II OSK 1554/07

II OSK 1554/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 292/07 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 154  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 292/07 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji – stacji bazowej [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 56 ust. 1, 2, 3, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity . Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 zwana dalej u.p.o.ś.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) i art. 104 k.p.a. ustalił [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w Ł. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] - 900/1800/2000 MHz Nr BTS-29061 Ł. Ł. przewidzianego do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] usytuowanej w obrębie [...], określając jednocześnie warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia i wyposażenie projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.
Powyższą decyzję zaskarżył K. S. – uczestnik postępowania. W odwołaniu podniósł zarzuty naruszenia art. 10 art. 77, art. 79, art. 81, a także art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a poprzez niezapewnienie stronie udziału w prowadzonym postępowaniu, uniemożliwienie zajęcia stanowiska i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto stwierdził, że jest właścicielem sąsiednich działek usytuowanych przy ul. [...] i [...] graniczących z działką o nr ewidencyjnym [...] płożoną przy ul. [...]. Natomiast organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję powinien podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący dodał także, iż dopuszczając dowód z opinii biegłego w zakresie ochrony środowiska nie uwzględniono wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan zdrowia mieszkańców, ponieważ brak jest dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny, zaś oddziaływanie inwestycji na środowisko czyli roślinność, klimat akustyczny i krajobraz nie zostało dostatecznie zbadane przez odpowiednich biegłych. Zdaniem skarżącego, nie została również wyjaśniona kwestia wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości, ponieważ obszar, na którym realizowana będzie inwestycja to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wyjątkowych walorach krajobrazowych. Ponadto podniósł, że nie zawiadamiając jego jako strony niniejszego postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej naruszył art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. przez co pozbawił skarżącego możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i zajęcia stanowiska w sprawie.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. w przedmiotowej spawie jest bezspornym, iż planowane przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu jest obligatoryjne, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ I instancji zawiadomił na piśmie wszystkich zainteresowanych także skarżącego, a zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Łodzi podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku oraz informując jednocześnie o możliwości składania uwag i wniosków.
Natomiast, organ II instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że z treści załączonego do wniosku raportu jednoznacznie wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez zainstalowane na wieży anteny nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi, a także na dobra materialne i dobra kultury. Organ odwoławczy dodał także, że nie pogorszy to walorów krajobrazowych obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie. Ponadto, na etapie wykonywania projektu budowlanego przyjęte rozwiązania mają zagwarantować, że dopuszczalna gęstość strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi nie zostanie przekroczona. Z kolei, wyznaczone obszary o przekroczonym dopuszczalnym poziomie promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego wytwarzanego przez systemy antenowe nie pokrywają się z miejscami dostępnymi dla ludzi. Realizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza też, zdaniem organu, interesów osób trzecich i nie ogranicza przyszłego zagospodarowania oraz sposobu przeznaczenia otaczającego terenu.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 46a ust. 4, art. 56 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stwierdziło, że powyższe przepisy nie nakładają na inwestora jak i na organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji obowiązku uzyskania opinii biegłego z zakresu medycyny. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, a następnie w toku postępowania poddawany jest ocenie przez organy, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 57 ust. 1 u.p.o.ś. Nie jest również wymagane dokonanie wyceny i wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości, gdyż planowane przedsięwzięcie polega na zainstalowaniu anten na wieży o wysokości 40 m już istniejącej, postawionej przez innego operatora telefonii cyfrowej.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ II instancji podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie ma charakteru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a Stanowi bowiem integralną część wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie należy utożsamiać raportu z opinią biegłego, ponieważ gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, to organ administracji decyduje o konieczności powołania biegłego. W tej sprawie skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego w nim udziału. Natomiast brak jest informacji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, co stanowi uchybienie organu pierwszej instancji, jednak nie ma ono wpływu na treść rozstrzygnięcia, dodał organ odwoławczy. Ponadto organ zaznaczył, że w toku postępowania odwoławczego zawiadomił pełnomocnika skarżącego o przysługującym prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym jak i możliwości wypowiedzenia się. Natomiast Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r. poinformował, że podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podkreślił organ II instancji.
W skardze do Sądu pierwszej instancji pełnomocnik K. S. podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a także naruszenia art. 7, art. 81 i art. 89 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie po wydaniu decyzji i tuż przed wniesieniem odwołania uniemożliwił skarżącemu złożenie odpowiednich wniosków dowodowych w zakresie np. wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem dalszego kontynuowania postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, żeby zachodziła konieczność zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 7 marca 1989 r., sygn. akt SA/Kr 11/89). Zawiadomienie organu II instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów po wydaniu decyzji przez organ I instancji jest więc bezprzedmiotowe, a naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje tym, że nie można uznać, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko, ponieważ w świetle art. 81 k.p.a. fakt ten może być uznany za udowodniony tylko wówczas, kiedy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Natomiast załączony do wniosku raport jest w ocenie strony wadliwy, a jego Autor uznał, że celowym byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż sprawa jest skomplikowana, a skutki powstałe w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą wielu osób, dodał skarżący.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 292/07, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez K. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]-900/1800/2000 MHz Nr BTS-29061 Ł. Ł., przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Powyższy wyrok Sąd pierwszej instancji wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że art. 10 k.p.a. wprowadza jako zasadę ogólną czynny udział strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej powinien zagwarantować stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast czynny udział strony w szczególności dotyczy postępowania wyjaśniającego, ponieważ zapewnia stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływa na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego. Dlatego też, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia oświadczenia (wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego), a także wstrzymania się od wydania decyzji do dnia upływu zakreślonego stronie terminu, w którym strona miała prawo wypowiedzenia się co zebranych dowodów.
Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji dodał, że brak jest w aktach sprawy oświadczenia strony jak i innego dowodu, że organ I instancji pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co potwierdza nawet organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym w ocenie organu okoliczność ta nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że wystarczającym dla zapewnienia stronie właściwego udziału strony w postępowaniu było zawiadomienie pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika żeby organ odwoławczy przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Natomiast odwołanie zawiera wnioski o wyjaśnienie wpływu inwestycji na zdrowie mieszkańców i środowisko, zarzucając raportowi, że jego Autor nie jest władny ustalić tego wpływu.
Z kolei, nawet osoba sporządzająca raport podniosła konieczność konsultacji społecznych oraz sugerując szczególną ostrożność w załatwieniu sprawy i wysunęła wniosek przeprowadzenia przez właściwy organ rozprawy administracyjnej.
Oznacza to, stwierdził Sąd pierwszej instancji, że nawet raport zawiera zapisy, które budzą wątpliwości także u jego Autora co do trafności postawionych w nim wniosków jak i konieczności wyjaśnienia istotnych aspektów samej inwestycji wśród właścicieli nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie można bowiem wykluczyć, że dla stron postępowania mogłoby to stanowić podstawę do złożenia wniosków dowodowych i wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że już na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji znał zarzuty i wnioski dowodowe zawarte w treści odwołania, lecz nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie tych wniosków, np. odmawiającego ich przeprowadzenia w świetle art. 78 § 2 k.p.a. Dlatego też, skarżący nie miał w istocie z czym zapoznawać się przed wydaniem decyzji przez SKO i stąd podtrzymał swoje stanowisko z odwołania. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o etap postępowania, w którym właściwy organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania, przechodzi do etapu wydania rozstrzygnięcia i dotyczy to zarówno postępowania przed organem I jak i II instancji. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego czyli w praktyce możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów pozbawiło skarżącego możliwości wypowiedzenia się (przedstawienia i uzasadnienia swojego stanowiska) przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA 2823/05 - LEX nr 192548 ). Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że z jednej strony organy administracji przyznają prawo strony w toczącym się postępowaniu określonym właścicielom nieruchomości sąsiadujących - pozostających w sferze oddziaływania inwestycji, zaś z drugiej strony naruszają zasady ogólne postępowania administracyjnego przez pozbawienie strony możliwości działania w sprawie i podnoszą, że to naruszenie procedury nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Jest to zdaniem Sądu pierwszej instancji bardzo niebezpieczna praktyka "prowadzenia postępowania administracyjnego", spychająca naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, 8,9,10 k.p.a. na boczny tor i powodująca ich marginalizację. Natomiast naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i przesłanką wznowienia postępowania, która uzasadnia uchylenie decyzji bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy i treść decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 979/98 - LEX nr 39458). Wskazane wyżej naruszenia procedury mogły mieć też w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że wydając zaskarżony wyrok naruszył następujące przepisy.
W zakresie prawa materialnego jest to art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) z powodu niewłaściwej wykładni, która polegała na ograniczeniu sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej realizowanej pod kątem zgodności z prawem, do jednego uchybienia i bez wykonania całościowej oceny.
Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej podniósł także zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i dawał skuteczną podstawę wydania decyzji, zaś ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie wykazano, aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ orzekający w pierwszej instancji, mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że organ II instancji nie podjął żadnej decyzji w przedmiocie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych,
Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca, podniosła, że każdy z zarzutów podniesiony w odwołaniu, a dotyczący naruszenia przepisów k.p.a. czyli niewyjaśnienia kwestii wpływu inwestycji na wartość nieruchomości (brak stanowiska specjalisty do sprawy wyceny nieruchomości), nie uwzględnienia wpływu inwestycji na stan zdrowia mieszkańców (brak dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu medycyny) oraz nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej mimo sugestii biegłego dotyczących zachowania szczególnej ostrożności w załatwianiu tej sprawy, co narusza art. 89 § 2 k.p.a., były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym i zostały odrębnie omówione w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej w decyzji organu II instancji, wszystkie wnioski dowodowe strony zostały wskazane i każdy z nich znalazł odrębne omówienie, z którego wynika brak podstaw do jego uwzględnienia. Jeżeli więc nawet przyjąć, że zdaniem Sądu pierwszej instancji (co można jedynie domniemywać), rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych wniosków powinno być wydane w formie postanowienia, to okoliczność ta pozostaje w istocie bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Postanowienia w sprawie zgłoszonych dowodów są bowiem niezaskarżalne, a tym samym ich kwestionowanie nie może mieć miejsca w odrębnym postępowaniu zażaleniowym, czyli rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu decyzji nie może stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji. Natomiast, zdaniem strony skarżącej, obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a jest nie tylko wskazanie przepisu czy też przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, lecz także wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Jest to obowiązek, wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano na uchybienia organów administracji polegające na naruszeniu naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jednak Sąd nie wskazał na czym polega naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., co może nasuwać przypuszczenie, że przepisy te pojawiły się w uzasadnieniu wyroku mechanicznie, w celu "spotęgowania skali uchybień" jak i podkreślenia "niebezpiecznej praktyki prowadzenia postępowania administracyjnego", uzasadniających uchylenie decyzji. Zdaniem Autora skargi kasacyjnej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7,8 i 9 k.p.a., zaś w kwestii dotyczącej naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę wcześniejsze uzasadnienie podejmowanych w sprawie czynności, brak jest przesłanek do formułowania ogólnych wniosków na temat niebezpiecznej praktyki prowadzenia postępowania administracyjnego. Natomiast działanie organu odwoławczego w istocie umożliwiło stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i stanowiło realizację zasady racjonalnego działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co zachodzi, kiedy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, czy też ustalonego stanu faktycznego błędnie nie ,,podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Ponadto, naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, to jest, jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.
Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać, jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, pod warunkiem, że uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. W literaturze zgodnie przyjmuje się, że wystarczy, iż skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem, a wynikiem postępowania.
Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. tak jak w tej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej,
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów ze skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 1 cyt. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z powodu naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie pełnomocnik strony skarżącej nie powołuje bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji oprócz art. 1 tejże ustawy, który zawarty jest w ustawie o charakterze ustrojowym. Z tej przyczyny ogólnie sformułowany zarzut dotyczący braku przez Sąd pierwszej instancji kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia prawa materialnego z powodu ograniczenia się przez Sąd do stwierdzenia wystąpienia tylko jednego uchybienia bez dokonania całościowej oceny jest także całkowicie chybiony.
Po drugie, Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowo w pierwszej kolejności kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, przechodząc do oceny zarzutów z podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do niewłaściwego zastosowania dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zakresie niepełnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy i wydania wyroku bez koniecznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są one także całkowicie chybione. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w tym zakresie, dlaczego rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wywodząc bezpośredni związek między stwierdzonymi w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowościami w zakresie istotnego ich wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na trzy elementy, które muszą się znaleźć w każdym uzasadnieniu wyroku, czyli:
1/ opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia lub innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2/ prezentacja stanowiska stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszej kolejności zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;
3/ stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy rozstrzygnięcia łącznie z jej wyjaśnieniem, które polegać powinno na prezentacji op[...]cji logicznej, która doprowadziła Sąd do wyboru podstawy rozstrzygnięcia, obejmującej wytłumaczenie tego, dlaczego w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy zastosowanie będą miały przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Tak, więc jeżeli sąd administracyjny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powinien oprócz zamieszczenia opisu historycznego sprawy i prezentacji stanowisk stron postępowania sądowoadministracyjnego, wyjaśnić podstawę rozstrzygnięcia poprzez wskazanie przepisu lub przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wykazanie oddziaływania tych nieprawidłowości na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który dopuścił się tych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05 - Lex nr 193380).
Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wymaga więc od Sądu w prowadzonym procesie decyzyjnym sądowego stosowania prawa, przeprowadzenia operacji logicznej, która pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie czy stwierdzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchybienia organu bądź organów administracji są na tyle istotne, że mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie tego organu lub organów. Przebieg tego procesu musi mieć, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia poddał analizie wpływ stwierdzonych nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego na wynik kontrolowanej sprawy administracyjnej.
Jest bowiem oczywiste, że w świetle dyspozycji art. 10 § 1 kpa właściwe organy administracji publicznej powinny zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, czyli także przed organem I instancji, a nie tylko organem II instancji. (wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1912/07).
Ponadto przed wydaniem decyzji powinny umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz także zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie – co jest oczywiste – nastąpiło to dopiero na etapie postępowania odwoławczego co narusza zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Ponadto, należy przypomnieć, że przeprowadzenie dowodu powinno nastąpić przy zachowaniu warunków określonych w art. 10 § 1 k.p.a, w związku z art. 79 k.p.a. czyli zapewniających stronie prawo udziału w każdej czynności dowodowej oraz możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów nie tylko dopiero w postępowaniu odwoławczym.
W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji oznacza to, że stronie przysługują w szczególności następujące uprawnienia procesowe, określone w k.p.a.:
1/ prawo wglądu do akt sprawy (art. 73-74) wraz z przysługującym jej prawem do składania zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia tych akt,
2/ prawo zgłaszania wszelkich środków dowodowych (art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1, art. 95),
3/ prawo do brania udziału w przeprowadzaniu dowodów, w tym zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom (art. 79 § 2) Ponadto strona powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem (art. 79 § 1),
4/ prawo składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie na rozprawie (art. 95),
5/ prawo wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego na rozprawie (art. 95),
6/ prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; ponieważ umożliwienie stronie skorzystania z tego prawa jest warunkiem uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81) (Wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05 opubl. ONSAiWSA 2006/6/157 z glosą aprobującą W.Tarasa w OSP 2007/3/26).
Należy także podkreślić, że wpływ stwierdzonych nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy stanowi przesłankę stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., która ujęta jest w jego hipotezie. Wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji tego, czy i jaki wpływ mają stwierdzone nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy, ma wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. stanowić może podstawę rozstrzygnięcia wówczas, gdy stwierdzone w drodze sądowoadministracyjnej kontroli uchybienia organów administracji publicznej w stosowaniu przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy administracyjnej.
Skoro Sąd pierwszej instancji rozważył czy i jaki wpływ mają stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy, miał normatywne podstawy do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W procesie decyzyjnym sądowego stosowania prawa, który był udziałem sądu pierwszej instancji, wystąpiła bowiem operacja logiczna pozwalająca odpowiedzieć na pytanie czy i jaki wpływ na wynik sprawy administracyjnej miały stwierdzone naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania. Pozwoliło to na ustalenie przez ten Sąd czy zachodzą przesłanki, które odpowiadają tym, które unormowane zostały w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a od wystąpienia, których uzależnione jest stosowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie.
Oznacza to, wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej, że wydane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 ptk 1 lit. c/ p.p.s.a. biorąc pod uwagę dokonaną ocenę związku między stwierdzonymi w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowościami, a ich wpływem na wynik sprawy i zamieszczenie tych rozważań poświęconych tej ocenie w uzasadnieniu wyroku opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nie narusza powyższego przepisu jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Natomiast zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący braku należytego uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. związany jest z ogólnym twierdzeniem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, że bardzo niebezpieczna jest praktyka "prowadzenia postępowania administracyjnego spychająca naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające właśnie z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. na boczny tor i powodująca ich marginalizację". Dlatego też, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie uznaje, że prawidłowo tylko Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut ze skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ubocznie należy podkreślić, że jest to postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też pozycja prawna strony przedmiotowego postępowania nie mogła być w żadnym przypadku ograniczona w ówczesnym stanie prawnym w stosunku np. do pozycji organizacji ekologicznej działającej na prawach strony w świetle art. 31 k.p.a., czy też innych uczestników postępowania, którzy nie mają statusu strony lecz tylko posiadają interes faktyczny, zgodnie z zasadą ogólną partycypacji publicznej w rozwiązywaniu problemów środowiskowych (art. 5 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska) , czy też konstytucyjnej zasady dostępu do informacji o środowisku w świetle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.