowi - i właścicielowi terenu - to jest Gminie B. powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych,
- z powodu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mimo jego niepełności i nieprawdziwości, oczywistej, zauważalnej dla przeciętnego dorosłego człowieka, nieprawdziwości w zakresie zakładanego braku oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości,
- z powodu sprzeczności projektu z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej także: "P.o.ś", (zasadą przezorności),
- a dodatkowo bez prawidłowego zrealizowania wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji z grudnia 2018 r.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.
Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).
Z unormowań art. 35 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 1 pkt 1b, art. 20 ust. 2, art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zapewnienia ochrony przed hałasem spoczywa na organie w obu przewidzianych prawem formach: złożenia stosowanego oświadczenia przez projektanta, a także sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach badania zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska.
Za prawidłowość podanych w projekcie danych w zakresie przewidywanego poziomu hałasu odpowiada projektant. Rolą organu jest zbadanie, czy tak określony poziom hałasu nie narusza norm z zakresu szeroko rozumianego norm z zakresu ochrony środowiska.
Wbrew zarzutom kasacji, projekt budowlany, na skutek uzupełnienia zawiera, na stronach 33b i 43a wskazanie, że przewidywany poziom hałasu nie przekroczy norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Projekt ten zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b.
Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej, według którego, inwestor należycie uzupełnił projekt budowlany o wymagane dane dotyczące zachowania norm akustycznych. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że działki skarżących położone są na terenie nie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent zasadnie przyjął dla tego terenu wskaźniki dopuszczalnego poziomu hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi faktyczny sposób jego zagospodarowania (zgodnie z dyspozycją art. 115 P.o.ś.), wskazując, że wedle pkt 2 tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla tych terenów wynosi 50 dB w porze dziennej oraz 40 dB w porze nocnej. Skoro zatem w projekcie budowanym uprawniony architekt wskazał, że poziom hałasu nie przekroczy ww. norm oraz należycie to twierdzenie uzasadnił, a sam projekt odpowiadał przepisom prawa, to organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw, aby kwestionować zaproponowane tam rozwiązania inwestycyjne oraz oświadczenia złożone przez osobę legitymującą się stosownymi specjalistycznymi uprawnieniami.
Organ odwoławczy ustalił także, że zachowana zostanie wymagana przepisem § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), odległość placu zabaw od okien pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi.
Nie można więc mówić o niezbadaniu projektu budowlanego w zakresie ochrony osób trzecich przed hałasem. Wnoszący kasację nie wykazali w tym zakresie ani naruszenia norm ustawy – Prawo ochrony środowiska, ani powiązanych pośrednio z zagadnieniem ochrony przed hałasem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem odwoławczym, prawidłowo przyjął, że ocena rzeczywistej uciążliwości akustycznej inwestycji, jest możliwa dopiero na etapie jej użytkowania oraz w toku odrębnego postępowania toczącego przed właściwym dla tych spraw organem ochrony środowiska. Podnoszone przez skarżących uciążliwości akustyczne związane z aktualnym funkcjonowaniem terenu sportowo-rekreacyjnego, będącego przedmiotem decyzji objętej kontrolowanym postępowaniem wznowieniowym, nie mogły wpłynąć na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie mają ona wpływu na ocenę projektu budowlanego na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Natomiast immisje, które nie przekraczają norm określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego, mogą być przedmiotem ochrony cywilnoprawnej.
Taka sytuacja materialnoprawna oznacza brak podstaw do podzielenie w niniejszym postępowaniu zarzutu naruszenia norm art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
W konsekwencji powyższych ustaleń i rozważań nie ma także podstaw do zaaprobowania zawartych w podstawach obu kasacji tez o naruszeniach procesowych dotyczących postępowania administracyjnego i sądowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.