II OSK 1550/12

II OSK 1550/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2769/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., T. K., P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2769/11 w sprawie ze skargi A. K., T. K., P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody W. z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. K., P. K., P. K. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2769/11 oddalił skargę A. K., T. K. i P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. oraz A. i T. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr ew. [...] i [...] – obręb ewidencyjny P.
Z akt administracyjnych wynika, że właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...] w P. jest P. K., natomiast właścicielami działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w B. są A. i T. K.
Organ wskazał, że działki wnioskodawców nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestora. Ponadto wnioskodawcy nie powołali się we wnioskach z dnia 19 stycznia 2011 r. oraz pismach z dnia 8 i 23 lutego 2011 r. na żaden przepis prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który w związku z przedmiotową inwestycją wprowadziłby ograniczenia w zagospodarowaniu działek [...],[...],[...] w P. oraz działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w B.
W związku z twierdzeniem wnioskodawców, że ich interes prawny należy wywieść z faktu, iż wydanie badanej decyzji nie poprzedzono odpowiednim postępowaniem dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ wskazał, że inwestycje podzielić można na wymagające wdrożenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Inwestor jest obowiązany wdrożyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.
Zdaniem organu budowa portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowa budynku magazynowego nie należą do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, stąd uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane.
W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie wprowadza na działkach wnioskodawców ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego.
Zatem skoro w rozpatrywanym przypadku wniosek o zbadanie legalności został wniesiony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 61a k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. K., T. K., P. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji dokonuje kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie.
Organ II instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt spraw T. i A. K. oraz P. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2008r., Nr [...], znak: [...] (w tym miejscu organ błędnie wskazał decyzję, ponieważ powinno być [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak [...]).
Z działek stanowiących własność T. i A. K. najbliżej nieruchomości inwestycyjnej nr [...] i [...] znajduje się działka nr [...] i jest od niej oddzielona działkami nr [...], [...], [...], [...]. Odległość pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynosi ok. 850m, a działkami nr [...] i [...] – 900m. Natomiast działka nr [...], będąca działką usytuowaną najbliżej nieruchomości inwestycyjnej ze wszystkich należących do P. K. jest od nich oddzielona działką [...]. Odległość pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynosi ok. 200m, a działkami nr [...] i [...] – 440m.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie, mając na uwadze usytuowanie działek, na której zaplanowano inwestycję, jak również charakter przedsięwzięcia, stwierdzić należy, że projektowana budowa portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowa budynku magazynowego nie ograniczają zagospodarowania w/w działek skarżących.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że projektowana budowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K., T. K. i P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucając organom, że traktowały przedsięwzięcie [...] w oderwaniu od skutków, jakie wywołuje ono już obecnie i bez powiązania tych skutków ze skutkami, z jakimi należy liczyć się po zrealizowaniu jego rozbudowy. A oczywistym jest, że rozbudowa przedsięwzięcia, spotęguje jego oddziaływanie na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Oceniając legitymację A. K., T. K. i P. K. w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż posiadają oni jedynie interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane.
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.
Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. Skoro wnioskodawcy nie są inwestorem, to aby być stroną postępowania musieliby być właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżący T. i A. K. są właścicielami działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (księgi wieczyste nr [...] i [...]), natomiast skarżący P. K. jest właścicielem działek [...],[...],[...] (księga wieczysta nr [...]). Inwestycja, zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmuje działkę nr [...] i [...].
Z działek stanowiących własność T. i A. K. najbliżej nieruchomości inwestycyjnej nr [...] i [...] znajduje się działka nr [...] i jest od niej oddzielona działkami nr [...],[...],[...],[...]. Odległość pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynosi ok. 850m, a działkami nr [...] i [...] – 900m. Natomiast działka nr [...], będąca działką usytuowaną najbliżej nieruchomości inwestycyjnej ze wszystkich należących do P. K. jest od nich oddzielona działką [...]. Odległość pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynosi ok. 200m, a działkami nr [...] i [...] – 440m.
Zgodnie z przepisami za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do nieruchomości inwestora – działki nr ew. [...] i [...].
Z uwagi na powyższe regulacje prawne skarżący legitymują się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie są stronami postępowania. Zatem organy obu instancji prawidłowo nie uznały skarżących za stronę postępowania.
W momencie ustalenia, że wnioskodawcy nie są stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organy faktu, że rozbudowa przedsięwzięcia spotęguje jego oddziaływanie na środowisko, Sąd stwierdził, że co do zasady każda inwestycja oddziałuje w mniejszym lub większym stopniu na środowisko. Jednakże prawo wiąże określone skutki i nakłada obowiązki tylko w stosunku do inwestycji (zawsze lub mogących potencjalnie) znacząco oddziałujących na środowisko. Jak trafnie zauważył to organ I instancji katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Sąd podkreślił, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy organ przeprowadził postępowanie administracyjne Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy przepis został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18) zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r., a jego ratio legis było usprawnienie funkcjonowania organów administracji publicznej w celu unikania prowadzenia długotrwałych i nieuzasadnionych postępowań administracyjnych w przypadku, gdy z wnioskiem występuje podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ zatem każdorazowo powinien dokonać analizy czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego w skardze, prowadziłoby do konkluzji, iż organ w każdym przypadku zobowiązany byłby do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz jego umorzenia. Takie stanowisko oznaczałoby z kolei zaprzeczenie celu ustanowienia art. 61a k.p.a. i w praktyce jego niestosowanie. Użycie przez organ sformułowania "po przeprowadzeniu postępowania" nie oznacza wcale, że takie postępowanie zostało przeprowadzone skoro organ dokonał jedynie analizy legitymacji procesowej wnioskodawcy i nie przystąpił do merytorycznego rozstrzygania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., T. K. i P. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji mającej stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym, poprzez dokonanie błędnej wykładni w fazie rekonstrukcyjnej i w konsekwencji tego - na pominięciu zastosowania tych przepisów. Powyższe naruszenie prawa pociągnęło za sobą dalsze naruszenia prawa, a to:
2) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz
3) naruszenie przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię w fazie rekonstrukcyjnej i w konsekwencji tego pominięcie jego zastosowania.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie, a nadto o orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.
Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się P. K., który oświadczył, że jest następcą prawnym zmarłego w dniu [...] lipca 2013 r. T. K. i wstępuje w jego miejsce do niniejszej sprawy.
P. K. oświadczył, że przedsiębiorstwo produkcji papy powstało w oparciu o bazę transportową, jest rozwijane w ten sposób, że nigdy w stosunku do żadnego przedsięwzięcia budowlanego nie było prowadzone postępowanie środowiskowe, produkcja papy związana jest z wydzielaniem odoru, który rozchodzi się na odległość 1 do 2 km.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wskazać należy, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle powołanej definicji brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], wskazując, że planowana inwestycja polegająca na budowie portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowie budynku magazynowego nie ogranicza zagospodarowania działek skarżących, a ponadto inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Z taką oceną charakteru planowanej inwestycji nie można się zgodzić. Organy obu instancji, a za nimi także Sąd I instancji, pominęły istotną okoliczność, mianowicie, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje budowę obiektów budowlanych wchodzących w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa produkującego papę. Wobec tego
w realiach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie podnoszą skarżący kasacyjnie, brak było podstaw, aby traktować budowę portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowę budynku magazynowego na terenie zakładu firmy [...] Sp. z o.o. jako odrębne w stosunku do już funkcjonującego zakładu przedsięwzięcie. Traktowanie każdorazowo jednostkowo poszczególnych przedsięwzięć podejmowanych przez inwestora w ramach tego samego zakładu umożliwiałoby obchodzenie przepisów o ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko i udziale społeczeństwa w tych postępowaniach. Oceniając interes prawny skarżących organ nie może pominąć kwestii istnienia zakładu. Kolejne obiekty budowlane stanowią jego rozbudowę, wobec czego ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna uwzględniać fakt istnienia funkcjonującego zakładu z jednoczesnym ustaleniem, czy w stosunku do tego przedsięwzięcia (zakładu, obiektu) sporządzana była kiedykolwiek ocena oddziaływania na środowisko, jeżeli tak, to do jakich wniosków i rozstrzygnięć doprowadziła. Brak tego typu ustaleń nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska, prowadzącego do oceny, że skoro obiekty budowlane objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w §§ 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., to uzyskanie decyzji środowiskowej nie było wymagane, co z kolei przemawia za brakiem interesu prawnego po stronie skarżących. Nie można bowiem pominąć regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. dotyczącego przedsięwzięć realizowanych na terenie już istniejącego zakładu lub obiektu, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to ma zaś bezpośredni związek z określeniem obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wobec tego organ oceniając kwestię przysługiwania skarżącym przymiotu strony postępowania winien ocenę oddziaływania obiektu wyprowadzić w powiązaniu z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu. Tylko wówczas można ocenić, czy oddziaływanie nowej inwestycji wiąże się z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu, bądź ma na nie wpływ.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że jeżeli odmowa wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a k.p.a., stanowi akt formalny, a nie merytoryczny, zaś na etapie formalnym nie jest możliwe dokonanie istotnych ustaleń i przeprowadzenie ich oceny, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 200 i 193 p.p.s.a.