II OSK 1564/22

II SA/Łd 764/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1564/22 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 111 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 1-2, par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1, par. 7 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. spraw ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej al. A 98 w Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej al. B 15 w Ł. oraz B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. B.A.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) - zwanej k.p.a. i art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) - zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w tym hotel, biura i handel o powierzchni sprzedaży do 1200 m2) przewidzianej do realizacji w Ł. przy A 15a, na działce nr 22/3 oraz części działki nr 1/17, obręb [...]).
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium odwołując się do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), - zwanego rozporządzeniem, wskazało, że prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości, ponieważ został wytyczony w granicach odpowiadających trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji (3x30m=90m), co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice terenu inwestycji zostały wskazane na aktualnej kopii mapy w odpowiedniej skali (1:500), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowi część graficzną analizy urbanistycznej. Ponadto Kolegium dodało, że granice obszaru analizowanego poszerzono ponadto do granic ewidencyjnych działek wchodzących w jego skład.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że ustawą z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021r. poz. 922) do treści art. 61 ust. 1 został wprowadzony pkt 6. Jednak – jak podkreśliło Kolegium - w dacie wydania decyzji (2 r.) obowiązywał stary stan prawny, a zatem analiza przeprowadzona przez organ I instancji winna dotyczyć spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, że powierzchnia terenu, która zostanie przekształcona w wyniku realizacji inwestycji, nie kwalifikuje jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839). Zdaniem zatem Kolegium, oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji i okoliczność ta wpłynęła na ustalenie kręgu przedmiotowego postępowania, do których zaliczono właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z terenem inwestycji.
Jak zatem wyjaśniło Kolegium, nieruchomościami graniczącymi z terenem inwestycji są nieruchomości przy B 98 (działka nr 21/1) i nieruchomość przy A 15 (działka nr 20), na których zostały utworzone wspólnoty mieszkaniowe. Uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. W ocenie zatem Kolegium prawidłowo organ I instancji uznał za strony postępowania Wspólnoty Mieszkaniowe przy B 98 i przy A 15.
Kolegium zwróciło uwagę, że teren inwestycji zlokalizowany jest po południowej stronie A na odcinku pomiędzy ul. C i B. Obszar analizy obejmuje północny fragment kwartału zawartego pomiędzy ulicami C, A, B, i D, a także działki położone po północnej stronie A pomiędzy ul. C i B oraz działki po zachodniej stronie B położone w bezpośrednim sąsiedztwie A.
Kolegium stwierdziło, że zabudowa w analizowanym obszarze jest zróżnicowana zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów i sposobu zagospodarowania działek. Działki położone po zachodniej stronie B to historyczna zabudowa wypełniająca pierzeję ulicy. Budynki frontowe to budynki o wysokości 4-6 kondygnacji. W podobny sposób zabudowana jest zachodnia pierzeja ul. C. Wzdłuż A zabudowa jest mocniej zróżnicowana. Trzy z czterech narożników skrzyżowania A z B zabudowane są budynkami mieszkalnymi zlokalizowanymi w liniach rozgraniczających dróg i wypełniających narożniki skrzyżowania. Budynek wypełniający południowo-wschodni narożnik w/w skrzyżowania znajduje się na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Po wschodniej stronie terenu inwestycji zlokalizowany jest teren E zabudowanego wolnostojącym trzykondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym. Po południowej stronie pomiędzy ulicami C i B zlokalizowane są wolnostojące budynki mieszkalne i usługowej o wysokości 11-13 kondygnacji. Po północnej stronie, tj. po przeciwnej stronie A znajduje się realizowany obiekt hotelowo-usługowy o wysokości 79,1 m. W granicach obszaru analizy występują działki, na których znajduje się przede wszystkim zabudowa usługowa i mieszkalna. Nie ma zatem wątpliwości, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku usługowego (biura, hotel, handel) stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizy zabudowy.
Kolegium zwróciło uwagę, że linie zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono następująco:
- od strony A nieprzekraczalna linię zabudowy w granicy pasa drogowego,
- od strony południowej nieprzekraczalna linię zabudowy w granicy terenu inwestycji z działką nr 24/28. Jak wskazują wyniki analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa oraz zlokalizowana z uskokiem względem linii rozgraniczających dróg. Zabudowa pierzejowa znajduje się wzdłuż ulicy C, B i częściowo A. Po zachodniej stronie terenu inwestycji zlokalizowany jest budynek mieszkalny wypełniający jeden z narożników skrzyżowania A z B. Budynek ten jest zrealizowany w granicy pasa drogowego A. Jak wskazał organ I instancji, wyznaczenie dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy na przedłużeniu zabudowy na działce nr 20 (A 15) pozwoliłoby kontynuować pierzejowy charakter zabudowy położonej wzdłuż B i na narożniku z A. Jednak wówczas obowiązująca linia zabudowy zostałaby zlokalizowana w pasie drogowym. Ponadto budynek przy A 15 posiada we wschodniej ścianie wnękę, w której usytuowane są okna doświetlające pomieszczenia. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na przedłużeniu budynku przy A 15 mogłoby zatem prowadzić do przesłaniania lub ograniczenia dostępu słonecznego, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoich wytycznych, wskazując na konieczność odsunięcia nowego obiektu od wschodniej elewacji istniejącej kamienicy lub wycofania elewacji północnej nowego obiektu w głąb działki i usytuowania jej za wnęką doświetlającą w elewacji wschodniej kamienicy.
Kolegium stwierdziło zatem, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na przedłużeniu zabudowy przy ul. A 15 byłoby błędne. Po wschodniej stronie terenu inwestycji wolnostojąca zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 17m od granicy pasa drogowego. Zatem wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na przedłużeniu zabudowy przy ul. C 165/169 ograniczyłoby w sposób nieuzasadniony teren możliwy do przeznaczenia pod zabudowę.
Kolegium zwróciło uwagę, że w ocenie organu I instancji najwłaściwsze jest wyznaczenie od strony A linii zabudowy jako nieprzekraczalnej, zlokalizowanej w granicy pasa drogowego. Pozwoli to zrealizować inwestycję w granicy pasa drogowego A w przypadku, gdy analizy przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń budynku sąsiedniego pozwolą na takie rozwiązanie. W przeciwnym wypadku inwestor może wycofać się z zabudową i kontynuować tym samym obecną linię zabudowy przebiegającą z uskokiem. Teren inwestycji od strony południowej przylega do działek sklasyfikowanych jako Ti (inne tereny komunikacyjne). Budynki na działkach nr 22/3 oraz 21/1 zlokalizowane są w granicy z działką 24/28 oznaczoną jako Ti. Zatem linię zabudowy należy wyznaczyć jako nieprzekraczalną w granicy terenu inwestycji z działką nr 24/28. Zatem w przedmiotowej sprawie ustalenie linii zabudowy nastąpiło w oparciu o dyspozycję § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy czym - zdaniem Kolegium - znajduje ono uzasadnienie w stanie zagospodarowania opisanego w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględnia wytyczne konserwatorskie, respektując jednocześnie zasadę uwzględniania prawa własności.
W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji (działki nr 22/3) ustalono w przedziale od 0,53 do 0,80. Jak wskazuje w tym zakresie analiza, wskaźniki powierzchni istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynoszą od 0,19 (teren przy B 100/104 - działka wydzielona pod budynkiem wraz z terenem wokół budynku) do 0,80 (teren przy B 101). Średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,53. Minimalna ustalona wielkość wskaźnika wielkość odpowiada zatem średniej wielkości wskaźnika istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, maksymalna natomiast maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego. Takie ustalenie wypełnia - zdaniem Kolegium - dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Kolegium wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej (od strony A) ustalono dla planowanego obiektu w przedziale od 12m do pełnej szerokości frontu terenu inwestycji. Jak wskazują wyniki analizy, budynki zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego mają szerokości elewacji frontowych od 12m (8-kondygnacyjny budynek biurowy usytuowany szczytem w pierzei ul. C) do 125m (budynek hotelowo-usługowy zlokalizowany po przeciwnej stronie A). Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 34,5m. Większość budynków mieszkalnych zlokalizowanych we frontowych częściach działki wypełnia szerokość elewacji frontowej w całości. Teren inwestycji ma szerokość od strony A ok. 23m, zaś od strony południowej ok. 37m. Zatem średnia szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizy jest większa niż szerokość terenu inwestycji od strony A. Zabudowa pierzejowa jest cechą charakterystyczną dla tej części miasta. Kolegium dodało przy tym, że należy zatem ustalić szerokość elewacji frontowej planowanego budynku jako maksymalnie równą szerokości działki nr 22/3. Minimalna ustalona wielkość szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku odpowiada zatem minimalnej wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast pozwala na zachowanie pierzejowej zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji.
Następnie Kolegium wskazało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub do okapu ustalono w przedziale od 17m do 24m, z dopuszczeniem zwiększenia wysokości elewacji frontowej do 39m pod warunkiem jej wycofania zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi. Jak wykazała analiza, wysokości elewacji frontowych (do okapu) zabudowy w obszarze analizowanym wynoszą od 3m (budynki garażowe i gospodarcze zlokalizowane na zapleczach działek) do 79,1m (budynek hotelowo-usługowy zlokalizowany po przeciwnej stronie A). Średnia wysokość elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 18,5m. Budynki zlokalizowane we frontowych częściach działek mają wysokość elewacji od 6m (budynek handlowy A przy B 103/105) do 79,1 m (budynek hotelowo-usługowy zlokalizowany po przeciwnej stronie A). Średnia wysokość elewacji frontowych tych budynków wynosi 25 m. Budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji mają wysokości elewacji frontowych od 17m do 24 m. Budynki zlokalizowane po południowej stronie A mają elewacje frontowe o wysokości maksymalnie 39 m. Kolegium dodało przy tym, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały dołączone wytyczne konserwatorskie. Obiekty graniczące z przedmiotową działką mają wysokości od 17m do 24 m, tj. zbliżone do średnich wartości z obszaru analizy. Obiekty wyższe występują po południowej stronie wzdłuż ul. C i B, jednak w oddaleniu od A o min. ok. 50 m - biurowiec przy ul. C 165/169 na działce nr 23/25. Wysokość obiektów po tej stronie A nie przekracza 39 m. Budynek o maksymalnej wysokości elewacji frontowej występuje po przeciwnej stronie A. Jest to obiekt, którego elewacja frontowa ma wysokość 32 m, zaś część wycofana względem frontu ma wysokość 79,1 m. Obiekt ten łączną ma szerokość elewacji frontowej równą 125 m (część o wysokości 79,1m ma szerokość ok. 60 m) i wypełnia cały odcinek północnej pierzei A pomiędzy ulicą C a B. Stanowi on kontynuację obudowy północnej strony A wysokimi budynkami znajdującymi się pomiędzy ul. C i ul. H (poza obszarem analizy). Budynek zlokalizowany po południowej stronie A, naprzeciwko opisywanego powyżej budynku będzie miał inny charakter. Teren wskazany pod wnioskowany budynek, stanowi jedynie niewielką część obudowy południowej strony A zawartej pomiędzy B i ul. A. Zatem budynek zlokalizowany na wskazanym terenie nie będzie stanowił obudowy południowej strony A w sposób analogiczny do obudowy tej ulicy po północnej stronie. Co więcej, obecnie ta strona A jest już obudowana przez budynki o znacznie niższych wysokościach (budynek E - 17 m i kamienica narożna - 24 m). Budynek zlokalizowany pomiędzy tymi obiektami powinien nawiązywać wysokością elewacji frontowej do tych obiektów, a nie nad nimi górować. Z uwagi na fakt, iż na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji i zlokalizowanych również po południowej stronie A występuje również zabudowa wyższa, tylko oddalona od pasa drogowego A, należy rozważyć dopuszczenie zwiększenia wysokości elewacji frontowej do maksymalnej wysokości z tego kwartału (39 m) pod warunkiem wycofania przewyższenia względem elewacji frontowej. W dołączonych do wniosku wytycznych konserwatorskich wskazano, że część budynku powyżej 5 kondygnacji powinna być wycofana względem frontu, jednak nie określono na jaką głębokość powinna zostać cofnięta wyższa część budynku. W związku z powyższym wycofanie wyższej części powinno zostać wykonane zgodnie z ustaleniami ze służbami konserwatorskimi.
W ocenie Kolegium, ww. ustalenie ocenić należy jako prawidłowe i nienaruszające § 7 ust. 4 rozporządzenia, a po drugie najpełniej gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji, poprzez nawiązanie do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie (17m i 24m) przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości zwiększenia wysokości elewacji frontowej planowanego obiektu do poziomu maksymalnego, jakim charakteryzuje się zabudowa po tej stronie A, co teren objęty wnioskiem inwestora. Ponadto takie ustalenie w pełni realizuje wytyczne konserwatorskie uzyskane dla planowanej inwestycji. Tym samym – zdaniem Kolegium - za nieuzasadnione należy uznać, zarówno argumenty dowodzące, iż ustalona decyzją wielkość parametru wysokości elewacji frontowej jest za duża, jak i te wywodzone w załączonej przez inwestora opinii, dowodzące, iż są podstawy do wyznaczenia tego parametru na poziomie takim jak w obiekcie hotelowym zlokalizowanym po przeciwnej stronie terenu inwestycji.
W odniesieniu do zarzutów inwestora Kolegium dodatkowo podkreśliło, iż oceny planowanego zamierzenia pod kątem granicznych parametrów dokonuje organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a podstawę do ich ustalenia stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w treści § 3 rozporządzenia. Organ uzgadniający (w tym wypadku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł.) jest uprawniony jedynie do oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów regulujących kwestię uzgodnienia (w tym wypadku ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołania, wytyczne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. odczytywać należy jedynie jako wskazanie, iż z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, projektowany obiekt nie powinien być wyższy niż najwyższy budynek w najbliższym otoczeniu, a nie, że powinien mieć wysokość elewacji frontowej 79m.
W odniesieniu do geometrię dachu Kolegium wskazało, iż ustalono: dach płaski, dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 10°, wysokości głównej kalenicy do 39m i kierunku kalenicy/attyki równoległym lub prostopadłym do wschodniej granicy działki nr 22/3. Powyższe odpowiada dyspozycji § 8 rozporządzenia. Jak bowiem wykazała analiza, w obszarze analizowanym występują głównie dachy płaskie i dwuspadowe, o kątach nachylenia w granicach 0-20°. Wysokości budynków w obszarze analizowanym wynoszą od 3m (budynki garażowe i gospodarcze zlokalizowane na zapleczach działek) do 79,1 m (budynek hotelowo-usługowy zlokalizowany po przeciwnej stronie A).
Kolegium dodało również, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, mianowicie: za pośrednictwem istniejącego zjazdu posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej A, istniejące i projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanego obiektu, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Bi (inne tereny zabudowane) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium wyjaśniło, iż zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które zobowiązywałyby do każdorazowego określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji.
Kolegium stwierdziło, że brak jest również podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż przepis ten nie określa, by stanowiska postojowe były zlokalizowane na działce objętej inwestycją; określa jedynie, że stanowiska postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji, zagospodarowaniem działki. Zatem ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych, co winno być przedmiotem ustaleń w decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia stanowisk postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 powołanego rozporządzenia, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy bowiem m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Kolegium, ustalenie maksymalnej ilości miejsc postojowych jako wynikającej z powierzchni obiektu, uznać należy za wystarczające na etapie decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Kolegium zarzut odwołania, dotyczący zbyt ogólnych ustaleń w zakresie funkcji usługowej planowanego obiektu nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Odwołując się do w/w rozporządzenia należy zauważyć, że § 2 pkt 1 określa jak zapisuje się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, w tym pkt b stanowi ogólnie "zabudowa usługowa". Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych, tym samym zapisy zaskarżonej decyzji w tym zakresie - budynek usługowy (w tym hotel, biura i handel o pow. sprzedaży do 1200m2) - spełniają wymagania określone w tym przepisie.
W odniesieniu do zarzutu o braku doręczenia innym (poza inwestorem) załączników graficznych do decyzji, Kolegium stwierdziło, iż okoliczność ta stanowi uchybienie przepisom postępowania. Jednakże zdaniem Kolegium, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i pogląd ten znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Skargi na tę decyzję złożyły Wspólnota Mieszkaniowa B 98 w Ł. i Wspólnota Mieszkaniowa A 15 w Ł., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata oraz B. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata.
W złożonej skardze Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuciły:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego u.p.z.p. przez usankcjonowanie rażących nieprawidłowości i naruszeń przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych tej ustawy, jakich dopuścił się Prezydent Miasta Ł. wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, polegających na naruszeniu:
a) art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez rozpatrywanie wniosku nieczyniącego zadość wymogom ustawy;
b) art. 54 upzp oraz przepisów wykonawczych ustawy:
- art. 54 pkt 1 poprzez nieprecyzyjne określenie rodzaju inwestycji,
- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589) poprzez brak ustaleń dla wszystkich wymaganych elementów, jakie powinna określać decyzja,
- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez brak właściwie przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania,
c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak analizy spełnienia tego wymogu - w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi;
d) art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak analizy spełnienia tego wymogu - w zakresie oceny, czy zamierzenie nie znajdzie się - dla przykładu - w strefie kontrolowanej gazociągu;
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli, przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania;
b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
c) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania i nieprzyznania statusu strony wszystkim uprawnionym;
d) art. 107 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia poprzez brak załączników decyzji w postaci części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik stron skarżących wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz stron skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron skarżących podniósł, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie określił prawidłowego obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać i tym samym ograniczono strony postępowania wyłącznie do właścicieli i władających działkami bezpośrednio przyległymi. Zdaniem pełnomocnika, wniosek ten nie zawierał charakterystyki inwestycji w szczególności przeznaczenia planowanego obiektu oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.
W ocenie pełnomocnika stron skarżących nie dokonano oceny zgodności z przepisami ustawy: o drogach publicznych, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prawo wodne, o ochronie przyrody.
Pełnomocnik stron skarżących podniósł, że jeżeli dane w postaci analizy nie są udostępniane stronom, nie ma ich w udostępnionych aktach, jeżeli dodatkowo nie tworzy się z analizy załączników do wydawanej decyzji - nie ma podstaw do uznawania, że wymagana analiza poprzedzała wydanie decyzji. W jego opinii, nie można przyjąć oceny Kolegium, że analiza została wykonana poprawnie w każdym elemencie.
Ponadto pełnomocnik stron skarżących stwierdził, że uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy zawiera szczątkowe elementy wyników analizy cech zabudowy. Wprowadzają one w błąd, zawierają wzajemnie sprzeczne ustalenia, bez dowodu w postaci tekstu i rysunku analizy:
- żadna część analizy - ani opisowa, ani tym bardziej graficzna (brak części graficznej) nie określa: jakie działki (z podaniem ich nr ewidencyjnego dla każdej z osobna działki) zostały wzięte pod uwagę. Nie określa, jakimi każda z działek cechuje się parametrami zagospodarowania. Nie określa funkcji takiej działki. Nie określa jakie budynki z podaniem parametrów zabudowy i geometrii dachu, znajdują się na tych działkach;
- według § 3 rozporządzenia - brak oznaczenia graficznego wymaganego zakresu analizy uniemożliwia ocenę, czy prawidłowo wyznaczono ten obszar. Opisanie zaś w treści analizy, że obszar analizy ograniczono do równych 3 x 30 m = 90 m rodzi wątpliwości, że granica obszaru analizy uwzględnia fragmenty działek, i może fragmenty budynków. Granica obszaru analizy winna być wyznaczana nie w równej odległości 90 m wynikającej z wyliczenia, ale powinna zostać powiększona i objąć całe działki zabudowane;
- według § 4 rozporządzenia - w zakresie prawidłowości ustalenia linii zabudowy - linia zabudowy od strony A została ustalona jako leżąca w granicy pasa drogowego. Nie jest to jednak prawdą, gdyż linię tę wyznaczono po prostej, zaś południowa granica działki nr ew. 1/17 odpowiadająca rzekomo przebiegowi linii zabudowy, nie jest linią prostą. Rodzi się zatem wątpliwość czy linia zabudowy jest odcinkiem linii prostej, czy raczej powtarza granicę działki nr ew. 1/17?
- według § 5 rozporządzenia - w zakresie prawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - opis wyników analizy nie przedstawia jakie parametry faktycznie występują w obszarze analizy. Nie sposób zweryfikować, czy wzięte do oceny parametry o skrajnych wartościach są ustalone prawidłowo. Nie wiadomo też jak zostały one wyliczone. Analiza w tym zakresie winna raczej opierać się o średnią wszystkich działek, nie zaś liczoną według skrajnych wartości. Ponadto - wyliczenie jakoby według skrajnych wartości pomiędzy 0,19 i 0,8 (faktyczna średnia 0,5) nie odpowiada przedstawionej w analizie wyliczonej na 0,53. Według wielokrotnie zmienianego wniosku nie jesteśmy w stanie ocenić, czy ostateczny wniosek rzeczywiście dotyczy budynku o powierzchni zabudowy 1063 m2, i czy ustalony wskaźnik 0,80 dla działki nr 22/3 jest właściwy. Analiza nie uzasadnia też, z jakiej racji przejęto wartość wskaźnika 0,8, zamiast wartości średniej, która powinna być tą podstawową wartością przyjmowaną dla nowej zabudowy;
- według § 6 rozporządzenia - w zakresie prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej - wyniki analizy prezentują istniejące szerokości jako od 12 m do 125 m. Według tych wartości przedstawiana jest średnia jako 34,5 m(?);
- według § 7 rozporządzenia - w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawidłowość owego ustalenia jest najważniejszym elementem, gdyż to wysokość budynku powoduje główny sprzeciw skarżących. Przepisy rozporządzenia jednoznacznie określają, jak należy wyznaczać ten parametr dla planowanej zabudowy.
Jednocześnie pełnomocnik stron skarżących dodał, że nie odniesiono się do § 7 ust. 1; w zakresie § 7 ust. 3 ustalono średnią wysokość elewacji frontowych z obszaru analizy jako 18,5 m. Organ nie określił jednak, dlaczego zaniechał ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na wysokości do przyjęcia według średniej, mimo iż narzucenie wysokości według parametru średniego jest obowiązkiem. Ponadto jak wynika z zapisów analizy - sąsiednie budynki graniczące z terenem wniosku mają wysokości od 17 m do 24 m. Wymaga to wprost zastosowania ust. 1 i ustalenia wysokości elewacji na przedłużeniu jednej z tych wartości. Jak pisze organ - wysokości budynków graniczących są zbliżone do wyliczonej średniej. Powyższe tym bardziej wymagałoby ustalenia wysokości dla planowanego budynku wysokości np. od wyliczonej średniej 18,5 m do maksymalnie 24 m (albo od 17 m do 24 m); odstąpienie od narzucania wysokości jako przedłużenia sąsiednich krawędzi albo wysokości odpowiadającej uśrednionej wysokości - winno być należycie uzasadnione.
W ocenie pełnomocnika stron skarżących, decyzja nie zawiera części graficznej analizy, a mapa, na której sporządzono załącznik nr 1, nie posiada żadnych cech, które świadczyłyby, iż jest zgodna z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem pełnomocnika stron skarżących decyzja nie zawiera wielu elementów wymaganych przepisami rozporządzenie, w szczególności: sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustaleń dotyczących dziedzictwa kulturowego i zabytków, ustaleń w zakresie łączności i gospodarki odpadami, wymaganej ilości miejsc parkingowych, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Skarżący B. Z. w złożonej skardze zarzucił:
1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia;
2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia;
3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia;
4. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia;
5. błędną wykładnię § 7 ust. 4 rozporządzenia;
6. błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie 61 § 1 k.p.a.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wraz ze zobowiązaniem tego organu do:
1. wyznaczenia zasięgu analizy urbanistycznej korespondującego z:
a) oddziaływaniem przestrzennym: planowanego obiektu oraz obiektów już istniejących,
b) lokalizacją w ścisłym centrum miasta;
2. przeprowadzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem:
a) lokalizacji w ścisłym centrum miasta,
b) lokalizacji istniejących dominant wysokościowych oraz możliwości nawiązał nich,
c) możliwości centrotwórczych planowanej inwestycji.
Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego (w tym zwrot opłaty od pełnomocnictwa) według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie jawnej rozprawy administracyjnej.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w toku prowadzonego postępowania, a w szczególności w toku analizy urbanistycznej w ogóle nie zwrócono uwagi na fakt, że dz. ew. 22/3 znajduje się w ścisłym (najściślejszym) centrum trzeciego co do wielkości miasta 38-milionowego kraju. Ponadto wskazał, że organy obu instancji nie odniosły się do faktu, iż sposób kształtowania elewacji planowanej po stronie południowej inwestycji (przy ul. A 15a) jest analogiczny, jak po stronie północnej. Po stronie północnej pełnomocnik zwrócił uwagę - na zaakcentowanie niższej części budynku i wycofanie części wyższej (obrazując to zdjęciem zamieszczonym w skardze). Po stronie południowej ww. zaakcentowanie wynika wprost z ustalenia decyzji organu I instancji, która ustaliła wycofanie zgodne z wytycznymi konserwatorskimi.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy pominęły znaczne zróżnicowanie w zakresie długości elewacji oraz orientacji (południowa/równoleżnikowa) istniejących wysokich budynków, co zostało omówione w stanowiącej część odwołania Ekspertyzie urbanistycznej z 2021r.
Pełnomocnik skarżącego odwołując się do orzecznictwa zwrócił uwagę, że w przypadku lokalizacji planowanej inwestycji w ścisłym centrum miasta, gdzie zabudowa jest mocno zróżnicowana zasadne jest rozszerzenie zasięgu analizy urbanistycznej (w tym także do całych kwartałów) adekwatne do występujących uwarunkowań.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, tak duże zróżnicowanie wysokości zabudowy, na tak małym obszarze ponad wszelką wątpliwość nie daje klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy, tj. zgodnie z orzecznictwem cytowanym przez Kolegium istniała koniczność rozszerzenia zasięgu analizy urbanistycznej, czego jednak zaniechano.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ administracji jest związany treścią złożonego wniosku, w szczególności nie może samodzielnie modyfikować parametrów zabudowy. Dodał, że w dniu 6 marca 2020r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który wraz z uwzględnieniem późniejszych zmian, w szczególności pisma z dnia 22 marca 2021r., dotyczył obiektu o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej części niższej 25m, a części wyższej 79m, natomiast decyzja organu I instancji ustaliła wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej części niższej od 17m do 24m, a części wyższej do 39m. Zdaniem pełnomocnika, obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku, nie zaś modyfikowanie parametrów i ustalenie warunków zabudowy o zupełnie innych podstawowych parametrach.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 września 2021 r. wydanym w niniejszej sprawie oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 września 2021 r. w sprawie II SA/Łd 765/21, niniejsza sprawa oraz sprawa o sygn. akt II SA/Łd 765/21 zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2022 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) połączono sprawę o sygn. akt II SA/Łd 765/21 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 764/21 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawa prowadzona była dalej pod numerem II SA/Łd 764/21.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 stycznia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego przewidzianej do realizacji w Ł. przy A 15a, na działce nr 22/3 oraz części działki nr 1/17, obręb [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) (dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) (dalej: rozporządzenie).
Bezspornym w sprawie było, że działki określone we wniosku w jego ostatecznym brzmieniu oraz w decyzjach nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 4 ust.2. oraz art. 59 ust.1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust.1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postepowania, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W § 9 ust. 1-4 ww. rozporządzenia ustawodawca wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust.2. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.
Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W postępowaniu dowodowym oznacza to obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o całokształt tego materiału dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Przenosząc powyższe zasady na grunt postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazać trzeba, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Powołane regulacje są o tyle kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, że to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia, geometrię dachu - § 8 rozporządzenia). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. - mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.
Oczywistym zatem jest, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma treść sporządzonej przez organ w trakcie postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej. W oparciu o nią bowiem ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).
Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. II SA/Po 390/21, LEX nr 3288376 )
Zgodnie z art. 52 ust.2. pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., II OSK1184/20, LEX nr 3117012).
Według rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zasadą jest, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły, które winno znajdować uzasadnienie w wynikach sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dopuszczalne jest określanie parametrów zarówno w formie "widełek" jak i poprzez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu u.p.z.p., jakim jest zachowanie ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., II OSK1184/20, LEX nr 3117012). Określenie parametrów nowej zabudowy w formie górnej granicy co oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości, nie jest naruszeniem prawa, pozwalającym na eliminację z obrotu prawnego decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 691/114, LEX nr 1772504).
W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki (3x30m=90m). Wielkość ta nie budzi wątpliwości. Obszar ten poszerzono do granic ewidencyjnych działek wchodzących w jego skład.
Prawidłowość tak wyznaczonego obszaru analizy została zakwestionowana w obu skargach. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego inwestora należy wskazać, że rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną, określoną przez ustawodawcę, jest dopuszczalne, jednakże z analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1492/11, LEX nr 1367298). Szersze określenie granic może być podyktowane dążeniem do zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W takim przypadku, przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2632/11, LEX nr 1337409). Z art. 6 ust.2. pkt 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora. (wyrok NSA z [...] r., II OSK 3011/18, LEX nr 3243959). Nie jest możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy. Trafnie wskazuje organ II instancji, że o poszerzeniu obszaru analizy można mówić jedynie wtedy, gdy minimalny obszar nie daje klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy, gdy poszerzenie jest niezbędne dla sprostania wymogom zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej.
Podnoszony przez skarżącego inwestora zarzut naruszenia przepisów postępowania w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia opiera się na wskazaniu, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie zważył, że inwestycja jest realizowana w ścisłym centrum trzeciego co do wielkości miasta w Polsce. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zlokalizowanie inwestycji w określonym punkcie miasta skutkuje samo w sobie tym, że obszar posiada określone cechy i parametry zabudowy, właściwe dla punktu miasta, w którym się znajduje, w tym przypadku dla centrum. Położenie w centrum miasta może zostać uznane za okoliczność istotną w konkretnej sprawie, jednakże w ocenie Sadu nie stanowi samodzielnego, obligatoryjnego kryterium analizy urbanistycznej. Sam zarzut pominięcia faktu położenia nieruchomości w centrum miasta nie został podany wystarczająco precyzyjnie. Skarżący nie wskazał skutków jego nieuwzględnienia w sposób umożliwiający kontrolę Sądu.
W nawiązaniu do zarzutu skargi inwestora dokonania błędnej wykładni § 7 ust. 4. rozporządzenia, w ocenie Sądu brak odniesienia do położenia inwestycji w ścisłym centrum miasta nie stanowi naruszenia powyższego przepisu a uwzględnienie tej okoliczności jako odrębnej przesłanki nie stanowi niezbędnej części jego prawidłowej wykładni. Treść § 7 ust. 4. nie może być interpretowana z pominięciem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wymagania dotyczące nowej zabudowy mają zapewniać kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zakresie tak wyznaczonego celu należy interpretować §7 ust. 4., dopuszczający wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż będących przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Fakt lokalizacji w ścisłym centrum miasta nie implikuje samodzielnie sposobu ustalania wysokości planowanego obiektu; w niniejszej sprawie nie pozostaje w przesądzającym związku z zapewnieniem kontynuacji parametrów zabudowy. Okoliczności wynikające z analizy, uzasadniające zastosowanie powyższego przepisu nie mogą być definiowane w oderwaniu od celu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowa jest zatem wykładnia § 7 ust. 4, zastosowana przez organ w niniejszej sprawie, bowiem odwoływanie do elementu ścisłego centrum miasta wykracza poza cel wykładni wyznaczony przez art. 61 ust.1.pkt 1 u.p.z.p.
Odnośnie zarzutu dokonania przez organ błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w zw. Z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Sąd stoi na stanowisku, że związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Dopuszczalne jest dokonanie przez organ ustaleń i wymogów w sposób odmienny w stosunku do tego, jak określił je we wniosku inwestor.
Odnosząc się do zarzutów skargi Wspólnot Mieszkaniowych dotyczących braku wskazania działek objętych analizą urbanistyczną oraz braku załącznika graficznego należy wskazać, że zarzut ten nie znajduje oparcia w aktach postępowania administracyjnego. Część opisowa analizy (str. 150) zawiera tabelę, która określa adresy i numery działek należących do obszaru analizy, z podaniem dla każdej z nich powierzchni, funkcji wiodącej, powierzchni budynku, liczby kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, wysokości przewyższeń, geometrii dachu, kąta nachylenia dachu, wysokości kalenicy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. W tej części analizy ustalono minimalne, maksymalne oraz średnie wielkości dla szerokości i wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zgodnej z treścią materiału przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonanej w dniu 18 marca 2020 r. w skali 1:500 , na której oznaczono granice terenu inwestycji oraz granice obszaru analizowanego, do którego włączono całe działki należące do tego obszaru wyznaczonego według trzykrotności frontu działki (str. 151). Bezpodstawny jest zatem zarzut braku powyższych elementów analizy, podobnie jak zarzut, w myśl którego granica obszaru analizy uwzględnia fragmenty działek i fragmenty budynków
Bezpodstawny pozostaje także zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589). Zasadnie bowiem wskazuje organ II instancji, że przepisy rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 688/15, LEX nr 2191012).
Skarżące podnoszą zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez rozpatrywanie wniosku nieczyniącego zadość wymogom ustawy w następującym zakresie: nieokreślenie we wniosku prawidłowego obszaru oddziaływania, brak określenia przeznaczenia planowanego obiektu, brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.
W ocenie Sądu zarzuty powyższe nie zasługują na uwzględnienie. Należy zważyć, że ustalenie czy inwestor prawidłowo ustalił we wniosku obszar oddziaływania należy do organu prowadzącego postępowanie. Organ dokonuje weryfikacji zakresu oddziaływania inwestycji wskazanego przez inwestora we wniosku biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie inwestor wskazał w treści wniosku tożsamość terenu inwestycji i obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać. Ewentualna nieprawidłowość takiego określenia granic obszaru oddziaływania inwestycji podlega ocenie organu. Ustalono, że powierzchnia terenu podlegająca planowanemu przekształceniu nie skutkuje zaliczeniem jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) w konsekwencji czego organ prawidłowo przyjął, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w jej granicach. Kwestia obszaru oddziaływania planowanego obiektu badana jest na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. udzielania pozwolenia na budowę.
Kolejny zarzut formułowany przez skarżące dotyczy naruszenia art. 54 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie rodzaju inwestycji. Należy wskazać, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być utożsamiane z określeniem rodzaju zabudowy. Skoro bowiem w przepisach § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. Wśród rodzajów zabudowy w powołanym przepisie wymienia się m.in. zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się zaś nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu.
W orzecznictwie uznaje się za uzasadnione stanowisko, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowego powinno się wskazać rodzaje usług, które mają być świadczone w nowopowstałym obiekcie. O konieczności określenia funkcji zabudowy poprzez wskazanie sposobu użytkowania obiektu świadczy także treść przepisu art. 64 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie powierzchni sprzedaży.
Nie może być zatem uznany za trafny zarzut braku wskazania przeznaczenia planowanego obiektu. W niniejszej sprawie przeznaczenie obiektu zostało ostatecznie scharakteryzowane jako: "budynek usługowy w tym hotel, biura i handel o powierzchni sprzedaży do 1200 m2". Tak sformułowane określenie precyzyjnie wskazuje funkcje zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżących wyrażenie "w tym" nie przesądza, że określenie funkcji nabiera cech katalogu otwartego. Nie jest ono równoznaczne z frazą "w szczególności" i wbrew twierdzeniom skarżącego nie odsyła do funkcji nieskonkretyzowanych w decyzji, innych niż hotel, biura i handel. Tak określona funkcja nie pozostaje w sprzeczności w rodzajem zabudowy, określonym jako zabudowa usługowa.
Odnośnie zarzutu braku zobowiązań gestorów sieci należy wskazać, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył oświadczenia gestorów sieci gazowej, energetycznej, wodociągowej oraz cieplnej w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną.
Nie może się ostać zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust.1. pkt 5 u.p.z.p. Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja w tym zakresie ma charakter związany, co oznacza że spełnienie przesłanek określonych w przepisach prawa nakłada na organ obowiązek wydania pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Podstawą odmowy może być niezgodność z przepisami odrębnymi, umiejscowionymi w innych aktach niż u.p.z.p. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. II OSK 2452/15). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 mogą być zarówno akty rangi ustawowej, jak i akty podustawowe, w tym rozporządzenia wykonawcze i akty prawa miejscowego. Chodzi o przepisy różnej rangi, ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (wyrok NSA z 6.06.2017 r., II OSK 2452/15; wyrok NSA z 14.06.2017 r., II OSK 2624/15; wyrok NSA z 1.03.2018 r., II OSK 2028/17). Analiza zgodności decyzji z przepisami odrębnymi nie polega na dokonywaniu kwerendy materialnego prawa administracyjnego, a wystarczające w tym zakresie jest odwoływanie się w treści decyzji do warunków wynikających z przepisów szczególnych dotyczących danego rodzaju inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2019 r. II SA/Ol 311/19).
W niniejszej sprawie, jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., organ I instancji w treści swojej decyzji odwołał się do przepisów, z którymi planowana inwestycja winna być zgodna. Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust.1. pkt 5 nie wskazuje przepisów, z którymi jego zdaniem decyzja organu I instancji jest sprzeczna.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U.2021.922) i wszedł w życie z dniem 27 maja 2021 r. Z mocy art. 9 ust.1. ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 6 marca 2020 r. W konsekwencji nie znajduje zastosowania art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p.
Nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące określenia wymagań w zakresie miejsc parkingowych. Przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie wskazują, aby liczba miejsc parkingowych była obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie określają, w jaki sposób liczba ta ma być ustalana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych do określania takich miejsc (por. wyroki NSA: z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 11 września 2019 r., II OSK 2275/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1434/17).
Odnośnie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej należy wskazać, że jego ustalenie jako obowiązkowy element decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 425/20, LEX nr 3047701).
W odniesieniu do kolejnych zarzutów skarżących należy wskazać na linię orzeczniczą, zgodnie z którą brak jest podstaw do określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej inwestycji poprzez podanie konkretnych, ścisłych wartości. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy w formie tzw. "widełek" jest dopuszczalne ze względu na to, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej zostaną ustalone w postepowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem tam ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. II SA/Kr 235/16). Zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z treści powyższego przepisu nie wynika, aby wskaźnik ten musiał mieć konkretną wartość, tym bardziej, że występując o warunki zabudowy nie jest konieczne dysponowanie konkretnym projektem budowlanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. IV SA/Po 293/12). Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych tzw. "widełek", których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. II SA/Łd 959/15).
W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wskazuje na zróżnicowanie zabudowy w analizowanym obszarze zarówno pod względem funkcji jak i parametrów. Wskazuje na to część opisowa oraz stanowiąca element analizy tabela określająca wielkości parametrów dla poszczególnych działek. W ocenie Sądu analiza daje podstawy dla określenia parametrów obiektu poprzez wskazanie wielkości granicznych ("widełkowo"). W odniesieniu do podnoszonego w obu skargach zarzutu dotyczącego wysokości elewacji frontowej Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zgodnie z którym ustalenia organu I instancji ocenić należy jako prawidłowe. W niniejszej sprawie ustalono, że obiekty na działkach sąsiednich, znajdujących się po południowej stronie A i graniczące z terenem inwestycji, mają wysokości od 17 m do 24 m. Po tej samej stronie ulicy znajdują się także obiekty wyższe, których wysokość nie przekracza jednak 39 m. Organ zwraca uwagę, że teren pod budynek objęty wnioskiem stanowi jedynie niewielką część obudowy A od strony południowej między ul. C a B. Odmiennie kształtuje się zabudowa po północnej stronie A, gdzie budynek hotelowy wypełnia cały odcinek pierzei między B a ul. C a jago parametry to: szerokość elewacji frontowej – 125 m, wysokość elewacji frontowej – 32 m, przy czym wysokość części wycofanej wynosi 79,1 m. W ocenie Sądu całość parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczających ramy dla planowanej inwestycji, w pełni realizuje cel w postaci zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do budynków w obszarze objętym analizą, biorąc pod uwagę różnorodność zabudowy. Decyzja realizuje również wytyczne zawarte w uzgodnieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł..
W związku z zarzutem naruszenia art. 61 ust.1. u.p.z.p. poprzez zastosowanie widełkowego oznaczenia parametrów planowanego obiektu, w ocenie Sądu takie określenie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej znajdowało swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i było dopuszczalne w świetle przepisów oraz orzecznictwa przywołanego powyżej. Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 12 m do pełnej szerokości frontu elewacji. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 34,5m. Teren inwestycji od A, co stanowi front inwestycji ma szerokość ok. 23 m, a więc mniejszą od tej średniej. Uzasadnia to ustalenie tej szerokości w przedziale wskazanym powyżej. Również w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ustalenia organu i instancji znajdują uzasadnienie w wielkościach innych nieruchomości w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten został ustalony w przedziale od 0,53 (wielkość średnia) do 0,8 (wielkość maksymalna). Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji szeroko omówił powyższe ustalenie. W ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji w tym zakresie należy ocenić jako prawidłowe.
Krąg stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu o statusie strony nie przesądza okoliczność, iż nieruchomość znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Natomiast uprawnienie do bycia stroną postępowania jest przypisane do właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2012 r., II SA/Po 661/12, LEX nr 1241204).
Odnosząc się do zarzutów skargi Wspólnot Mieszkaniowych należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, iż doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, lecz uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172). Zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 24.01.2019 r., I OSK 1691/18; wyrok NSA z 12.03.2019 r., II OSK 1022/17, LEX nr 2642990). Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2019 r., VII SA/Wa 1099/18, LEX nr 2614259). W niniejszej sprawie z akt postepowania administracyjnego wynika, że stronom przedstawiano akta do zapoznania się a skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe brały czynny udział w postępowaniu również poprzez przedstawianie swojego stanowiska. Skarżące miały możliwość zapoznania się z wynikami analizy zarówno w formie opisowej jak i graficznej, co wynika z treści odwołania oraz skargi, wniesionych przez skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe. Skarżące nie wykazały, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 7 i 8 k.p.a. nie został przez skarżące wykazany.
Wbrew zarzutom sformułowanym w skargach, organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadziły należytą analizę stanu faktycznego, która doprowadziła do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o określonych w nich parametrach jest uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zajęte w sprawie stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.
dc