II OSK 1560/22

II OSK 1560/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 716/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-04-27
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Pruszcz Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 716/21 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański (wiejskiej) z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr XXX/60/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy Pruszcz Gdański dla działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Pruszcz Gdański na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 716/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy [...] (wiejskiej) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy [...] dla działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] (uchwała, MPZP, plan), w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda Pomorski wniósł skargę na w/w uchwałę, zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w części, w jakiej sąd uzna ją za sprzeczną z prawem.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 716/21 kolejno wskazano, że zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021, poz. 1326, Uogrl) poprzez błędne uznanie, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, ponieważ grunty rolne objęte kartą terenu 2U,P spełniają łącznie warunki wskazane w punktach 1-4 cyt. przepisu, tj.:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części w sytuacji gdy żaden z warunków nie został spełniony.
2.3. W skardze wskazano dalej, że powyższe w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp), w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl poprzez nieuzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały kwestii zwolnienia zarządców dróg S6 i nr [...] z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg, mimo braku podstawy prawnej do zawarcia takiej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
2.4. Sąd pierwszej instancji przywołując uzasadnienie zarzutów skargi wskazał, że z uwagi na brak legalnej definicji szklarni Wojewoda odniósł się do definicji słownikowych uznających za szklarnie oszklone pomieszczenie, zwykle sztucznie ogrzewane, zapewniające odpowiedni mikroklimat dla rozwoju roślin warzywnych i ozdobnych; pomieszczenie o dachu i ścianach szklanych przeznaczone do uprawy roślin, którym zapewnia się optymalne warunki glebowe, temperaturę i wilgotność powietrza. Wojewoda nie podzielał stanowiska organu uchwałodawczego, że wskazane szklarnie są budynkami w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb). W ocenie skarżącego, przy uwzględnieniu definicji słownikowych szklarni oraz miejsca posadowienia omawianych budynków (grunty rolne), a także oznaczenia na podkładzie mapowym (litera "g"), budynki te wydają się być budynkami gospodarczymi. Sam fakt, że budynki posadowione były na podstawie pozwolenia na budowę nie implikuje, wbrew twierdzeniom Gminy, że są to budynki niegospodarcze. W przypadku przyjęcia, że budynki zlokalizowane na działkach nr [...], [...] i [...] są budynkami gospodarczymi nie budzi wątpliwości, że karta terenu 2U,P nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III było konieczne. W ocenie Wojewody, nie został też spełniony drugi i trzeci z warunków przepisu art. 7 ust. 2a pkt 2 i pkt 3 Uogrl, tj., aby grunty rolne/leśne były położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Wojewoda uznał również, że nie został spełniony wymóg, aby powierzchnia gruntów rolnych i leśnych klas I-III, nie przekraczała 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części (art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl). Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-llI mają powierzchnie powyżej 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (np. kilka odrębnych działek o przeznaczeniu rolniczym), nie ma możliwości zastosowania wyjątku z art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl. Dlatego – w jego ocenie – należy uznać, że dopiero gdy cały grunt rolny stanowiący użytki rolne klas I-III ma powierzchnię poniżej 0,5 ha, powoduje możliwość uznania, że zachodzi wyjątek z art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl. Z załącznika graficznego do planu i analizy wynika natomiast, że działka nr [...] (w ramach której wydzielono kartę terenu 2U,P) w całości mieści się w obszarze kompleksu rolnego klasy III, który na mapie ewidencyjnej oznaczono symbolem RIIIb. W konsekwencji, w sprawie błędnie uznano, że ustalona w planie miejscowym zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych terenu karty 2U,P nie wymaga uzyskania zgody ministra, zaś brak takiego uzgodnienia stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c) Upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, tj. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości.
2.5. Sąd a quo przywołał dalej, że Wojewoda wskazał też, że brak było podstawy prawnej do umieszczenia w treści uchwały postanowień § 8, który w ust. 1 powiela treść art. 7 ust. 2a Uogrl, zaś w ustępie 2 wskazuje, że warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 cyt. ustawy zostały spełnione w odniesieniu do terenu 2U,P. W § 8 MPZP nie umieszczono żadnej normy, przepis ten stanowi w części nieuprawnione powtórzenie treści ustawy (ust. 1), a w części ocenę stanu prawnego (ust. 2). Podobnie nie istniała podstawa prawna do regulowania w § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały kwestii zwolnienia zarządców dróg S6 i nr 226 z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg. Wprawdzie organ uchwałodawczy wyjaśnił, że podstawę taką stanowił art. 16 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376, Udp), zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją nie drogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, jednak w ocenie skarżącego organu nadzoru przepis § 3 ust. 6 pkt 6 uchwały nie wynika z treści art. 16 ww. ustawy, ani go nie realizuje. Kwestionowany "zapis" uchwały można co najwyżej uznać za nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, co nie zmienia faktu, że Rada Gminy nie posiadała podstawy prawnej do regulowania kwestii związanych z kosztami budowy urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg.
2.6. Dalej w wyroku II SA/Gd 716/21 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego odnośnie konieczności spełnienia łącznie warunków wskazanych w art. 7 ust. 2a Uogrl i rozumienia wskazanych w nim przesłanek, prowadziłoby w istocie do sytuacji, kiedy uzyskanie zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie byłoby konieczne, gdy: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, której przeznaczenie próbuje się określić planem, zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. całość obszaru, którego przeznaczenie próbuje się określić planem, musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu Ugn, a zatem, jeśli karta terenu lub obszar regulowany planem jest większy lub wykracza poza nieistniejącą geodezyjnie granicę 50 m, to zastosowanie przepisu jest niemożliwe; 3. całość obszaru, którego przeznaczenie próbuje się określić planem musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu Ugn, a zatem, jeśli karta terenu lub obszar regulowany planem jest większy lub wykracza poza nieistniejącą geodezyjnie granicę 50 m, to zastosowanie przepisu jest niemożliwe; 4. łączna powierzchnia gruntów rolnych (sensu largo), których choć fragment miałby być objęty planem miejscowym nie może przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy taki teren stanowi jedną całość, czy kilka odrębnych części (tj. nawet, jeśli dane "grunty" nie są ze sobą fizycznie połączone). Określanie powierzchni gruntów w ten sposób oznaczałoby, że należy w niektórych stanach faktycznych wliczać do niego nie tylko tereny znajdujące poza granicami uchwalanego planu miejscowego, ale również gminy.
Zdaniem Rady, tak małe grunty rolne na terenach zwartej zabudowy i położone na działkach geodezyjnych, których granice jednocześnie nie wykraczają poza granicę 50 m od drogi publicznej oraz działki budowlanej nie istnieją. Nawe gdyby istniały, to byłyby pojedyncze przypadki w skali województw, jeśli nie kraju. Niewątpliwie nie uzasadniałoby to tworzenia przepisu rangi ustawowej. Plany miejscowe są w większości tworzone dla terenów nie stanowiących własności gmin, lecz prywatnych. Co do zasady gmina nie ma podstaw do tego, aby zmieniać funkcjonujący podział na działki geodezyjne. Tymczasem działki o kryteriach nakreślonych przez Wojewodę nie istnieją. Zdaniem Rady Gminy, uwzględnienie skargi oznaczałoby, że zakwestionowana zostanie wieloletnia i ogólnopolska praktyka uchwalania planów miejscowych, która powstała m.in. przy współudziale Wojewody, który – wedle wiedzy organu planistycznego – nigdy dotąd nie zakwestionował możliwości korzystania z wyjątku określonego w art. 7 ust. 2a Uogrl w zakresie i kształcie, w jakim uczyniono to przy uchwalaniu spornego planu. Przyjęcie zaprezentowanej przez skarżącego interpretacji otwierałoby drogę do stwierdzenia nieważności dziesiątek, jeśli nie setek planów miejscowych oraz setek lub tysięcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
2.7. W dalszych motywach odpowiedzi na skargę wskazano, że w przekonaniu Rady szklarnie nie są budynkami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002). W kwestii wymogów odległościowych zawartych w art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl Rada wskazała, że sporny grunt znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m zarówno od granicy najbliższej działki budowlanej, jak i drogi publicznej. W tym pierwszym wypadku przód terenu 2U,P znajduje się 43,2 m od granicy działki nr [...], a ponadto teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej. Wskazane przepisy nie wprowadzają żadnego innego parametru podlegającego badaniu niż odległość, natomiast nawiązanie do pojęcia "granicy" odnosi się wyłącznie do działki budowlanej, a nie drogi publicznej. Tymczasem argumentacja zarzutów Wojewody jest bliźniacza wobec obu przesłanek. Ponadto, interpretacja omawianych przepisów zaprezentowana w skardze prowadzi do przeinaczenia określeń, jakimi posługuje się ustawodawca. Wojewoda Pomorski chciałby bowiem, aby art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl nakładał obowiązek zmieszczenia całości gruntu w analizowanym obszarze. Takie znaczenie jest równoznaczne z pojęciem "zawiera się w", którą to kategorią posługuje się jedynie art. 7 ust. 2a pkt 1 Uogrl, a nie pkt 2 i 3. Z ich brzmienia wynika wprost, że nie tyle grunt ma "zawierać się" na jakimś obszarze, co być "położony w odległości". Skoro w ramach tego samego ustępu ustawodawca posługuje się rożnymi pojęciami (o zupełnie różnych znaczeniach), to nie można im przypisywać znaczeń identycznych (w dodatku wbrew znaczeniu "położony w odległości"). Wreszcie, w kwestii powierzchni, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 Uogrl Rada wskazała, że już w samym planie wyjaśniono, iż powierzchnia gruntów rolnych na terenie 2U,P nie przekracza 0,5 ha. Natomiast podniesiony w tym zakresie zarzut został wyprowadzony przez Wojewodę z wyroku, który nie jest adekwatny do stanu faktycznego sprawy. Reasumując Rada uznała, że nie jest zasadny zarzut nieuzyskania w procedurze planistycznej zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jak również uchwała nie narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
3.1. WSA w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, choć nie w całokształcie jej zarzutów.
3.2. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zasadniczo podzielił stanowisko Wojewody w zakresie stwierdzenia, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych objętych wprowadzoną planem strefą 2U,P na cele nierolnicze nie mogła odbyć się z pominięciem wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, albowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 7a ust. 2a Uogrl, które uzasadniałby odstąpienie od pozyskania takiej zgody w procedurze planistycznej. Dla ostatecznego stanowiska sądu i losów zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostaje okoliczność, że sąd a quo nie podzielił argumentacji Wojewody w zakresie przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 Uogrl.
3.3. Podzielanym przez WSA głównym zarzutem skargi jest to, że przedmiotową uchwałą, która dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w Łęgowie, ustala przeznaczenie 1R, 3R i 2U,P, dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze bez uzyskania wymaganej w tym przypadku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, działka nr [...] stanowi grunt rolny klasy IIIb, zaś plan część tej działki o powierzchni 0,5 ha przeznaczył pod zabudowę usługową lub obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym stacji diagnostycznych pojazdów, stacji paliw i myjni pojazdów (2U,P). Zasadniczo, zgodnie z art. 7 ust. 2 Uogrl, przeznaczenie tego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne wymagało zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przy czym, w art. 7 ust. 2a Uogrl ustawodawca przewidział wyjątki, kiedy to mimo zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych objętych ochroną, ww. zgoda nie jest wymagana. Zgoda ministra nie jest wymagana, jeżeli grunty rolne objęte zmianą przeznaczenia stanowiące użytki rolne klasy I-III spełniają łącznie następujące warunki: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, 2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów Ugn, 3. położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470 ze zm., Udp), 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdaniem Wojewody analizowany grunt nie spełnia żadnej z powyższych przesłanek, wobec czego dokonana w planie zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagała uzyskania w toku procedury planistycznej zgody ministra. Takiej zgody zaś nie uzyskano, co stanowi nie tylko o naruszeniu przepisu art. 7 ust. 2a Uogrl, lecz także trybu sporządzania planu. Sąd wojewódzki podzielił ocenę Wojewody co do braku spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 2 Uogrl, albowiem tylko część działki nr [...] objętej kartą terenu 2U,P znajduje się w odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, to znaczy tylko początek tego terenu położony jest w odległości 43,2 m od granicy działki budowlanej nr [...]. Podobna argumentacja towarzyszyła zasadności twierdzeń Wojewody co do braku spełnienia wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 3 Uogrl. Wojewoda skutecznie zarzucił, że w przypadku kwestionowanego planu nie zostały spełnione wymogi zwolnienia od zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych jednostką planistyczną 2U,P, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl, a do skutecznego zwolnienia z tego wymogu konieczne było spełnienie wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2a Uogrl łącznie. Niemniej jednak, sąd pierwszej instancji uznał, że ocena skarżącego co do braku spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 Uogrl nie była trafna. W wyroku stwierdzono, że istnienie szklarni na działkach nr [...], [...] i [...] nie wykluczało uznania, że teren 2U,P znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, wyznaczonej względem zgrupowania nie mniej niż 5 budynków sąsiadujących względem siebie w odległości nieprzekraczającej 100 m. Zdaniem tegoż sądu zasadne jest stanowisko, że Rada zobowiązana była do uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, czego niewątpliwie nie uczyniono, naruszając tym samym nie tylko przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, ale także tryb procedowania planu określony w art. 17 pkt 6 lit. c Upzp. W ocenie sądu pierwszej instancji, również regulacje odnoszące się do terenów o symbolach 1R i 3R, zawarte w § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 5 MPZP świadczą o naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl i próbie zmiany przeznaczenia rolniczego gruntów w strefie 2U,P bez uzyskania wymaganej zgody właściwego ministra.
3.4. Sąd wojewódzki dostrzegł również naruszenia zasad sporządzania planu polegające na sprzeczności jego ustaleń ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Studium). Sąd a quo doszedł do przekonania, że przeznaczenie gruntów w strefach 1R i 3R na tereny rolnicze jest niezgodne z przeznaczeniem tego obszaru w Studium, tj. pod zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji, niezgodność ta stanowi konsekwencję działań organu planistycznego i jest efektem zmian pierwotnego projektu planu, do których doszło w toku procedury.
3.5. Dodatkowo, sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty Wojewody odnośnie § 3 ust. 6 pkt 6 MPZP, w którym zwolniono zarządców dróg S6 i nr 226 z kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa dróg, co stanowiło wykroczenie poza delegację ustawową i działanie bez podstawy prawnej. Ponadto, w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, definiując pojęcie zwartej zabudowy organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji definicji normatywnej tego pojęcia, zawartej w art. 4 pkt 29 Uogrl, co narusza § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283; rozp. ZTP), który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.
3.6. Mając to wszystko na uwadze, WSA w Gdańsku uznał, że zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem jej ustalenia w sposób istotny naruszają zarówno ustawowy tryb sporządzania tego rodzaju aktów, jak i zasady ich sporządzania, w szczególności są sprzeczne z postanowieniami obowiązującego Studium.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Rada Gminy [...] – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:
1) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) przez oparcie podstaw stwierdzenia nieważności planu miejscowego o błędną wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl wyrażającą się oceną prawną, że dla spełniania przesłanek umożliwiających zastosowanie wyłączenia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-lll konieczne jest, aby cały teren mieścił się w odległości nie większej niż 50 m od działki budowlanej i w odległości nie większej niż 50 m drogi publicznej;
2) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl polegające na ich błędnym zastosowaniu, wyrażającym się w stwierdzeniu nieważności uchwały, jako naruszającej tryb sporządzania planu miejscowego, poprzez nieuzyskanie zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-III, w sytuacji gdy zgoda taka nie była wymagana, na podstawie zwolnienia określonego w art. art. 7 ust. 2a Uogrl, które powinno znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie;
3) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 Upzp polegające na ich błędnym zastosowaniu, wyrażającym się w stwierdzeniu nieważności uchwały, jako naruszającej tryb sporządzania planu miejscowego, z uwagi na brak ponowienia czynności planistycznych w związku ze zmianą pierwotnej koncepcji planu, pomimo iż zmiany te nie miały charakteru istotnego;
4) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp polegające na ich błędnym zastosowaniu, wyrażającym się w stwierdzeniu nieważności uchwały, mimo że, wbrew ocenie sądu, nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego gminy, a zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały naruszone.
4.3. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Rada Gminy [...] wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
4.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Gminy sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały, mimo że przy jej podejmowaniu nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego gminy, a sama uchwała, ani też tryb jej przyjmowania, nie są i nie były dotknięte wadą nieważności, mającą źródło w naruszeniu zasad i trybu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
4.5. W odpowiedzi Wojewody Pomorskiego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela Wojewody Pomorskiego lub jego pełnomocnika. Ponadto, na podstawie art. 204 Ppsa wniesiono o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Pomorskiego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Pomorski w pełni podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie wszystkich uwzględnionych w uzasadnieniu wyroku naruszeń prawa. Ponadto skarżący organ podtrzymał także i te zarzuty skargi, które nie zostały podzielone w zaskarżonym wyroku.
4.6. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.2. Zdaniem Sądu Naczelnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
5.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl wyrażający się oceną prawną, że dla spełniania przesłanek umożliwiających zastosowanie wyłączenia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-lll, konieczne jest, aby cały teren mieścił się w odległości nie większej niż 50 m od działki budowlanej i w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. W ocenie Sądu Naczelnego sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że obu tych przesłanek nie spełniał grunt stanowiący działkę nr [...], wchodzący w skład konturu planistycznego oznaczonego jako 2U,P, a objęty klasą bonitacyjną RIIIb. Regułą jest, że dla planistycznego przeznaczenia gruntów rolnych tej klasy na cele nierolnicze, przepisy Uogrl wymagają uprzednio uzyskania zgody właściwego ministra w toku prac planistycznych. Niesporne jest, że Rada Gminy takiej zgody nie uzyskała. Wyjątki, jakie wynikają z możliwości przeznaczenia planistycznego gruntów rolnych klas I-III bez konieczności uzyskania zgody właściwego ministra muszą być wykładane ściśle. Wśród przesłanek, których tylko łączne spełnienie pozwalałoby organowi planistycznemu nie uzyskiwać zgody właściwego ministra na przeznaczenie oznaczonych gruntów rolnych na cele nierolnicze, tylko przesłanka ujęta przepisem art. 7 ust. 2a pkt 1) Uogrl zawiera odniesienie do części gruntu. Wykładnia systemowa nakazuje zatem, aby te przesłanki braku wymogu uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę planistycznego przeznaczenia gruntów rolnych oznaczonych klas bonitacyjnych, które ujęte są przepisami art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 Uogrl, odnosić do całego obszaru takiego gruntu. Z tej przyczyny wykładnia cyt. przepisów dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.
Za chybione i nieskuteczne uznać wypadnie tę argumentację skargi kasacyjnej, w ramach której posłużono się wnioskowaniem per analogiam, przywołując przykłady unormowań z innych aktów normatywnych.
5.4. Z powyższych względów nie jest w konsekwencji usprawiedliwiony zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, skoro nie zachodziły przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 Uogrl. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że taka zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę planistycznego przeznaczenia gruntów rolnych była wymagalna w przedmiotowej sprawie.
5.5. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzuty naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 Upzp. Formułując te podstawy kasacyjne Rada na s. 2 skargi kasacyjnej wprost nie wskazała przepisów dopełnienia, uwzględnić bowiem wypadnie, że art. 147 § 1 Ppsa określa wyłącznie formę wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy. Stosownie do cyt. przepisu sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei wedle art. 28 ust. 1 Upzp "Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Z art. 19 ust. 1 Upzp wynika zaś, że gdy rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego wymagających ponowienia uzgodnień, czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W ocenie Sądu w tym składzie i biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie (brak sprecyzowania przepisów dopełnienia w sformułowanych formalnie podstawach kasacyjnych) nie może bezwarunkowo dyskwalifikować przedmiotowej skargi kasacyjnej. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Z tych przyczyn uwzględnić należy, że podstawy kasacyjne zostały częściowo doprecyzowane w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, nadto podniesiono tam jeszcze inne zarzuty kasacyjne. Z tych względów Sąd Naczelny może jednakowoż uwaga swą objąć wyłącznie te zarzuty kasacyjne, które zostały na tyle jednoznacznie skonstruowane, że można odnieść się do nich.
5.6. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, aby zmiany pierwotnego projektu planu nie miały charakteru istotnych, a co za tym idzie, nie wymagały, stosownie do art. 19 ust. 1 Upzp, ponowienia czynności w pracach nad projektem planu. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwotnie projekt planu miejscowego przewidywał dla działek nim objętych przeznaczenie wyłącznie pod funkcję 1U,P – składy, magazyny usługi, produkcja. W odniesieniu do takiego przeznaczenia sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu, która podlegała stosownym uzgodnieniom. Następnie w toku procedury planistycznej zmianie uległa pierwotna koncepcja organu projektującego, w wyniku której działki przeznaczono na strefy 1R, 3R i 2U,P. W związku z tą zmianą nie sporządzono jednak nowej prognozy oddziaływania na środowiskowo, ani nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nowego projektu planu i nie poddano nowego projektu planu ponowionym uzgodnieniom. Brak ponowienia powyższych czynności w toku procedury planistycznej ze względu na istotną modyfikację pierwotnego projektu planu trafnie został oceniony przez sąd a quo, jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkujące koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że tak radykalna zmiana projektu planu, nie była istotna, że nie wymagała ponowienia oznaczonych czynności planistycznych, skoro uzgodniono plan o istotnie odmiennej treści. Okoliczność, że właścicielem wszystkich działek objętych planem jest ten sam podmiot, jak również to, że do wyłożonego projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag, nie warunkuje a limine odstąpienia od stosowania przepisu art. 19 ust. 1 Upzp.
5.7. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp, z których wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nadto plan miejscowy może zostać uchwalony po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza ono ustaleń studium. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest natomiast jako istotne naruszenie prawa, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła tych ustaleń sądu pierwszej instancji, z których wynika, że w części graficznej uchwały Rady Gminy [...] z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2010 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. (Studium), teren działek objętych procedowanym planem miejscowym, miał zostać przeznaczony pod zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Sąd pierwszej instancji ponadto trafnie dostrzegł, że w części tekstowej Studium uwypuklono oznaczone cele dotyczące rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej i ludności dla części wyżynnej, zaś odnośnie strefy rozwoju osadnictwa przewidziano nowe kompleksy terenów we wskazanych obrębach (miejscowościach) części wyżynnej i nizinnej, m. in. pod zabudowę usługową, produkcyjną i składową. Z tego względu przekonanie, do którego doszedł sąd a quo, że przeznaczenie gruntów w strefach 1R i 3R na tereny rolnicze jest niezgodne z przeznaczeniem tego obszaru w Studium, tj. pod zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej, jest usprawiedliwione. Nie jest przekonujące stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że jeśli brak było oznaczenia na rysunku Studium, że są to tereny rolnicze, to nie było przeszkód, aby przeznaczyć część obszarów objętych w planie miejscowym na cele rolnicze.
5.8. Sąd Naczelny nie może podzielić tego zarzutu skargi kasacyjnej, w ramach którego zaprzecza się, aby doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez niedopuszczalną modyfikację w § 3 ust. 1 pkt 5 MPZP, definicji pojęcia "zwartej zabudowy", zawartej w art. 4 pkt 29 Uogrl, a co prowadziło sąd pierwszej instancji do wniosku, że takie działanie organu planistycznego stanowiło naruszenie § 149 rozp. ZTP, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Nie jest bowiem skuteczne uzasadnienie strony skarżącej kasacyjnie, że w planie dokonano definicji nie "zabudowy zwartej", a "zwartej zabudowy", skoro w tym aspekcie powołano się wyłącznie na praktykę architektoniczno-budowlaną, a także jednostkowe judykaty, które zresztą odnosiły się do odmiennej prawno-faktycznej (odnoszące się do nie zdefiniowanego w miejscowym planie sformułowania "zwarta zabudowa miejska").
5.9. Pozostała argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w jej uzasadnieniu nie zawiera jednoznacznie sformułowanych zarzutów kasacyjnych, uwzględniających nakaz ujęcia ich w podstawy kasacyjne skonstruowane z uwzględnieniem dyspozycji art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. Ta okoliczność nie pozwala Sądowi Naczelnemu odnieść się do tam prezentowanych wywodów.
6.1. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.
6.2. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.