II OSK 1564/19

II OSK 1564/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 773/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-01-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 36a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 773/18 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 773/18 oddalił skargę J. Ł. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent Wrocławia zmienił ostateczną decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe przy ul. [...] [...] (działka nr [...], [...], obręb [...]), w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdził projekt budowlany zmian obejmujący remont, przebudowę i budowę zespołu budynków przy ul. [...] [...] oraz udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...], którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 686/17.
WSA we Wrocławiu wskazał, że orzekając w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., dalej jako ustawa) należy uwzględnić zakres zamierzenia inwestycyjnego określony w pierwotnie udzielonym pozwoleniu na budowę m.in. poprzez rodzaje robót budowlanych objętych tym pozwoleniem i oznaczony w nim rezultat (efekt finalny) tych robót.
Po przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] lipca 2018 r,. nr [...] uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, odmówił zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] we wnioskowanym zakresie.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona odwołaniem decyzja była decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ustawy. Zwrócił uwagę, że dnia 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), która wprowadziła zmiany w ustawie Prawo budowlane. W przepisach przejściowych tej ustawy, w art. 26 ust. 2 ustalono, że w sprawach, o których mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym niniejszą (zmieniającą) ustawą. Wobec powyższego organ odwoławczy obowiązany był przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy stosować przepisy z uwzględnieniem wprowadzonych ustawą zmian.
Organ II instancji stwierdził, że posesja nr [...] przy ul. [...] [...] zajmuje działkę nr [...]. Działka ta posiada kształt zbliżony do prostokąta wydłużonego wzdłuż osi północ-południe. Z trzech stron otoczona jest przez działki budowlane, tylko od północy graniczy z ulicą [...]. Przedmiotowa działka jest w znacznej mierze zabudowana. Zabudowa działki tworzy w przybliżeniu kształt litery "U", otwartej na południe, z dziedzińcem wewnętrznym. Zabudowę tworzą obiekty, zróżnicowane pod względem architektonicznym, powstałe w różnym czasie. Są to dwie kamienice frontowe: wschodnia i zachodnia, których fasady (elewacje frontowe, północne) skierowane są na ulicę [...]. Do obu tych kamienic przylegają od południa oficyny: wschodnia i zachodnia. Pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia 11 marca 2010 r. obejmowało przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2014 r. Decyzja ta została częściowo uchylona, a częściowo utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzjami tymi zatwierdzono następujące zmiany: nadbudowę części oficyny wschodniej, zwiększenie części hotelowej i zmniejszenie części biurowej w budynku oficyny wschodniej, zmianę instalacji wewnętrznych związanych z układem pomieszczeń, włączenie do zakresu opracowania nowego przyłącza kanalizacji sanitarnych, zmianę elementów zagospodarowania terenu.
W ocenie organu II instancji, zakres robót, jaki przedstawił skarżący we wniosku złożonym w dniu 17 maja 2016 r. obejmował nie tylko roboty budowlane przy oficynie wschodniej, ale także roboty budowlane przy oficynie zachodniej oraz w kamieniczkach frontowych, wybudowanie nowej kubatury w południowo-zachodniej części działki (przedłużenia w kierunku południowym oficyny zachodniej) oraz budowę kondygnacji podziemnej pod całą posesją. Inwestor zatem znacząco poszerzył zakres planowanych robót budowlanych, zarówno w zakresie rzeczowym (rodzaje robót: oprócz przebudowy, nadbudowy i niewielkiej rozbudowy także budowa), jak i obszarowym (oprócz oficyny zachodniej robotami objęto pozostałą część zabudowy oraz teren dotychczas niezabudowany).
Organ odwoławczy uznał, że pomimo utrzymania zasadniczej funkcji całej zabudowy, nie można uznać, że zachodzi tożsamość inwestycji. Zatem nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji w trybie art. 36a ustawy w zakresie, objętym wnioskiem inwestora z dnia 17 maja 2016 r.
W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił również, że w dniu 18 lipca 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo skarżącego, w którym wyjaśnił, że w projekcie budowlanym nieco roboczo określono część zamierzenia budowlanego jako "budowę zespołu budynków", bowiem w ramach przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie przewiduje się wznoszenia budynków. Także funkcja inwestycji pozostaje bez zmian, bowiem nadal obejmuje kompleks hotelowo-biurowy, jednak w nieco innym kształcie, a dla takich właśnie zmian przewidziany jest tryb art. 36a ustawy. Przedmiotowa zmiana odnosi się zatem do tego samego obiektu budowlanego, co pierwotne pozwolenie na budowę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby wprowadzić żadnych zmian w zakresie inwestycji, której przedmiotem jest budynek na działce nr [...], ponieważ nie sposób przyjąć, aby dla tego samego budynku mogły zostać wydane dwa pozwolenia na budowę.
Organ II instancji wskazał, że projektowana zabudowa w południowo-zachodniej części działki (stanowiąca przedłużenie oficyny zachodniej) nie była przewidziana projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Zatem nawet jeśli uznać ją za rozbudowę istniejącego budynku, nie jest spełniony warunek, wymieniony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 686/17.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, kwestionując jej zasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie wskazał, że procedura przyjęta w art. 36a ustawy traktowana jest jako przywilej inwestora, który – w określonych ustawowo warunkach – może skorygować pierwotną koncepcję inwestycji bez konieczności ponownego uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale na podstawie decyzji zmieniającej udzielone mu wcześniej pozwolenie.
Zdaniem Sądu I instancji, ocena charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Istotne jednak jest, że przyznanego przez ustawodawcę w tym zakresie luzu decyzyjnego nie można traktować jako całkowitej swobody w interpretacji przepisów określających warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór organu powinien być potwierdzony całościowym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie do koncepcji ustawodawcy wynikającej z regulacji art. 36a ustawy, tryb ten powinien być wykorzystywany dla korekty zamierzenia inwestycyjnego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia przejawiającej się np. w odmiennym zagospodarowaniu działki. W dalszym ciągu pozostaje zasadą, że prace budowlane powinny być prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a uwzględnienie istotnych odstępstw od niego powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej wykorzystanej następnie do uzyskania w trybie art. 36a ust. 1 ustawy, decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, która uprawnia do realizacji nowego obiektu i jest w istocie pozwoleniem na budowę.
Sąd I instancji przytaczając stanowisko literatury i orzecznictwa wskazał, że tożsamość obiektu musi dotyczyć jego podstawowych cech takich jak kształt, wygląd elewacji, rozwiązań konstrukcyjnych i nie oznacza ich identyczności. W tym kontekście nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że z treści przedłożonego przez skarżącego w dniu 17 maja 2016 r. wraz z kolejnym wnioskiem o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego wprowadzającego zmiany dla przedmiotowej inwestycji wynika m.in., że "Przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budowlany wprowadzający zmiany remontu, przebudowy i budowa zespołu budynków przy ul. [...]. Projekt obejmuje zakresem kompleksowo cały zespół zabudowy posesji nr [...], to jest zabytkowe kamienice frontowe wraz z przyległymi oficynami – wschodnią i zachodnią, budowę nowego skrzydła oficyny zachodniej oraz podpiwniczenie dziedzińca wewnętrznego". W projekcie zmian podano również, że przedmiotowy zespół budynków był w ostatnich latach poddawany sukcesywnie remontom i przebudowom, przy czym w latach 2009-2014 zostały opracowane trzy projekty budowlane, na podstawie których uzyskano pozwolenia na budowę i są to: decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2010 r. – "Przebudowa i rozbudowa oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe", decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. – "Remont i przebudowa zabytkowych elewacji oraz remont i przebudowa dachów, remont sieni" oraz decyzja z dnia [...] października 2014 r. – "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe". Autor opracowania projektowego wyjaśnił w nim również, że każdy z projektów ograniczał się do fragmentarycznego zakresu prac remontowo-modernizacyjnych zespołu budynków, a brak kompleksowego objęcia zakresem prac remontowych całości zespołu uniemożliwiałby osiągnięcie pożądanego efektu estetycznego i w rezultacie biznesowego i dlatego skarżący zdecydował się na zmodernizowane i przystosowanie do nowych funkcji całości zespołu, łącznie z uzupełnieniem ubytku zabudowy oficyny zachodniej. Przestawił też dotychczasowy zakres zrealizowanych prac remontowo-budowlanych.
Sąd I instancji wskazał, że autor opracowania wyjaśnił, że w ramach planowanej inwestycji przewidziano remont, przebudowę i budowę obejmującą zakresem wszystkie istniejące na działce budynki oraz budowę nowego skrzydła oficyny zachodniej, połączonego funkcjonalnie z budynkiem istniejącym, a w celu zapewnienia lepszego wykorzystania wolnej od zabudowy przestrzeni podwórka, projektowany budynek zawieszono na dwóch filarach, które stworzą podcień w parterze. W podcieniu budynku nowoprojektowanego zlokalizowano pomieszczenie na odpadki oraz sześć miejsc postojowych, a dla uzyskania dodatkowej kubatury podwórze wewnętrzne w całości podpiwniczono . Przewidziano także w oficynie zachodniej - wyburzenie istniejącej klatki schodowej, w miejscu istniejącej budowę nowej klatki schodowej z windą w duszy, wymianę stropów drewnianych na masywne, przebudowę elewacji od strony dziedzińca, przebudowę parteru na lokale usługowe pod wynajem, przebudowanie kondygnacji nadziemnych na hotel, nadbudowę dwóch kondygnacji hotelowych - w tym ostatnia poddaszowa z tarasem, a także budowę nowego skrzydła hotelowego - budowa stanowi domknięcie skrzydła ciągu oficyny zachodniej. Zaprojektowano budynek podpiwniczony, o pięciu piętrach "zawieszonych" w parterze na tarczowych ścianach poprzecznych. Podcień parteru wykorzystano na lokalizację 6 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych oraz pomieszczenie na odpadki.
W ocenie Sądu I instancji ww. treść projektu zmian załączonego do wniosku z dnia 17 maja 2016 r. o zmianę pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i rozbudowę na cele hotelowo-biurowe oficyny wschodniej budynku położonego przy ul. [...] [...], uprawnia do stwierdzenia, że rezultatem robót budowlanych realizowanych z uwzględnieniem objętych projektem zmian będzie inna niż poprzednio zamierzona, opisana w pierwotnym pozwoleniu na budowę, inwestycja.
Zdaniem Sądu I instancji dla przyznania inwestorowi uprawnienia do jej legalnego realizowania (czyli pozwolenia na budowę) nie można wykorzystać trybu określonego w art. 36a ustawy, bowiem zakresu zmian nie można objąć określeniem "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", nawet jeżeli uzna się, że ustawodawca poprzez przyjętą w redagowaniu tego przepisu formułę legislacyjną przyzwolił na pewną swobodę interpretacyjną.
W ocenie Sądu I instancji w zakresie wskazanym przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy dopuszczalne jest zamierzenie istotnych odstępstw dotyczących każdego z elementów przedmiotowych katalogu ustawowego, ale w obrębie inwestycji oznaczonej w pierwotnie udzielonym pozwoleniu na budowę. Oznacza to możliwość zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, sposobu jego użytkowania i innych zmian określonych w tym przepisie, a także zmiany sposobu zagospodarowania działki lub terenu ale zdaniem Sądu I instancji, bez możliwości wprowadzenia nowego (nie uwzględnionego w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym) obiektu budowlanego lub jego części (z wyjątkiem obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych).
Sąd I instancji uznał, że brak określenia zakresu istotnych zmian zamierzonych w toku realizowania inwestycji na podstawie konkretnego (indywidualnego) pozwolenia na budowę nie może być wykorzystywany jako instrument do zastąpienia procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę ze wszystkimi jej elementami i trybem określonym w art. 35a ustawy. Wprawdzie z nakazu ustawodawcy zawartego w art. 36a ust. 3 ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, ale ustawodawca nie wymaga odpowiedniego stosowania art. 28 ust. 2 ustawy, co pozwala uznać, że istotne odstępstwa nie mogą zmieniać pierwotnie określonego obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji), a poprzez to kręgu stron, ani powodować prawdopodobieństwa ich weryfikacji. Pojęcie "obszaru oddziaływania" jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, przy zastosowaniu których należy ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu I instancji uznanie, że w ramach istotnego odstępstwa dopuszczalne jest realizowanie w całości nowoprojektowanego samodzielnego obiektu budowlanego, wymagałoby wskazania przez ustawodawcę również przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, jako mającego odpowiednie do zakresu zmiany zastosowanie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił w niej:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez sąd administracyjny I instancji, że inwestor w ramach zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do wprowadzenia nowego obiektu budowlanego lub jego części (z wyjątkiem obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych) w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do uznania, że w ramach procedury zmiany pozwolenia na budowę Inwestor jest uprawniony do zmiany zagospodarowania działki lub terenu na przykład poprzez rozbudowę planowanego obiektu o dodatkowy obiekt lub jego część, pod warunkiem, że nie doprowadzi to do powstania zupełnie innego obiektu budowlanego, a także naruszenie wskazanych przepisów poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że skoro w przedmiotowej sprawie inwestor zamierza rozbudować planowaną inwestycję o dodatkowe skrzydło tzw. oficyny zachodniej, to nie ma do tego prawa, gdyż prowadzić to będzie do powstania całkowicie innego budynku, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do konkluzji, że skoro inwestor zmienia obszar zagospodarowania terenu poprzez rozbudowę planowanej inwestycji o powiązaną funkcjonalnie z budynkiem oficynę zachodnią to ma prawo do przeprowadzenia procedur związanej ze zmianą ostatecznego pozwolenia na budowę, w ramach którego to pozwolenia, nastąpi dobudowanie nowego obiektu (oficyny zachodniej) i nie ma potrzeby przechodzenia przez inwestora po raz kolejny czasochłonnej procedury i związanej z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę.
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia wyrażające się w nie wyjaśnieniu istoty rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazaniu dlaczego Sąd I instancji uważa, że zaproponowana przez inwestora rozbudowa obiektu poprzez dołączenie do planowanej inwestycji części budynku w postaci tzw. oficyny zachodniej nie może być przeprowadzona w trybie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ustawy), w sytuacji gdy taka rozbudowa stanowi o zmianie projektu zagospodarowania działki i stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, o którym stanowi art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy, co w konsekwencji powinno prowadzić do zastosowania procedury zmiany pozwolenia na budowę, a nie jej zakwestionowania.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy, pomijając jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Niewątpliwie przepis art. 36a ust. 1 ustawy ma na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania istotnych zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak dopuścić do sytuacji, w której zmiany, o które zawnioskował inwestor, będą na tyle daleko idące, że mogłyby prowadzić do powstania nowego obiektu budowlanego. Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy niewątpliwie bezwzględnie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę mogą przy tym prowadzić do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy. Takie wnioskowanie jest zgodne z celem wprowadzenia do ustawy – Prawo budowlane omawianego przepisu, który ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę. Oczywiście inwestor może zrezygnować na każdym etapie procesu inwestycyjnego z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę, w szczególności ze względu na koszty, zmianę planów itp., ale nie powinien zasadniczo doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, w żaden sposób niepowiązanej z pierwotnym obiektem (patrz: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2021).
Fakt zlokalizowania obiektów budowlanych (budynków) objętych wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na jednej działce, częściowo połączonych z budynkiem, którego dotyczyła pierwotna decyzji o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o ich wzajemnym powiązaniu. Skarżący twierdząc, że planowana rozbudowa w postaci dobudowy oficyny zachodniej i wykonania garażu podziemnego nawiązuje do pierwotnego projektu budowlanego, nie wskazał jednocześnie w jaki sposób i w którym miejscu takie nawiązanie ma miejsce. Nadto nie wymienił całości planowanych zmian obejmujących jeszcze remont, przebudowę i budowę zespołu budynków, w tym kamienic frontowych wraz z przyległymi oficynami. Naczelny Sąd Administracyjny nie zauważa takiego związku, mając na uwadze, że pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany dotyczył jedynie przebudowy i rozbudowy oficyny wschodniej. Nie ulega wątpliwości, że planowana zmiana w istocie nie dotyczyła jedynie tego samego obiektu (oficyny wschodniej), ale obejmowała swoim zakresem również pozostałą zabudowę nie objętą pierwotnym pozwoleniem na budowę, jak również przewidywała powstanie nowych obiektów budowlanych.
W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, który skład orzekający podziela, że decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1, 3 i 5 musi nawiązywać w swej treści do decyzji o pozwoleniu na budowę, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Dlatego wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowych obiektów, w stosunku do obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby ich przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie zachowana tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który powstałby po zrealizowaniu proponowanych odstępstw. Prace budowlane prowadzone mają być zgodnie z projektem a uwzględnienie istotnych odstępstw powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej prowadzącej do wydania w trybie art. 36a ust. 1 ustawy decyzji o zmianie pozwolenia na budowę będącego w istocie pozwoleniem na budowę nowego obiektu. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie nowej, odrębnej od poprzedniej inwestycji w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, twierdząc, że nowa inwestycja mieści się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 921/17, LEX nr 2476104; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1264/15, LEX nr 2328915; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, LEX nr 121918; z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 1861/09, LEX nr 1080211; z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, LEX nr 510761; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 919/16, LEX nr 2162435/; w Warszawie z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wr 1066/11, LEX nr 1155786; w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/09, LEX nr 607030). Niedopuszczalne jest zatem uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 ustawy pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 6/17, LEX nr 2598714).
Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym wykładni art. 36a ust. 1 ustawy wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 686/17 stwierdzając, że: "istotne jednak jest, że w orzecznictwie sprawowanym w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu, powszechnie zaakceptowany został pogląd podzielony również przez Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, zgodnie z którym poprzez decyzję wydawaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dopuszczalne jest umożliwienie zrealizowania obiektu tożsamego z obiektem określonym w decyzji zmienianej. Decyzja zmieniająca nie może być wykorzystana do zrealizowania nowego, innego obiektu, nawet o identycznym przeznaczeniu." Sąd wskazał również, że "organ odwoławczy zasadnie i zapewne zgodnie z intencją inwestora uznaje, że inwestycję, której łącznie dotyczą decyzja zmieniana i zmieniająca należy traktować jako jedno zamierzenie budowlane, ale w takim przypadku tak określony jej zakres powinien – zdaniem Sądu – wynikać z decyzji pierwotnie udzielającej pozwolenie na budowę (tj. decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]) i być uwzględniony w projekcie zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zawartym w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym, stosownie do treści powoływanego wcześniej przepisu art. 33 ust. 1 (in fine) tej ustawy". Tym samym zarówno organ administracji, jak i Sąd rozpoznając sprawę związany był oceną prawa przyjętą we wskazanym wyżej wyroku na mocy art. 153 p.p.s.a.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1045/15, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie potwierdza prawidłowości prezentowanego przez niego stanowiska, co do możliwości objęcia wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę innych obiektów, których nie dotyczyło pozwolenie na budowę. W powołanym wyroku NSA wskazał, że nie można wykluczyć, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Takie wnioskowanie jest zgodne z celem wprowadzenia do ustawy - Prawo budowlane przepisu art., 36a ust. 1, umożliwiającego przyspieszenie procesu inwestycyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady, że w danym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę. Inwestor nie powinien zatem doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, w żaden sposób niepowiązanej z pierwotnym obiektem. Taka interpretacja nie spowoduje obejścia prawa, gdyż, jak wynika to z ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego, w zależności od zakresu zmian odpowiednio będą miały zastosowanie przepisy art. 32-35 tej ustawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 36a ustawy - Prawo budowlane, Lex). Przytoczone powyżej wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA odnosiły się do sytuacji, gdy wnioskowane zmiany w pozwoleniu na budowę dotyczą tego samego obiektu budowlanego i powodują zmianę jego charakterystycznych parametrów, a nie dotyczą budowy, rozbudowy czy też przebudowy innych obiektów, nie objętych pierwotnie pozwoleniem na budowę. Także powołane orzeczenie WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 192/17 nie odnosi się do sytuacji tożsamej z zaistniałą w niniejszej sprawie.
Zgodzić się należy z twierdzeniem, że żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32–35. Przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać w danej sytuacji stosowanie przepisu wprost albo z modyfikacjami bądź też niestosowanie go w ogóle. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskuje inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu w miejsce dotychczasowego, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32–35, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1841/10, LEX nr 746824, oraz z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07, LEX nr 486488, a także Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). Nie oznacza to jednak, że inwestor w ramach zmiany pozwolenia na budowę może zrealizować inną inwestycję, a tak należy ocenić zawartość wniosku skarżącego, który dotyczył innych obiektów budowlanych, nie związanych z obiektem na który uzyskał pozwolenie na budowę.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w nie wyjaśnieniu istoty rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazaniu dlaczego Sąd I instancji uważa, że zaproponowana przez inwestora zmiana pozwolenia na budowę, nie może być przeprowadzona w trybie art. 36a ustawy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem Sąd I instancji dokładnie wskazał na różnice pomiędzy pozwoleniem na budowę a proponowanym zakresem zmian i wyjaśnił, że zmiana sposobu zagospodarowania działki nie może prowadzić do wprowadzenia na niej nowego obiektu budowlanego, nie objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym nie może prowadzić do zastąpienia procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego należy również zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Podkreślenia wymaga, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nie przedstawienia stanu sprawy, czy też nie wskazania lub nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13). Natomiast odnosząc te rozważania wobec motywów kwestionowanego wyroku to uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a zatem posiada wszystkie wymogi wynikające z powyższej normy prawnej. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co powoduje, że poddaje się on kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.