II OSK 1564/22

II OSK 1564/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Łd 764/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej X i Wspólnoty Mieszkaniowej Y od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 764/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej X i Wspólnoty Mieszkaniowej Y oraz B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 764/21, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Y w [...] oraz B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją z dnia 13 lipca 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na postawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 czerwca 2021r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w tym hotel, biura i handel o powierzchni sprzedaży do 1200 m2) przewidzianej do realizacji w Łodzi przy al. [...], na działce nr [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]).
Skargi na tę decyzję złożyły Wspólnota Mieszkaniowa X w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa Y w [...] oraz B. Z.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki. Wielkość ta nie budzi wątpliwości. Obszar ten poszerzono do granic ewidencyjnych działek wchodzących w jego skład. Prawidłowość tak wyznaczonego obszaru analizy została zakwestionowana w obu skargach. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego inwestora Sąd Wojewódzki wskazał, że rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną, określoną przez ustawodawcę, jest dopuszczalne, jednakże z analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Szersze określenie granic może być podyktowane dążeniem do zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W takim przypadku, przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie wskazuje organ II instancji, że o poszerzeniu obszaru analizy można mówić jedynie wtedy, gdy minimalny obszar nie daje klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy, gdy poszerzenie jest niezbędne dla sprostania wymogom zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że zlokalizowanie inwestycji w określonym punkcie miasta skutkuje samo w sobie tym, że obszar posiada określone cechy i parametry zabudowy, właściwe dla punktu miasta, w którym się znajduje, w tym przypadku dla centrum. Położenie w centrum miasta może zostać uznane za okoliczność istotną w konkretnej sprawie, jednakże w ocenie Sądu nie stanowi samodzielnego, obligatoryjnego kryterium analizy urbanistycznej. Sam zarzut pominięcia faktu położenia nieruchomości w centrum miasta nie został podany wystarczająco precyzyjnie. Skarżący nie wskazał skutków jego nieuwzględnienia w sposób umożliwiający kontrolę Sądu.
Zdaniem Sądu meriti treść § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie", nie może być interpretowana z pominięciem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wymagania dotyczące nowej zabudowy mają zapewniać kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nietrafny pozostaje zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) – dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa". Zasadnie bowiem wskazuje organ II instancji, że przepisy rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje,
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późń. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o ich oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe: X w [...] i Y w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciły:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) § 1 pkt 2-6, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów,
b) art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 2, § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 lit. a, § 2 pkt 5, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 lit. a tiret 3, § 2 pkt 7 lit. b, § 2 pkt 7 lit. c rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa przez ich błędną wykładnię wobec przyjęcia, że skoro cytowane przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy określającej elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, naruszenie tych przepisów przez organ nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy chaos terminologiczny decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia jej kontrolę w administracyjnym toku instancji, a naruszenie cytowanych przepisów przez organ II instancji uniemożliwia sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
c) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1, § 9 ust. 2, § 9 ust. 3 i § 9 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, wobec niedostrzeżenia wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej, która uniemożliwiła kontrolę decyzji organu I instancji w administracyjnym toku instancji, a naruszenie cytowanych przepisów przez organ II instancji uniemożliwia sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.:
a) poprzez wydanie wyroku z pominięciem pisma strony złożonego 14 marca 2022 roku (k. 100) i zawartej w nim argumentacji prawnej, wobec załączenia go do akt dopiero w dniu 18 marca 2022 roku po wydaniu wyroku (k. 101)
b) oraz pozornej kontroli skarżonego orzeczenia, która między innymi znalazła wyraz w nie odniesieniu się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, a mianowicie art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 2, § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 lit. a, § 2 pkt 5, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 lit. a tiret 3, § 2 pkt 7 lit. b, § 2 pkt 7 lit. c tego rozporządzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Wspólnoty wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego obojga skarżących według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym. Mając to na względzie sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego przewidzianej do realizacji w Łodzi przy al. [...], na działce nr [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]).
Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy.
Zarzut niezastosowania w sprawie § 1 pkt 2-6, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) jest niezrozumiały. Wskazany akt prawny nie istnieje. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego były m. in. postanawiania zawarte w § 2 pkt 3 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Wspomniane rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r., które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., miało na celu dostosowanie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. do wchodzącego w życie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Natomiast kwestia intertemporalna wskazująca, jakie przepisy dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego powinien organ zastosować, została uregulowana w § 2 rozporządzenia: "Do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.". W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 6 marca 2020 r., dlatego w konsekwencji nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.
Strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1, § 9 ust. 2, § 9 ust. 3 i § 9 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, wobec niedostrzeżenia wadliwości analizy urbanistyczno- architektonicznej.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68).
Tymczasem, próżno doszukiwać się w uzasadnieniu skargi wykazania na czym miałaby polegać wadliwość rozumienia przez Sąd Wojewódzki znaczenia przepisów rozporządzenia, których naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Nie przedstawiono też własnego sposobu rozumienia tych przepisów. Zamiast tego po raz kolejny, w ramach skargi kasacyjnej, podjęto polemikę związaną ze sposobem oceny stanu faktycznego sprawy i to pomimo pełnego ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do identycznie formułowanych zarzutów w skardze zwykłej, którego poglądy w omawianych kwestiach należało podzielić.
Powyższe uwagi odnoszą się także do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 2, § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 lit. a, § 2 pkt 5, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 lit. a tiret 3, § 2 pkt 7 lit. b, § 2 pkt 7 lit. c rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa przez ich błędną wykładnię wobec przyjęcia, że skoro cytowane przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy określającej elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, naruszenie tych przepisów przez organ nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie ogóle nie wskazała, jak w jej ocenie powinny być rozumiane wskazane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. W uzasadnieniu skargi zarzucono jedynie: "chaos terminologiczny decyzji pierwszoinstancyjnej". Wniosek dotyczył obiektu "biurowo- handlowo-usługowego" a decyzja wskazuje inne, wysoce nieprecyzyjne przeznaczenie.
Trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być utożsamiane z określeniem rodzaju zabudowy. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi) należy przyjąć, że skoro w przepisach § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie można uznać, że pojęcia te mają jednakowe znaczenie. Wśród rodzajów zabudowy w powołanym przepisie wymienia się m.in. zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Z taką sytuacją nie mieliśmy miejsca na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności WSA w Łodzi odniósł się do istoty skargi, która dotyczyła kwestii zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta administracyjne. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.