II OSK 156/24

II OSK 156/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1293/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 5 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1293/22 w sprawie ze skargi Z.W. i Z. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 października 2022 r. nr WIR.VIII.7840.1.109.2022.AC w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza solidarnie od Z.W. i Z.W. na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w I. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r., II SA/Bd 1293/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Z.W. i Z.W.2 na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 października 2022 r. nr WIR.VIII.7840.1.109.2022.AC, w przedmiocie pozwolenia na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 10 czerwca 2022 r. nr 291/2022, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 1143/2020, wydaną na rzecz B. sp. z o. o. w I. (inwestor, Spółka), Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrznymi instalacjami doziemnymi przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 1293/22 kolejno wskazano, że Z.W.2 i Z.W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 28 stycznia 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC, utrzymał w mocy w/w decyzję I instancji. W wyniku skargi odwołujących się na powyższą decyzję Wojewody, wyrokiem z 14 września 2021 r. II SA/Bd 481/21, WSA w Bydgoszczy uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy udzielającą pozwolenia na budowę. W wyroku tym sąd wojewódzki uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 22 grudnia 2014 r. nr 309/14, o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podano w nim, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wjazd na działkę nr [...] miał odbywać się z ul. [...] (wschodnia strona działki), a wejście na nią odbywać się miało z ul. [...] (południowa strona działki). Sąd wojewódzki wskazał, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zjazd na działkę inwestycyjną nr [...] powinien zostać zaprojektowany bezpośrednio z ul. [...]. Natomiast w projekcie budowlanym zarówno wejście, jak i wjazd na działkę nr [...] zaprojektowane zostały pośrednio przez działkę nr [...] (północna strona działki), która nie została włączona w teren inwestycji, ani nie została objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto sąd wojewódzki stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określono na max. 44 %. Natomiast w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie ustalono, czy powierzchnia szybu windy (dźwigu osobowego) została uwzględniona w wielkości powierzchni zabudowy. Za niewystarczające sąd wojewódzki uznał powołanie się przez organ odwoławczy na okoliczność, że w projekcie budowlanym znajdują się wyliczenia powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w formie graficznej. W ocenie wówczas orzekającego sądu wojewódzkiego brak jest przesłanek do odliczenia od powierzchni zabudowy powierzchni szybu windy, znajdującego się wewnątrz projektowanego budynku, a więc mieszczącego się w jego obrysie zewnętrznym, a wadliwość obliczenia powierzchni zabudowy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem może stanowić o przekroczeniu ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy.
2.3. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, Spółka złożyła oświadczenie, że podtrzymuje wniosek o pozwolenie na budowę, po czym przedłożyła poprawiony i uzupełniony projekt. Spółka oświadczyła, że w ramach korekty projektu uwzględniono wskazania wynikające z wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r., II SA/Bd 481/21.
2.4. Jak dalej wskazał sąd pierwszej instancji, Z.W.2 i Z.W., właściciele działki nr [...] obręb [...], zostali uznani za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji zaplanowanej na działce nr [...]. Po zapoznaniu się z aktami sprawy złożyli zastrzeżenia do projektu budowlanego w zakresie: wysokości projektowanego budynku, przeprowadzonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, szerokość pochylni przed garażem oraz wjazdu do garażu, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Inwestor odniósł się do uwag zgłoszonych przez w/w strony.
2.5. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 10 czerwca 2022 r. nr 291/2022, znak: WAB.II.6740.258.2020.AW/MPB, na podstawie m. in. enumeratywnie wskazanych przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb) oraz art. 104, 107 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Organ I instancji powołał się w zakresie budowy zjazdu z ul. [...], na warunki określone przez zarządcę drogi w decyzji z 30 marca 2022 r.. Podano, że wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, obejmuje teren inwestycji objętej wnioskiem – działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieruchomości sąsiednie, działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Organ ten potwierdził, że uzupełniony projekt budowlany jest kompletny oraz posiada wymagane opinie i uzgodnienia, a inwestycja ma być realizowana w sposób nie naruszający uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich, z zachowaniem uprawnień inwestora. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące do właściwych izb samorządu zawodowego, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych. Zdaniem organu I instancji, projekt spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
2.6. Następnie w wyroku wskazano, że Z.W.2 i Z.W. złożyli odwołanie od w/w decyzji, w którym zarzucili naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z dziedziny budownictwa. W ich ocenie, organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj.: art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. W ich ocenie, projekt budowlany jest sprzeczny z warunkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie: ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, zaprojektowanego wjazdu do garażu podziemnego w sposób niefunkcjonalny oraz niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002), przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku, nasłonecznienia i zasłaniania budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach. W ocenie tych stron naruszono również art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Udp) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z przepisami poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu, który ma być położony w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i powołanie przez organ II instancji biegłego z dziedziny budownictwa i architektury, celem wydania niezależnej opinii.
2.7. Dalej w wyroku II SA/Bd 1293/22 przywołano, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski, powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd pierwszej instancji przywołał motywy decyzji organu odwoławczego.
Wojewoda podał, że jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W jego ocenie, przedłożony projekt budynku nie przekracza linii zabudowy określonej w decyzji o warunkach zabudowy, ani wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Podano, że łącznie powierzchnia ta wynosi 736,46 m², co stanowi 45,69 % powierzchni działki i jest większa od 45 %, czyli minimum określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił organ II instancji, że nad wystającymi balkonami, nad ostatnią kondygnacją zaprojektowano żelbetowe zadaszenie, na którym przewidziano warstwy dachu zielonego. Wskazał, że żelbetowe zadaszenia nie mają warstwy ocieplającej, dlatego nie są one częścią dachu budynku.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących się w zakresie odliczenia powierzchni studzienek kanalizacyjnych od powierzchni zielonych. W ocenie tegoż organu, powierzchnia studzienek kanalizacyjnych nie została odliczona od sumowanej powierzchni zieleni ze względu na ich małą wielkość i powszechnie stosowaną praktykę. Odnośnie zarzutów dotyczących pochylni zjazdowej Wojewoda powołał się na § 70 i § 103 ust. 2 rozp. MI 2002. Wskazał, że tuż za wjazdem na posesję zaprojektowano pochylnie zjazdową do wbudowanego w podpiwniczeniu garażu, obejmującego 29 stanowisk postojowych. Z załączonych do projektów rysunków wynika, że szerokość pochylni i dojazdu do miejsc postojowych jest zgodna z wymaganiami i wynosi 5,50 m. Pochylnia ma najmniejszą szerokość 5,52 m, a dojazd wewnętrzny do stanowisk postojowych ma najmniejszą szerokość 5,10 m. Dodatkowo, zaprojektowano również sygnalizację świetlną otwierania wrót garażowych. Nadto podał, że przejezdność sprawdzono za pomocą specjalistycznego oprogramowania komputerowego.
2.8. Dalej w wyroku wskazano, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących odnośnie nieprawidłowych danych w projekcie dotyczących wysokości budynku popartych własnymi wyliczeniami oraz zarzutu, że w konsekwencji nieprawidłowa wysokość budynku ma wpływ na nieprawidłowość analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Podał organ, że zgodnie z opisem technicznym załączonym do projektu budowlanego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 11,98 m, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max. 12 m. Wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozp. MI 2002, wysokość projektowanego budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, a nie od rzędnych sąsiednich działek. Przytoczył pomiary zawarte w projekcie budowlanym. Nie uznał również stanowiska odwołujących, że winda wraz z pomieszczeniami powinna zostać wykazana do wyliczeń w oddzielnym prostokącie.
Za niezasadny, organ II instancji uznał zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa, ponieważ z art. 20 ust. 4 uPb wynika, że projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem za cały projekt odpowiada przede wszystkim projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej w ograniczonym zakresie sprawdza projekt. Nadto, osoby te posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, a w chwili sporządzenia projektu budowlanego i jego sprawdzenia byli członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w ograniczonym zakresie sprawdzają projekt budowlany. W konsekwencji brak uprawnień do badania poprawności wyliczeń załączonych do projektu. Organ odwoławczy dodał, że jeżeli strona kwestionuje wyliczenia zawarte w projekcie, które zostały sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, to powinna przedłożyć opinię osoby posiadającą również takie uprawnienia. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 ust 2 Udp, Wojewoda wskazał, że zarządca drogi zaakceptował odległości wszystkich elementów projektowanej inwestycji od krawędzi jezdni. Odnośnie zarzutu, dotyczącego wybudowania przez inwestora na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu, kondygnacji podziemnej i zaprojektowania wjazdu i głównego wejścia do budynku od drogi wewnętrznej [...] niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, Wojewoda wskazał, że inwestor rozpoczął realizację obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wjazd na działkę inwestycyjną zaprojektowano z ul. [...], a wejście na działkę z ul. [...], co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i interpretacją zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r.
2.9. W wyroku wskazano wreszcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podzielił zarzutu odnośnie zaniżenia powierzchni zabudowy, prawidłowość obliczeń powierzchni zabudowy potwierdza analiza rysunku przedstawiającego rzut parteru wraz z identycznymi wymiarami podanymi na rysunku nr 4 w projekcie zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, wymiary obu rysunków są zgodne, co oznacza, że powierzchnia zabudowy została policzona właściwie. Natomiast z rysunku nr 1 projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja zaprojektowana została bez przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W oparciu o powyższe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnione było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
3.1. Z.W. i Z.W.2 wnieśli skargę na w/w decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
1) naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez:
- nierzetelną weryfikację dołączonych do projektu budowlanego wymaganych pozwoleń, tj. brak zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 Udp;
- zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 309/2014 z dnia 22 grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy, m. in. w zakresie obszaru objętego inwestycją, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości budynku i gabarytów;
2) naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że projekt budowlany przewiduje podział działki nr [...], co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy;
3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i uwag zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania odwoławczego.
3.2. Skarżący złożyli również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz uzasadnili poszczególne zarzuty skargi.
3.3. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
3.4. Spółka w piśmie procesowym przedstawiła stanowisko i wniosła o oddalenie skargi, podkreśliła, że rozpoczęcie inwestycji w 2021 r. i wybudowanie stanu "zerowego" nastąpiło na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które uprawniało inwestora do prowadzenia procesu budowlanego i było zgodne z prawem. Wraz z uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę, Spółka wstrzymała jednak realizację inwestycji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji wykluczył, aby inwestor i działał w warunkach samowoli budowlanej. Stan faktyczny kontrolowanej sprawy został tak ukształtowany, że po uzyskaniu ostateczności decyzji Wojewody inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które nie było jeszcze prawomocne. Następnie WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 14 września 2021 r. II SA/Bd 481/21 uchylił to pozwolenie. Zaistniał więc stan faktyczny i prawny, w którym roboty zostały wykonane bez pozwolenia. Nie była to samowola budowlana, jednak powstały skutki z art. 35 ust. 5 pkt 2 uPb. Rozpoczęcie robót budowlanych skutkuje tym, że brak jest podstaw do wydawania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta. Bez znaczenia jest to, czy rozpoczęcie i zakończenie inwestycji budowlanej nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z art. 28 ust. 1 uPb jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.
4.3. Sąd a quo stwierdził, że art. 28 uPb nie mógł znaleźć zastosowania, gdy budowa została rozpoczęta. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzanie tzw. postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 uPb, które należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Z uwagi na związanie w przedmiotowej sprawie ww. wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r., przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestora, który podtrzymał pierwotny wniosek, było rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W oparciu o analizę akt przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji stwierdził, że mimo, iż inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany, w którym projektanci zapewnili o wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku II SA/Bd 4811/21, to bez ustalenia przez organy, czy doszło rzeczywiście i w jakim czasie do rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, niemożliwa ma być ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
4.4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
4.5. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), a mianowicie:
1) art. 25 w zw. z art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 25 ww. ustawy skutkujące przyjęciem, że przepisy w brzmieniu, o którym mowa w art. 1 pkt 16 lit. c ww. ustawy obowiązują w przedmiotowej sprawie i mają zastosowanie do jej rozpoznania, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie winny być stosowane przepisy uPb w brzmieniu dotychczasowym obowiązującym dla sprawy wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie przywołanej nowelizacji uPb, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu 24 lutego 2020 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 19 września 2020 r.;
2) art. 35 ust. 5 pkt 2 uPb polegające na jego zastosowaniu w przedmiotowej sprawie i przyjęciu, że rzeczony przepis winien być stosowany w brzmieniu nadanym nowelizacją uPb, podczas gdy w niniejszej sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania, bowiem winno zostać przyjęte brzmienie przepisu sprzed wejścia w życie ww. ustawy, które nie przewidywało wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w innych sytuacjach, niż gdy w stosunku do obiektu budowlanego orzeczono nakaz rozbiórki, a sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, stąd bezzasadne jest w niniejszej sprawie zastosowanie przepisu art. 35 ust. 5 uPb szczególnie w sytuacji, gdy jednostka redakcyjna w punkcie 2 wówczas w ogóle nie obowiązywała;
3) art. 35 ust. 5 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczona norma znajduje zastosowanie nie tylko do sytuacji samowoli budowlanej, ale również do sytuacji, gdy wszystkie roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie doszło do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że roboty budowlane wykonywane były przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę;
4) art. 51 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie właściwe jest postępowanie naprawcze prowadzone przez PINB, podczas gdy przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania do sytuacji prowadzenia robót na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach, które na żadnym etapie nie były samowolą budowlaną;
5) art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 uPb poprzez ich niezastosowanie mimo, że stan faktyczny w niniejszej sprawie wypełnia hipotezę wyrażoną w tych przepisach, co uzasadniałoby wznowienie budowy na podstawie decyzji organu architektoniczno-budowlanego w sytuacji, gdy spółka prowadziła budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona orzeczeniem sądu.
4.6. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa):
1) art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na wydaniu wyroku na podstawie niepełnego materiału dowodowego z pominięciem dokumentacji potwierdzającej rozpoczęcie prowadzenia robót budowlanych w okresie obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę oraz wstrzymanie robót przed uprawomocnieniem się wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sąd w sprawie II SA/Bd 481/21 nie miał wiedzy o rozpoczęciu przez Spółkę budowy, a organy administracji winny jednoznacznie ustalić czy roboty były prowadzone w sytuacji, gdy stanowi to okoliczność bezsporną i znaną w sprawie II SA/Bd 481/21 oraz organom administracji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po uchyleniu decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na sformułowaniu zbędnych wytycznych dla organów administracji;
2) art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r. wydanego w postępowaniu II SA/Bd 481/21 i przyjęcie, że w sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego, co miałoby uzasadniać odstąpienie od wytycznych, w sytuacji gdy stan faktyczny nie uległ zmianie, a wytyczne sformułowane w ww. wyroku są wiążące zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym orzeczenie zostało wydane, w dalszym postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkich kolejnych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy administracyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie wytycznych i wiążącej oceny prawnej co do prawidłowości procedury uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych, co było okolicznością ustaloną w toku postępowania II SA/Bd 481/21 i skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia w przedmiocie skargi;
3) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte, tj. wybiórcze wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji w związku z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia przejawiające się w całkowitym braku merytorycznego rozpoznania sprawy oraz braku dokonania oceny prawnej prawidłowości postępowania administracyjnego, w tym zarzutów podniesionych w skardze z jednoczesnym rozstrzygnięciem, że skargę należało uwzględnić mimo uchylenia się od dokonania szczegółowej oceny, w sytuacji gdy merytoryczne rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do ustalenia, że skarga winna zostać oddalona, a nie zachodzą inne przyczyny uzasadniające jej uchylenie;
4) art. 141 § 4 oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego decyzje administracyjne bez jednoznacznego wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia przez organ administracyjny zgodnego z przepisami prawa materialnego, powodując tym samym możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy organem architektoniczno-budowlanym, a organem nadzoru budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na sposób zakończenia sprawy poprzez brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku Spółki o pozwolenie na budowę;
5) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. niepodjęcie się wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na wyłącznie przytoczeniu treści art. 37 ust. 2 i 3 uPb bez podjęcia się ich wykładni, co miało istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy podjęcie się próby wyjaśnienia norm wyrażonych w przedmiotowych przepisach doprowadziłoby do ustalenia, że skarga winna zostać oddalona, a nie zachodzą inne przyczyny uzasadniające jej uchylenie;
6) art. 151 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej oddalenia w całości, wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) w zw. z art. 7, 8, 77, 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez WSA kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania administracyjnego, spowodowane nieuwzględnieniem całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęciem, że w sprawie znajdują zastosowanie błędnie wskazane przepisy uPb.
4.7. Nadto Spółka wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów:
1) wniosku spółki o pozwolenie na budowę złożonego Prezydentowi Miasta Bydgoszczy 24 lutego 2020 r. na okoliczność terminu wszczęcia sprawy administracyjnej;
2) wydruku fotokopii protokołu kontroli PINB z 12 października 2023 r. na okoliczność wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia budowy oraz stanu wykonanych robót;
3) zdjęć lotniczych m. in. terenu działki nr [...] przy ul. [...] w B. udostępnionych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii obejmujących następujące daty: 19 września 2020 r., 10 maja 2021 r., 8 czerwca 2021 r., 5 czerwca 2022 r. oraz 1 maja 2023 r. na okoliczność stanu wykonania robót budowlanych;
4) pisma Spółki z 22 marca 2021 r. do Prezesa WSA w Bydgoszczy wraz z pocztowym potwierdzeniem jego nadania i doręczenia; na okoliczność poinformowania WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 481/21 o rozpoczęciu robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.
4.8. Skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz Spółki od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
4.9. Spółka zwraca uwagę, że długotrwałość toczących się w sprawie postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych przy jednoczesnym zrealizowaniu przez Spółkę części robót budowlanych doprowadziło do znacznych strat finansowych w toku rzeczonej inwestycji, dotychczas poniesione nakłady to kilka milionów złotych. Nadto stale rosną wydatki na zabezpieczanie budowy oraz utrzymanie walorów użytkowych zrealizowanej części inwestycji. Dodatkowo inflacja, znaczny wzrost kosztów materiałów oraz usług wykonawców powodują, że rzeczywisty koszt inwestycji istotnie rośnie. Pomimo tego Spółka podtrzymuje gotowość kontynuacji inwestycji po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę, co wiązać się będzie z zapewnieniem nowych miejsc pracy oraz poprawą atrakcyjności osiedla [...] w [...], na którym zaplanowana jest inwestycja. Niewątpliwie przyczynić się to ma do sprawniejszej rewitalizacji oraz dalszego rozwoju tej części miasta, które bezsprzecznie intensywnej i pilnej rewitalizacji obecnie wymaga. Spółka działając na podstawie przepisów prawa oraz w ramach swobody działalności gospodarczej pragnie doprowadzić do realizacji inwestycji w rozsądnych ramach czasowych licząc na wsparcie organów administracji oraz wymiaru sprawiedliwości celem doprowadzenia do ostatecznego wyjaśnienia przedmiotowej sytuacji oraz uzyskania wiążącego merytorycznego rozstrzygnięcia pozbawionego naruszeń przepisów prawa.
4.10. W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Skarżący potwierdzają stan przedstawiony w materiałach Spółki, że m. in. w okresie marzec/czerwiec 2021 r., wbrew "deklaracjom" inwestora, nie rozpoczęto budowy i nie trwały żadne prace budowlane, teren działki nr [...] został odpowiednio wcześniej ogrodzony (zdjęcia nr 1 i 2 dołączone do wniesionego pisma procesowego). Skarżący ponadto zgadzają się z argumentacją i uzasadnieniem wyroku II SA/Bd/1293/22 i wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej.
4.11. W piśmie procesowym z 11 marca 2025 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w środku odwoławczym. Nadto uwypuklono, że przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę wykonano wyłącznie ogrodzenie terenu działki inwestycyjnej, zakwestionowano przydatność przedłożonych przez skarżących zdjęć na okoliczność dat wykonywania robót budowlanych w ramach spornej inwestycji Spółki. Wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, WSA w Bydgoszczy wiedział o rozpoczęciu prac budowlanych przez Spółkę, a roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Bezprzedmiotowe mają być stwierdzenia skarżących odnoszące się do kształtowania ładu przestrzennego w obszarze inwestycji. Przywołano oznaczone judykaty, które mają wspierać stanowisko Spółki meriti.
4.12. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymując stanowisko sformułowane w skardze kasacyjnej, cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący zaś wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
5.3. Wniosek Spółki o przeprowadzenie dowodu z wydruku protokołu kontroli PINB z 12 października 2023 r. jest chybiony, skoro odnosi się do okoliczności, które zaistniały już po dacie wydania zaskarżonego wyroku. Co się tyczy wniosku obejmującego pismo Spółki z 22 marca 2021 r. do Prezesa WSA w Bydgoszczy to znajduje się ono w aktach sprawy. Gdy zaś chodzi o wniosek, aby dopuścić dowody ze zdjęć lotniczych, to Spółka ignoruje treść art. 106 § 3 Ppsa, który dopuszcza w ograniczonym stopniu dowody uzupełniające z dokumentów. Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych Spółki.
5.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w takim zakresie, w jakim sformułowano jego uzasadnienie w skardze kasacyjnej. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie identyfikowalny sposób przyczyny podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, gdy idzie o trafność przyjętej oceny przez sąd pierwszej instancji w aspekcie naruszeń prawa materialnego, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Nie znaczy to jednak, że zarzut naruszenia cyt. przepisu całkowicie jest nieskuteczny, skoro może mieć on inny zakres aksjologiczny.
5.5. Chybione jest przypisywanie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 7 i 8 § 1 K.p.a., przepisów tych nie mógł sąd administracyjny naruszyć, skoro nie normują one postępowania przed sądem administracyjnym.
5.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145a § 1 Ppsa, skoro w zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.
5.7. Za skuteczne przyjdzie uznać zarzuty naruszenia art. 153 Ppsa oraz art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.
Uchylając wyrokiem II SA/Bd 481/22 wydaną uprzednio przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzję o pozwoleniu na budowę i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, WSA w Bydgoszczy zalecił wyjaśnienie w istocie jedynie dwóch kwestii: zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, gdy idzie o zaprojektowanie wjazdu na działkę inwestycyjną oraz wyjaśnienie, czy powierzchnia szybu windy (dźwigu osobowego) została uwzględniona w wielkości powierzchni zabudowy. Żadne inne zarzuty pierwotnej skargi w powyższej sprawie nie zostały uwzględnione, nadto żadnych innych kwestii w wytycznych powyższego, prawomocnego wyroku nie wyłuszczono. Z tego względu podnoszenie w aktualnie kontrolowanym wyroku II SA/Bd 1293/22 kwestii braku ustalenia co do daty rozpoczęcia przez Spółkę robót budowlanych w ramach udzielonego jej pierwotnie pozwolenia na budowę, a zarazem podkreślanie braku wiedzy składu orzekającego w sprawie II SA/Bd 482/21 o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, nie może zyskać akceptacji Sądu Naczelnego. Skoro oznaczone kwestie prawne zostały w prawomocnym wyroku wydanym w granicach tej samej sprawy przesądzone, a zagadnienia oceny oznaczonych faktów uprzednio nie podniesione, to późniejsze oceny sądu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku odnoszące się do stanu faktycznego istniejącego sprzed wydania prawomocnego wyroku, nie mogą zmierzać w istocie do osłabienia związania prawomocnym wyrokiem II SA/Bd 481/21. W tym aspekcie drugorzędne znaczenie ma podnoszona przez Spółkę kwestia, a mianowicie, iż informowała ona o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie nieprawomocnego, choć ostatecznego pozwolenia na budowę, Prezesa WSA w Bydgoszczy. Zwrócić wypadnie wszak uwagę, że pismo Spółki z 22 marca 2021 r. kierowane było do Prezesa WSA, nie zostało ponadto opatrzone sygnaturą sprawy sądowoadministracyjnej. Skoro kwestia podjęcia robót budowlanych przez Spółkę na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę nie była dostrzeżona w wyroku II SA/Bd 481/21 jako relewantna dla kierunku przyszłego rozstrzygania w sprawie, to słusznie skarżąca kasacyjnie kwestionuje skuteczność imputowania organom naruszenia art. 77 § K.p.a.
5.8. Skuteczne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, sąd pierwszej instancji – w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – eksponując przy tym związanie wyrokiem II SA/Bd 481/21 i przyjmując, że wyrokując wówczas WSA w Bydgoszczy nie miał wiedzy odnośnie podjęcia przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nietrafnie zarazem wywodzi, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 35 ust. 5 pkt 2 uPb. W konsekwencji nietrafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że zastosowanie winien w sprawie mieć tzw. tryb naprawczy ujęty przepisami art. 51 uPb. To stanowisko sądu a quo nie jest prawidłowe.
Zasadnie w skardze kasacyjnej przywołano, że brzmienie art. 35 ust. 5 pkt 2 uPb, na które powołano się w zaskarżonym wyroku, zostało wprowadzone do przepisów uPb na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471; nowela uPb 2020). Stało się to na mocy art. 1 pkt 16) lit. c) przywołanej noweli uPb 2020. Trafnie także Spółka wskazuje, a co uszło uwadze sądu pierwszej instancji, że przepis art. 35 ust. 5 pkt 2) uPb w brzmieniu ustalonym na mocy noweli uPb 2020, nie mógł mieć zastosowania w sprawie, a to z uwagi na regułę intertemporalną zawartą w art. 25 noweli uPb 2020, wedle którego "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Uwzględniając, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej został złożony 24 lutego 2020 r., nawet uchylenie przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 481/21 wydanych w sprawie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r, jak i decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 listopada 2020 r. o pozwoleniu na budowę, nie powoduje takiego stanu prawnego w przedmiotowej sprawie administracyjnej, w którym usprawiedliwione byłoby zasadnicze przekonanie sądu pierwszej instancji, że miałby mieć w niej zastosowanie przepis art. art. 35 ust. 5 pkt 2) uPb w brzmieniu ustalonym na mocy noweli uPb 2020. Przeciwnie, z racji unormowania zawartego w przywołanym art. 25 cyt. ustawy, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy uPb w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli uPb 2020.
Powyższa konstatacja skutkuje nietrafnością argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku, gdy idzie o wywody dotyczące oceny prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji. W realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej art. 35 ust. 5 uPb nie dzielił się na punkty, a jego treść miała następujące brzmienie: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki", zatem brzmienie zupełnie abstrahujące od wywodów meriti sądu pierwszej instancji.
Usprawiedliwione są przeto zarzuty skargi kasacyjnej, gdy idzie o naruszenie art. 25 w zw. z art. 1 pkt 16 lit. c) noweli uPb 2020, art. 35 ust. 5 pkt 2 uPb w brzmieniu po wejściu noweli uPb 2020 oraz art. 35 ust. 5 uPb w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia noweli uPb 2020.
5.9. Chybione jest także ta argumentacja sądu pierwszej instancji, który wywodził jakoby inwestor wykonywał roboty budowlane bez pozwolenia (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zarazem sąd w wyroku II SA/Bd 1293/22 dostrzega, że nie była to samowola budowlana, a inwestor wpierw uzyskał pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyrokiem sądu administracyjnego uchylone. Zupełnie niejednoznaczne i wzajemnie sprzeczne są ustalenia sądu pierwszej instancji, gdy idzie o czasookres wykonania przez Spółkę robót budowlanych na podstawie udzielonego pierwotnie decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 listopada 2020 r. pozwolenia na budowę. O ile wpierw sąd a quo przyjmuje, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej, choć nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to później (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) przyjmuje, że zaistniał stan – w konsekwencji wyroku II SA/Bd 481/21 – iż roboty wykonano bez pozwolenia, by wreszcie na s. 14 zaskarżonego wyroku puentować owe wywody stwierdzeniem, że bez ustalenia przez organy czy doszło rzeczywiście i w jakim czasie do rozpoczęcia robót budowlanych, niemożliwa ma być ocena merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego. W powyższym aspekcie skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji nie dokonał jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, choć prezentuje zarazem taką ocenę materialnoprawną sprawy, która odnosi się do jednoznacznych ustaleń faktycznych. W tym zakresie wyrok jest wewnętrznie sprzeczny także i z tego względu, że gdyby afirmować przekonanie sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania trybu naprawczego i właściwości organu nadzoru budowlanego – a takie przekonanie w zaskarżonym wyroku wyrażono – to zbędne byłoby prowadzenie przez organy architektoniczno-budowlane dalszego postępowania wyjaśniającego.
Wobec powyższego usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 51 uPb, choć w sprawie nie chodzi o błędną wykładnię (w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że jest to rozbudowana regulacja normatywna, składająca się z wielu jednostek redakcyjnych), a niewłaściwe zastosowanie przepisów tejże regulacji.
5.8. Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej pominięcia art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 uPb. Spółka trafnie wskazuje, że z treści pierwszego z tych przepisów jednoznacznie wynika, że w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę – co wszak nastąpiło w realiach sprawy wyrokiem II SA/Bd 481/21 – wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której mowa w art. 28 ust. 1 uPb. Innymi słowy, skoro inwestor zrealizowałby część robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego wykonalności nie wstrzymano chociażby w postępowaniu sądowym, a następnie po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego to pozwolenie zaprzestał tych robót, to brak byłoby przeszkód do wydania nowego, wolnego od uprzednich wadliwości pozwolenia na budowę. Brak byłoby także podstaw do przekazywania przedmiotowej sprawy organowi nadzoru budowlanego.
6.1. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę WSA w Bydgoszczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, w pierwszym rzędzie weźmie pod rozwagę wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku II SA/Bd 481/21, oraz będzie miał na uwadze zastosowanie norm uPb w brzmieniu adekwatnym do stanu faktycznego sprawy.
6.2. Uwzględniając skargę kasacyjną Sąd Naczelny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, uwzględniając przy tym treść art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, nie będąc związanym wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej w jego aspekcie podmiotowym.
6.3. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.