II OSK 1558/12

II OSK 1558/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1370/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz TPK-18 sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1370/11 w sprawie ze skargi TPK-18 sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] października 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w pkt 2, 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1370/11, po rozpoznaniu skargi TK-18 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] października 2011 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia pełnego zakresu raportu oddziaływania na środowisko, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi nr [..] z dnia [..] lutego 2011 r.; w pkt 2. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr [..] z dnia [..] kwietnia 2009 r., pkt 3. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku; w pkt 4. zasądził od organu na rzecz TK-18 Spółki z o.o. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r. na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 66 i art. 68 ust. 2 pkt 2a) i 2b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku TPK-18 Spółki z o.o. ustalił pełny zakres raportu o oddziaływaniu na środowiska przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych
z parkingami podziemnymi i usługami w Ł., przy ul. [..], na działkach o nr ew. [..] i [..], w obr. [..].
W zażaleniu na to postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia [..] czerwca 2009 r., nr [..] uchylającym poprzednie postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu [..] kwietnia 2009 r., nr [..]. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [..] października 2011 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i usługami należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, gdyż wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 53 tego rozporządzenia - garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych, który to przepis ten, na mocy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), znajduje nadal zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyż postępowanie na wniosek inwestora zostało wszczęte w dniu 23 stycznia 2009r. (data złożenia wniosku), tj. przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Planowana inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdza, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 wskazanej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano również, że postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku TPK-18 Spółki z o.o. z siedzibą w W., odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko opisanego wyżej przedsięwzięcia. Postanowienie to zostało, po rozpatrzeniu zażaleń D.M. i K.C., uchylone w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] lutego 2011r., organ I instancji ustalił pełny zakres raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozpatrując zażalenie TPK-18 Spółki z o.o. na to postanowienie Kolegium uznało, że zachodzi konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wcześniejszego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] czerwca 2009 r., nr [..], orzekające o uchyleniu do ponownego rozpatrzenia postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Kolegium postanowieniem
z dnia [..] sierpnia 2011r., nr [..], stwierdziło nieważność własnego postanowienia z dnia [..] czerwca 2009 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tegoż organu z dnia [..] sierpnia 2011r., nr [..]. Kolegium stwierdziło, iż postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy jest postanowieniem niezaskarżalnym, co wynika wprost z art. 65 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 142 K.p.a., zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Kolegium wskazało, że postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, jak i o odstąpieniu od tego obowiązku są postanowieniami, są postanowieniami dotyczącymi kwestii proceduralnej, czy w sprawie ma być sporządzony raport czy też nie ma potrzeby jego sporządzenia. Charakter tych postanowień jest zbliżony do postanowień dowodowych, zatem możliwa jest zmiana niezaskarżalnego postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przypadku zmiany okoliczności.
Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego pojawiły się nowe okoliczności uzasadniające zajęcie innego stanowiska przez organ pierwszej instancji, a to uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [..] lutego 2011r. nr [..], w którym stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określono pełny zakres raportu. Organ podkreślił, iż konieczność uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi zaistniała w związku z upływem, w toku postępowania wszczętego na wniosek TPK-18 Sp. z o.o., terminu określonego w art. 156 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zaś podstawę prawną do wydania tej opinii stanowił art. 64 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, okolicznością uzasadniającą przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest nieuzupełnienie przez inwestora karty informacyjnej o przedsięwzięciu w zakresie żądanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, wskutek wezwań z dnia 6 października 2010 r. oraz z dnia 25 listopada 2010 r. Brak bowiem wyjaśnień w przedmiocie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne uzasadnia konieczność sporządzenia dla tego przedsięwzięcia raportu, który umożliwi ocenę rzeczywistego wpływu na środowisko tej inwestycji. Za koniecznością sporządzenia raportu w pełnym zakresie przemawia również możliwość uaktualnienia zmian powstałych na terenie nieruchomości w wyniku działań inwestora dokonanych przed uzyskaniem wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności polegających na podniesieniu terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło, iż brak reakcji inwestora na wezwanie do uzupełnienia danych zawartych w złożonej karcie informacyjnej musiał skutkować nałożeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach którego zostanie sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
TPK-18 Spółka z o.o. z siedzibą w W. postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając mu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. i art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011 r., które w ocenie skarżącej jest dotknięte wadą nieważności, z uwagi na fakt, iż sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia była już wcześniej rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r., nr [..];
2) art. 110 kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 77 § 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent Miasta Łodzi nie jest związany swoim wcześniejszym, ostatecznym postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2009 r., którym odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego samego przedsięwzięcia budowlanego. Spółka wskazała, iż w wyniku utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [..] lutego 2011 r. oraz poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia [..] czerwca 2009 r. ([..]) w obrocie prawnym istnieją dwa sprzeczne postanowienia wydane w tej samej sprawie, tj.: ostateczne postanowienie z dnia [..] kwietnia 2009r. nr [..], na mocy którego Prezydent Miasta Łodzi odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz postanowienie z dnia [..] lutego 2011r., nr [..], na mocy którego, Prezydent Miasta Łodzi ustalił pełny zakres raportu oddziaływania na środowisko dal spornego przedsięwzięcia. Zatem w obrocie prawnym istnieją dwa ostateczne postanowienia, które dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy (przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. Dlatego SKO w swoim postanowieniu z dnia [..] października 2011r. powinno było uchylić postanowienie z dnia [..] lutego 2011r. w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego jako drugie postanowienie wydane w tej samej sprawie i umorzyć postępowanie w tym zakresie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, dodając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem w przypadku niezaskarżalnego postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko możliwa jest jego zmiana przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku zmiany okoliczności. Skoro zaś taka zmiana okoliczności w tej sprawie nastąpiła, to w tym stadium postępowania, tj. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ pierwszej instancji mógł zmienić swoje postanowienie, zaś niezaskarżalność postanowienia nie oznacza bezwzględnej niemożności jego zakwestionowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając przedmiotową skargę, na wstępie rozważań przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa. Sąd wskazał, iż wynikiem rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 23 stycznia 2009 r., którym TPK-18 Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i usługami w Ł., przy ul. [..], na działkach o numerach ewidencyjnych [..] i [..], w obrębie geodezyjnym [..], były kolejno:
1. postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z [..] kwietnia 2009r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia;
2. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] czerwca 2009r., nr [..], uchylające na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie z dnia [..] kwietnia 2009 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
3. postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z [..] lutego 2011r., nr [..], o ustaleniu na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 66 i art. 68 ust. 2 pkt 2a) i 2b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) pełnego zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia.
4. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] sierpnia 2011r., nr [..] stwierdzające nieważność wskazanego wcześniej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] czerwca 2009r. nr [..], utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem tegoż organu z dnia [..] sierpnia 2011r., nr [..].
5. ostatecznie zostało wydane zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] października 2011r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z [..] lutego 2011r., nr [..] o ustaleniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia. Sąd stwierdził, iż powyższe działania organów doprowadziły do tego, że w obrocie prawnym znajdują się dwa ostatecznie postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi, wzajemnie się wykluczające. Jedno z dnia [..] kwietnia 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz drugie z dnia [..] lutego 2011 r., o ustaleniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko tego samego przedsięwzięcia. Postanowienia te wydane zostały w tym samym przedmiocie, przy udziale tych samych stron, w niezmienionym stanie faktycznym i przy zastosowaniu identycznej podstawy prawnej. Sąd zauważył, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 kpa kwalifikowanym naruszeniem prawa jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji gdy sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Powyższe okoliczności wskazują, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonowało już ostateczne postanowienie z dnia [..] kwietnia 2009 r., zatem kolejne postanowienie o obowiązku sporządzenia pełnego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko było orzeczeniem odnoszącym się do sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej. Nie ma przy tym znaczenia jakie okoliczności legły u podstaw takiego stanu rzeczy. Sąd podkreślił, iż mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obligującą sąd do stwierdzenia nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., oraz regulację zawartą w art. 135 p.p.s.a., która zezwala sądowi zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, w oparciu o powołane przepisy stwierdził nieważność zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011 r. Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie niezbędnym jest odniesienie się do postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. orzekającym o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, które wydane zostało na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Postanowienie to, zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy winno być wydane po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji takowej opinii nie zasięgnął, a to stanowi naruszenie procedury poprzedzającej postanowienie wydawane w trybie art. 63 ustawy. W ocenie Sądu takie działanie organu uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a. wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r.
Odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oraz inwestor – TPK- 18 Spółka z o.o. z siedzibą w W.
Organ wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżył w całości i zarzucił mu:
II. ppkt 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; b) art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w tym przypadku wobec przepisu przejściowego nie zachodziła konieczność uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska poprzedzającej postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; c) art. 156 w zw. z art. 63 ust. 1 i ust. 2 , art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przez błędną wykładnię, bowiem Prezydent Miasta Łodzi będący starostą grodzkim i organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia do dnia 15 listopada 2009 r. wykonywał zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a zatem nie zachodziła konieczność zaopiniowania własnego postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
II. ppkt 2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miało miejsca wydanie postanowienia z wadą szczególną tzn. z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, gdyż nastąpiły zmiany w stanie faktycznym, a nadto pominięto charakter postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, które jest postanowieniem dowodowym i niezaskarżalnym,
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania, brak odniesienia się do stanu faktycznego sprawy,
c) art. 134 w zw. z art. 135 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy i wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, bowiem uchylenie postanowienia, które było dlań korzystne ( postanowienie z dnia [..] kwietnia 2009 r.), a nie wystąpiły wady uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia, nadto zaś postanowienie to nie podlega ocenie sądu administracyjnego,
d) art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) p.p.s.a., bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego ani naruszenie norm postępowania, zwłaszcza, że nie wskazano, które to normy postępowania naruszono i nie wskazano, że te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Natomiast w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku TPK-18 Spółka z o.o. zaskarżyła go w części uchylającej postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r., nr [..] ( punkt 2 sentencji) i zarzuciła mu :
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 135, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niedozwolone zastosowanie i w rezultacie uchylenie ostatecznego postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. wyjście poza granicę sprawy, której dotyczy skarga oraz brak niezbędności uchylenia ww. postanowienia do końcowego załatwienia sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie uchylenie ostatecznego postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, dlaczego uchylenie ww. postanowienia było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. W ten sposób Sąd I instancji nie wykonał w sposób prawidłowy kontroli działalności administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a.;
3) naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w zakresie art. 64 ust.1 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że przed wydaniem ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie opinii zarówno organu Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Na tych podstawach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie TPK -18 Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie zaskarżenia i żądania uchylenia punktu 1 sentencji wyroku Sądu I instancji, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [..] października 2011 r. ([..]) i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Obie wniesione skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione zarzuty w zakresie jakim dotyczącą pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, które powodują, że należało je uwzględnić, a w konsekwencji uchylić w tej części zaskarżony wyrok. Rację mają bowiem skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji uchylając postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..] naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 156, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz 1227 ze zm., dalej jako "ustawa"). Wskazanym postanowieniem Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej TPK-18 Sp. z o.o. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w parkingami podziemnymi i usługami w Ł. przy ul. [..]. Sąd I instancji uchylił to postanowienie, stwierdzając, że zostało wydane z naruszeniem trybu, o którym mowa w art. 63 ustawy, gdyż nie zostało poprzedzone uzyskaniem opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska wymaganej art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy. Trafnie podnoszą skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji wydając takie orzeczenie całkowicie pominął, że ustawodawca w art. 156 ustawy przyjął, iż w okresie przejściowym jednego roku od dnia 15 listopada 2008 r. (daty wejścia w życie ustawy) zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie wynikającym z tego przepisu wykonują starostowie. Zgodnie z treścią tego artykułu, zadania te obejmują w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydawanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadnianie warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta Łodzi wykonuje również obowiązki starosty. Zatem, mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 156 ustawy, przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie, że w dacie [..] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi był właściwy do wydania postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji objętej wnioskiem inwestora i zarazem do wyrażenia opinii w tym zakresie. Trafnie więc stwierdził pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi, że w takim przypadku wydawanie opinii "dla siebie samego" nie powinno mieć miejsca. Wskazać należy, że problematyka zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) w przypadku, gdy organem prowadzącym postępowanie głównie, jak i organem współdziałającym jest ten sam organ była przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie. Utrwalił się pogląd w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym, w przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 kpa, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. II OSK 922/06, wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II OSK 997/07 ( dostępne CBOSA); por. też G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003, s. 559; J. Człowiekowska, O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). Powyższy podgląd, wyrażony wprawdzie na tle współdziałania organów regulowanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy również odnieść do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie jej art. 153. Z treści tego przepisu wynika bowiem tożsamość starosty, w tym konkretnym przypadku Prezydenta Miasta Łodzi, jako organu rozstrzygającego sprawę główną, wydającego postanowienie na podstawie art. 63 ustawy, i jako organu współdziałającego obwiązanego do wydania opinii, o której mowa w art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy. Z przepisy tego wynika również, że uprawnienie starosty do wydania tej opinii miało charakter czasowy, oznaczony przez ustawodawcę na okres jednego roku, liczony do 15 listopada 2008 r. – daty wejścia w życie ustawy. Zatem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi o odstąpieniu od oceny oddziaływania na środowisko, jako wydane w dniu [..] kwietnia 2009 r. nie wymagało uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, bowiem w tej dacie właściwym organem do jej wydania był również Prezydent Łodzi.
W tych warunkach w pełni uzasadnione są zarzuty, że zaskarżony wyrok części dotyczącej pkt 2 sentencji narusza art. 63, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 153 ustawy oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej organu w części dotyczącej pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, którym Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [..] lutego 2011. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż u podstaw takiego orzeczenia legło zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wobec stwierdzenia występowania w obrocie prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się ostatecznych postanowień Prezydenta Miasta Łodzi. Pierwsze zostało wydane w dniu [..] kwietnia 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisku, zaś drugie w dniu [..] lutego 2011 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określeniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oba postanowienia odnosiły się to tego samego przedsięwzięcia, tych samych stron postępowania, przy niezmienionym stanie faktycznym i przy zastosowaniu identycznej podstawy prawnej.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik organu w jej pkt II ppkt 2 lit. a) zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 kpa poprzez przyjęcie, że normy te zostały naruszone w sytuacji, gdy nastąpiły zmiany w stanie faktycznym, a nadto pominięcie charakteru postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że został on sformułowany wadliwie, bowiem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa prawidłowo powinien on opierać się na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten ma charakter przepisu prawa materialnego, mimo że jest zamieszczony w przepisach procesowych regulujących postępowanie administracyjne.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wyd., Warszawa 2011, str. 632 ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno wymienionymi wyżej postanowieniami. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, przedmiot sprawy, jej zakres podmiotowy, a także stan faktyczny i prawny w obu przypadkach był taki sam. Przedmiot postępowania zarówno w przypadku ostatecznego postanowienia z dnia [..] kwietnia 2009 r., jak i kolejnego wydanego po nim postanowienia z dnia [..] lutego 2011 r. dotyczył oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko tego samego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku sporządzonego przez tego samego inwestora. Podstawę prawną obydwu wydanych kolejno po sobie postanowieniach stanowiły te same przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) regulujące tryb wszczęcia i prowadzenia postępowania takiego postępowania. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż wbrew zarzutom pełnomocnika organu, nie można uznać, iż w tej sprawie zmianie uległ stan faktyczny w sytuacji, gdy tożsamość stanu faktycznego odnosić należy tylko do faktów prawotwórczych, przy czym zmiana stanowiska organu co do jego oceny, nie świadczy o zmianie stanu faktycznego i nie ma na niego wpływu.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż właściwie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie z dnia [..] października 2011 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [..] lutego 2011 r. dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2009 r. Wobec tego dotknięte są one kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to zaś skutkowało prawidłowo stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna organu niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Wskazać należy, że przepis art. 1 p.u.s.a., określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem, a więc kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Nieusprawiedliwiony jest również sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym skarżący organ naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. upatruje, w przedstawieniu niespójnej oceny prawnej i wewnętrznie sprzecznej, w braku przedstawienia pełnych wskazań co do dalszego postępowania i w braku odniesienia się do zmieniającego się stanu faktycznego sprawy, zaś skarżący inwestor jego naruszenia upatruje w braku jego zastosowania i w rezultacie uchylenia postanowienia z dnia [..] kwietnia 2009 r. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141
§ 4 p.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skarg kasacyjnych sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawowymi, zawiera również wbrew twierdzeniom organu, wskazania co do dalszego postępowania, chociaż wynikają one z motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, że były podstawy do podjęcia przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia zawartego w pkt w 1 sentencji zaskarżonego wyroku, natomiast nie było podstawy do wydania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 jego sentencji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 151 p.ps.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.