II OSK 1560/16

II OSK 1560/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Łd 985/15 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2016-01-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt 5a, art. 183 § 1, art. 1 84, art. 188, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., "M." S.A. w W. i "F." sp. z o.o. w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 985/15 w sprawie ze skargi "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., "M." S.A. z siedzibą w W. oraz "F." sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie w pkt 2 i w tym zakresie orzec o zwrocie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., "M." S.A. w W. i "F." sp. z o.o. w R. kwoty 900 (dziewięciuset) złotych uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi; 2) w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalić.
Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2015 r. Rada Miasta S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści § 1 uchwały stwierdzono, że przystępuje się do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] września 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta S. .położony pomiędzy ulicami: F., S. D., W. i G. (Dz.Urz. [...]) – w zakresie odnoszącym się do zdefiniowanego w tym planie pojęcia "zabudowa produkcyjna, składy i magazyny" użytego dla ustalenia przeznaczenia terenu.
W dniu 29 maja 2015 r. skargę na powyższą uchwałę złożyły: M. sp. z o.o. z siedzibą w W., M. S.A. z siedzibą w W. i F. sp. z o.o. z siedzibą w R. Skarżące spółki wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokata, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie: 1) art. 3531 ustawy Kodeks cywilny poprzez ograniczenie swobody kontraktowej skarżących, sprowadzające się do bezprawnego ograniczenia kręgu kontrahentów, z którymi skarżący mogą wejść w stosunki obligacyjne; 2) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do dyskryminacji skarżących w życiu gospodarczym, polegającym na obniżeniu wiarygodności kontrahentów w obrocie gospodarczym, a w konsekwencji na bezprawnym ograniczeniu kręgu kontrahentów, z którymi skarżący mogą wejść w stosunku obligacyjne; 3) art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez przesądzenie w uchwale o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowana uchwała narzuca sposób rozstrzygnięcia postanowień uchwały ustalającej sposób gospodarowania nieruchomości w ramach miejscowego planu. Istotą zmiany, która została wyeksponowana w uchwale i jej uzasadnieniu, jest zmiana zdefiniowanego w tym planie pojęcia "zabudowa produkcyjna, składy i magazyny", które zostało użyte dla ustalenia przeznaczenia terenu. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem jest doprecyzowanie katalogu obiektów budowlanych dopuszczonych planem do realizacji w terenie przeznaczonym na cele "zabudowy produkcyjnej, składy i magazyny" i wykluczenie z tej listy obiektów, które mogą stwarzać istotne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. W szczególności, odnosi się to do zabudowy zakładów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami i magazynowania odpadów. Wskazuje to nie tylko na bezprawne zawarcie propozycji co do przeznaczenia terenu, ale ze względu na sposób sformułowania tychże propozycji, przesądza o kształcie planu, który dopiero ma zostać sporządzony. Nie można bowiem uznać, że stwierdzenie celem jest (...) wykluczenie z tej listy obiektów, jest jedynie podstawowym założeniem, ale stanowi rozstrzygnięcie treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała, poprzez precyzyjne określenie, jakie obiekty, a przez to jakie przedsiębiorstwa, nie będą miały na podstawie nowego mpzp prawa do prowadzenia dalszej działalności na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, negatywnie wpływa już na tym etapie prac na sferę materialnoprawną skarżących, uniemożliwiając realizację przysługujących im uprawnień w postaci swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz tzw. swobody kontraktowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, argumentując, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi, jakoby działania Rady prowadziły do ograniczenia swobody kontraktowej, do dyskryminacji gospodarczej, jak również do naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu. Zaskarżona uchwała powoduje jedynie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ma jedynie charakter intencyjny, nie jest to zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przystąpienie do zmiany. Wobec czego żaden interes prawny skarżących nie został naruszony.
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.
Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2426/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie.
Po zwrocie akt sprawy Sąd zarejestrował skargę za sygn. akt II SA/Łd 985/15.
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił ww. skargę i nakazał zwrot kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi, solidarnie na rzecz skarżących.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podniósł, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.
W ocenie Sądu, żadna ze skarżących Spółek nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jej indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 ustawy o planowaniu, w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały. Zaskarżona uchwała, określana mianem "intencyjnej", wyraża jasno zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim bezspornie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem jej podjęcia jest wyłącznie uruchomienie procedury planistycznej. Nie przesądza ona z góry przeznaczenia konkretnych nieruchomości, choć w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13 (Lex nr 1421793) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uchwale tej nie określa się propozycji przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Nie można przy tym zapominać, że rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie jest wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną. Skarżące Spółki M. i M. wywodzą swój interes prawny do wniesienia skargi z faktu bycia właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości i budynków znajdujących się w granicach terenu objętego regulacjami zaskarżonej uchwały, zaś Spółka F. opiera swój interes prawny na fakcie bycia najemcą wspomnianych nieruchomości i budynków. Według Sądu uwzględniając treść i charakter zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona indywidualny interes prawny każdej z tych Spółek. Żadna ze skarżących Spółek z osobna nie wykazała, ażeby w wyniku podjęcia uchwały została pozbawiona gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwiono im ich realizację. Z pewnością zaś źródłem interesu prawnego każdej ze Spółek nie mogą być postanowienia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu, art. 3531 Kodeksu cywilnego czy art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. To nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące im prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygać, czy działalność o dotychczasowym charakterze będzie mogła być w dalszym ciągu na nim prowadzona. Nie sposób ponadto podzielić argumentacji skarżących, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło w jakimkolwiek stopniu na ograniczenie swobody kontraktowej skarżących, czy też skutkowało dyskryminacją skarżących w życiu gospodarczym.
Odnosząc się zaś do Spółki F., to o braku po jej stronie interesu prawnego do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje nie tylko charakter zaskarżonej uchwały, ale także okoliczność, że jako najemcy nieruchomości i budynków stanowiących własność bądź będących w użytkowaniu wieczystym Spółek M. i M., służy jej wyłącznie interes faktyczny, który nie ma nic wspólnego z interesem prawnym. Spółce F. wobec nieruchomości służy bowiem prawo o charakterze obligacyjnym, którego źródłem w odróżnieniu od prawa własności czy użytkowania wieczystego nie jest wprost przepis prawa materialnego, lecz treść tego prawa kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej.
Skargą kasacyjną "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., "M." S.A. w W. i "F." sp. z o.o. w R. zaskarżyły powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, może wywodzić się tylko i wyłącznie z prawa materialnego administracyjnego, a nie z jakiegokolwiek przepisu prawa, będącego podstawą określenia indywidualnych praw i obowiązków skarżących;
b) uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może ze względu na swój charakter naruszać interesu prawnego osób trzecich;
c) najemca, którego interesy prawne i faktyczne są zbieżne z interesami wynajmującego, nie ma interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego,
co doprowadziło do nieuznania interesu prawnego skarżących, a w konsekwencji do odrzucenia skargi;
2) art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesądzenie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia uprawnień przysługujących gminie i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej co do meritum, zarzucono zaskarżonemu postanowieniu w części dotyczącej pkt 2 naruszenie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie zwrotu na rzecz skarżących kwoty 500 zł, podczas gdy tytułem wpisu od skargi została uiszczona kwota 900 zł. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt 2 oraz orzeczenie solidarnie na rzecz skarżących kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi w wysokości 900 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim kwestionuje pkt 2 zaskarżonego postanowienia, w którym Sąd I instancji rozstrzygnął o zwrocie skarżącym Spółkom uiszczonego wpisu od skargi. Za błędne należy bowiem uznać ustalenia Sądu I instancji co do wysokości wpisu od skargi uiszczonego przez strony skarżące, o którego zwrocie Sąd ten rozstrzygnął w pkt 2. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wpis ten strony uiściły w wysokości 900 zł (k. 133 i k. 192) a nie jak ustalił Sąd I instancji w wysokości 500 zł. W tym zakresie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy zatem za zasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżących Spółek, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dawało podstawę do jej odrzucenia.
Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135). Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd I instancji, uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.
W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w zaskarżonym postanowieniu Sąd przeprowadził w prawidłową wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnośnie podstawy prawnej wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Należy podzielić wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14, stanowisko, zgodnie z którym o tym czy są podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie przesądzają przepisy kodeksu cywilnego, a przepisy materialnego prawa administracyjnego, które dla ochrony prawa własności przyznają interes prawny. Słusznie ponadto podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, że podmiot wynajmujący nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, również z tego tytułu nie ma interesu prawnego umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12).
Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza bowiem o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2015 r. str. 154; por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 73/15; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 81/13). Brak jest zatem podstaw do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na wyrażenie w niej podstawowych założeń w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.