II OSK 1548/21

II OSK 1548/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1584/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-12-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust 4 pkt 4 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M., A. M., W. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1584/19 w sprawie ze skargi S. M., A. M., W. K., T. K. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 26 września 2019 r. nr XI/68/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1584/19, oddalił skargi S. M., A. M., W. K., T. K., M. S. na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 26 września 2019 r. nr XI/68/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Rada Gminy Rajcza (dalej także jako: gmina, organ) uchwałą z dnia 26 września 2019 r., nr XI/68/2019, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.) i art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), przyjęła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rajcza (dalej jako: Studium). Skargę na uchwałę wnieśli S. M., A. M., W. K., T. K., M. S. (dalej także jako: skarżący).
Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że skarżący, jako właściciele nieruchomości położonych w Gminie Rajcza, w sołectwie [...] mają interes prawny i faktyczny do złożenia skarg i zakwestionowania Studium.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie treść Studium oparto na prawidłowo sporządzonym bilansie. Wyznaczono bowiem obszary o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, charakteryzujące się wyposażeniem w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną (w niezbędnym zakresie), pozostałe tereny stanowią "luki" w istniejącej zabudowie lub do niej przylegają i mają dostęp do komunikacji i infrastruktury technicznej. W ramach zwartych struktur zabudowy sformułowano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Przeprowadzono analizę chłonności, a wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę był powodem braku możliwości wyznaczenia na terenie gminy nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie stał się bezpośrednią przyczyną nieuwzględnienia wniesionych przez skarżących uwag, które dotyczyły wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej. Działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w oddaleniu od istniejących terenów zabudowy i przyjęte założenie, że z uwagi na istniejące duże rezerwy terenów nie wykorzystanych jeszcze pod zabudowę w ustaleniach Studium należy położyć nacisk na porządkowanie istniejących struktur i efektywniejsze zagospodarowanie przestrzeni w istniejących terenach zabudowy mieszkaniowej (art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p.). Działki nr [...] i [...] nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W tym zakresie wskazano na mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla Gminy Rajcza, sporządzone przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie, udostępnione na potrzeby sporządzania projektu studium przez Geologa Powiatowego ze Starostwa Powiatowego w [...]. Lokalizowanie nowej zabudowy na obszarach zagrożonych ruchami masowymi mogłoby doprowadzić do uruchomienia procesów osuwiskowych zagrażających mieniu i życiu mieszkańców. Z tych względów w Studium nie uwzględniono żadnych nowych terenów zabudowy w obszarach osuwiskowych i terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi. Jednocześnie, zgodnie z art. 11 u.p.z.p. zapisy Studium zostały zaopiniowane przez Geologa Powiatowego Starostwa Powiatowego w [...], który zwrócił uwagę na fakt istnienia terenów zagrożonych. Znalazło to wyraz w zapisach Studium nr 2 pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (tom III akt administracyjnych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli S. M., A. M., W. K., T. K. i M. S. (dalej także jako: skarżący kasacyjnie), podnosząc następujące zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. odrzucił skargę M. S.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową realizację ustawowego obowiązku kontroli legalności aktów jednostek samorządu terytorialnego, przez oparcie zaskarżonego orzeczenia na błędnie ocenionym przez sąd stanie faktycznym sprawy, której to oceny sąd dokonał odnosząc się tylko do wybranych zarzutów skargi oraz argumentów i dowodów uzasadniających te zarzuty, a także, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, przez co w sposób nieprawidłowy zrealizował ustawowy obowiązek kontroli legalności aktów zaskarżonej uchwały i nie dostrzegł naruszenia przez Radę Gminy Rajcza przepisów;
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazujące na wadliwość uzasadnienia wyroku tj. jego niekompletność poprzez nieodniesienie się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi tj. do zarzutów naruszenia przez organ prawa materialnego i nie skonfrontowanie ich z ustaleniami poczynionymi przez Radę Gminy Rajcza i z materiałem dowodowym sprawy; w szczególności nie odniesienie się do zarzutu błędnego ustalenia przez Radę Gminy Rajcza powierzchni terenów budowlanych na obszarze Gminy, przez co błędnie ustalona została powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę w konfrontacji z liczbą rzeczywiście dostępnych terenów oraz faktycznego zapotrzebowania na tereny budowlane;
c. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy został w całości zebrany oraz oceniony w sposób prawidłowy w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena sprawy nastąpiła z pomięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i tym samym przekroczono granice swobodnej oceny dowodów, wskutek pominięcia wielu istotnych dla sprawy dowodów;
d. art. 106 § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. art. 230 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie i szczątkowe odniesienie się do materiału dowodowego, podczas gdy istotne znaczenie w sprawie ma dokonanie oceny, w oparciu o przedłożone do sprawy wszelkie materiały dowodowe, w tym materiały przedstawione przez Skarżących, co spowodowało brak rzeczywistej kontroli w zakresie takim czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem;
e. art. 147 §1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi i tym samym niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Rajcza nr XI/68/2019 z dnia 26 września 2019 w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rajcza, w sytuacji w której skarga zasługiwała na uwzględnienie, ze względu na naruszenie przez Radę Gminy Rajczy przepisów wskazanych w pkt 2 niniejszej skargi kasacyjnej;
f. art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy naruszenia uchwałą Rady Gminy Rajczy nr XI/68/2019 z dnia 26 września 2019 roku, interesu prawnego Skarżących, w postaci nieuprawnionego i nieadekwatnego do okoliczności sprawy ograniczenia prawa własności nieruchomości;
2. prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
a. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieprawidłowe wyważenie praw i racji skarżących z interesem społecznym i tym samym naruszenie proporcjonalności w zakresie w jakim wyłączono możliwość zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości znajdują się zabudowania o charakterze mieszkaniowym, a nieruchomość spełnia wszystkie wymagania, które dają podstawy do dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej na obszarze wskazanej powyżej nieruchomości;
b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 26 września 2019 roku nr XI/68/2019 i tym samym naruszenia:
← art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności przysługującego skarżącym oraz niewyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rajcza, przez co doszło do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżących, a także nieuprawnionego i nieuzasadnionego różnicowania prawa własności właścicieli nieruchomości na niekorzyść skarżących;
← art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie faktu braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy Rajcza, w sytuacji w której od roku 2004 do momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego dokumentu studium złożono 220 wniosków o zmianę przeznaczenia terenu, oraz faktu rozwoju terenu poprzez wykorzystywanie działek pod zabudowę tzw. "drugich domów" co powoduje ograniczenia rozwoju Gminy Rajcza i jej mieszkańców;
← art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 lit. a i d u.p.z.p. - poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania, uzbrojenia oraz dostępu do drogi publicznej obszarów znajdujących się na terenie gminy, i tym samym dowolne określanie terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz nieuwzględnienia potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym przede wszystkim rzeczywistych czynników ekonomicznych, środowiskowych i społecznych oraz oparcie się na bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, które w rzeczywistości nie odzwierciedlają rzeczywistego zapotrzebowania na tereny, które dopuszczone byłyby do zabudowy mieszkaniowej;
← art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.- poprzez nieprawidłowe określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kierunków oraz wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, w sytuacji w której zapotrzebowanie mieszkańców gminy na tereny przeznaczone pod zabudowę stale rosną, na co wskazuje duża ilość składanych wniosków o zmianę przeznaczenia terenów;
← art. 10 ust. 5 w zw. z art. 10 ust. 7 u.p.z.p. - poprzez dokonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w sposób nieuwzględniający rzeczywistego zapotrzebowania na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, i tym samym uznanie, że maksymalne w skali zapotrzebowanie na nową zabudowę me przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, przez co nie przewidziano lokalizacji nowej zabudowy;
← art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. poprzez uznanie, że na terenie Gminy Rajcza nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, innymi niż obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach ZL2, czyli tereny projektowanych zalesień, a na podstawie przedłożonych map i dokumentów nie można ustalić odległości do najbliższych zabudowań (str. 5 i 6 wyroku);
← art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. poprzez określenie zapotrzebowania na nową zabudowę bez uwzględnienia niepewności procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz;
← art. 12 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium, a dokładniej przez niepodjęcie kompleksowej dyskusji na temat rozpatrzenia wszystkich uwag złożonych do projektu studium oraz nieprzeprowadzenie głosowania nad rozpatrzeniem każdej uwagi z osobna, a także ograniczenie się przy rozpatrywaniu uwag do cytowania odpowiednich przepisów u.p.z.p.
c. art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony, a jedynie do tych, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzający się do tego, że są nie odniósł się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty. Z tego przepisu nie wynika bowiem obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze. Należy również podkreślić, że skuteczne podniesienie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga skonkretyzowania argumentów, do których sąd się nie ustosunkował i wykazania, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie sądu I instancji zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wydając zaskarżony wyrok. Zawarty w nim wywód jest spójny, logiczny, a intencja sądu nie wzbudza wątpliwości, w związku z czym kontrola instancyjna jest możliwa.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ popełnił uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, sąd z urzędu powinien je dostrzec oraz uwzględnić. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można jednak kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zgodności z procedurą. Skarżący kasacyjnie nie skonkretyzowali, jakich uchybień – niewskazanych w skardze – sąd I instancji nie dostrzegł z urzędu, mimo że powinien.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyrażone w punkcie pierwszym lit. a-b skargi kasacyjnej okazały się chybione.
Nie można także przychylić się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., art. 230 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 106 § 3 p.p.s.a. zasadniczo nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu (por. wyrok z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 785/20). Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy. Co jednak istotniejsze skarżący kasacyjnie nie wykazali, że zaistniała potrzeba przeprowadzenia konkretnego dowodu z dokumentu.
Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadza się, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Należy podkreślić, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w sprawie sądowoadministracyjnej zostało ograniczone do sytuacji dopuszczenia dowodu uzupełniającego – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a przy tym wymaga uwzględnienia specyfiki tego postępowania (przepisy stosuje się "odpowiednio"). Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, powiązany z art. 106 § 5 p.p.s.a., mógłby odnieść zamierzony skutek, gdyby sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Jedynie ubocznie warto zauważyć, że zaświadczenie z 10 czerwca 2016 r., zgodnie z którym działka nr [...] nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach nie jest dokumentem istotnym w niniejszym postępowaniu. Jest to jedyny dokument, do którego odwołuje się skarga kasacyjna.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 147 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd nie negował występowania po stronie skarżących interesu prawnego, zatem nie jest trafny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd nie kwestionuje, że uchwała rodzi negatywne skutki dla sfery prawnomaterialnej skarżących, wywodzi jednak, że jest to ingerencja zgodna z prawem. Skarżący powołali ten przepis w skardze kasacyjnej, podnosząc, że ich interes prawny nie został uwzględniony – a zatem powołując go jako ogólną normę, analogicznie jak art. 147 p.p.s.a. W związku z powyższym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej wyrażone w punkcie pierwszym lit. c i lit. e-f.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że głównym zarzutem podnoszonym przez skarżących kasacyjnie było naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy ich działek. Wskazano, że nie wyważono interesu publicznego z interesem prywatnym.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchwalając studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.). Skarżący kasacyjnie wskazali w skardze kasacyjnej, że ich działki "nadal pozostawiono jako tereny przeznaczone pod zalesienie" i nie kwestionują, że dotychczas tereny te nie były przeznaczone pod zabudowę. Należy zauważyć, że okoliczność ta ma istotne znacznie dla sprawy. Nie jest bowiem tak, że sytuacja skarżących zmieniła się na skutek zaskarżonej uchwały – w szczególności nie uległa pogorszeniu. Utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu jest sytuacją co do zasady prawidłową.
W niniejszej sprawie doniosłe znaczenie ma kwestia zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.), która niewątpliwie powinna determinować kształt studium. Sąd I instancji wskazał, że działki nr [...] i [...] nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Oznaczenie osuwisk w Studium nie wzbudza wątpliwości i nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w tym zakresie na mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla Gminy Rajcza, sporządzone przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie, udostępnione na potrzeby sporządzania projektu studium przez Geologa Powiatowego ze Starostwa Powiatowego w [...].
Zakaz zabudowy na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych jest niewątpliwie uzasadniony i nie świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego. Uzasadnione jest wyznaczenie obszaru, na którym występują osuwiska, a także strefy buforowej wokół osuwisk. Nie jest racjonalne wyznaczanie terenów pod zabudowę, zwłaszcza mieszkaniową, na obszarze osuwisk (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3099/14).
Należy podkreślić, że w Studium w sposób wyczerpujący odniesiono się do tematyki osuwisk. Wskazano w szczególności, że oprócz osuwisk, na terenie gminy występują tereny narażone na uruchomienie się procesów osuwiskowych. Terenami takimi są szczególnie obszary o znaczącym spadku terenu, zwłaszcza pozbawione szaty roślinnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że w związku z powyższym w sposób oczywisty nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że na terenie osuwisk istnieje już legalna zabudowa. Nie można bowiem oczekiwać, że organ planistyczny będzie powielać błędy, tj. nieprawidłowy sposób zagospodarowania terenu – z narażeniem bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości usankcjonowania w studium stanu faktycznego istniejącego na działkach nieobjętych środkiem zaskarżenia.
W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.). Ustawodawca przesądził zatem, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Wypada podkreślić, że opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. m. in. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 627/20).
Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.
W niniejszej sprawie sformułowano wskazane powyżej prognozy i przeprowadzono ich analizę. Wyniki bilansu znajdują uzasadnienie w jego treści, a Studium oparto na tych ustaleniach.
Ze sporządzonego bilansu wynika, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przewyższa chłonności w pełni wykształconych obszarów o funkcji zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Oznacza to, w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., niedopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami nieprzeznaczonymi w obowiązujących planach miejscowych pod zabudowę. Należy podkreślić, że studium wskazuje na wniosek wypływający z analiz o niewykorzystaniu maksymalnej dopuszczonej w ustaleniach planów miejscowych powierzchni zabudowy. Z porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, wynikającej z analizy chłonności wynika, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przewyższa chłonności w pełni wykształconych obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę znajduje odzwierciedlenie w treści Studium i uzasadnia ustalone przeznaczenie terenów określone dla działek należących do skarżących kasacyjnie.
Stanowisko skarżących kasacyjnie, że na terenie gminy nie ma wystarczającej ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, nie zostało w żaden sposób udowodnione. Jest to subiektywne przekonanie strony, która ma bezpośredni interes w wywodzeniu takiego stanu rzeczy. Skarżący wskazują jedynie na rosnącą ilość wniosków o zmianę przeznaczenia terenów, co nie zostało nawet uprawdopodobnione. Ponadto wystąpienie takiego zjawiska nie świadczy o rzeczywistych potrzebach mieszkańców w zakresie zabudowy mieszkaniowej, lecz może być determinowane rozmaitymi przyczynami. Nawet przyjmując, że twierdzenie to jest prawdziwe, nie można zatem skutecznie wywodzić, że bilans nie oddaje faktycznego zapotrzebowania na zabudowę.
Odnosząc się do stanowiska skarżących kasacyjnie należy także wskazać, że w sprawie wzięto pod uwagę zjawisko tzw. drugich domów i zabudowy mieszkaniowej o funkcji letniskowej, o czym świadczy bezpośrednio treść Studium. Nie można zatem zarzucić organowi, że nie dostrzegł tej okoliczności.
Skarżący kasacyjnie nawiązali do stanowiska organu wyrażonego na str. 119-120 Studium. Należy wyjaśnić, że bilans wskazywał we wskazanym przez skarżących kasacyjnie zakresie na konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy w Studium, aby umożliwić tej zabudowie rewitalizację. Za takim rozwiązaniem przemawiały szczególne względy, wśród których podkreślono wartość kulturową istniejącej zabudowy. Nie można tracić z pola widzenia, że Studium wskazuje tereny, na których istnieje zabudowa i uwzględnia ten stan rzeczy, ale nie dopuszcza lokalizacji nowych obiektów (por. ustalenia dla obszarów R1, R2, M5, M6).
Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, należy mieć na uwadze perspektywę nie dłuższą niż 30 lat i niepewność procesów rozwojowych, wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 pkt 1-2 u.p.z.p.). Niepewność procesów rozwojowych może oznaczać, że zapotrzebowanie będzie niższe lub wyższe niż prognozowane. W sprawie organ nie przewiduje, że zapotrzebowanie może być wyższe niż prognozowane na podstawie zgromadzonych danych, co uzasadniłoby zwiększenie ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nie jest zobligowany w każdym przypadku do zwiększenia zapotrzebowania na zabudowę, w tym w szczególności o maksymalną wartość – 30%. W niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność zastosowania tego przepisu. Należy także podkreślić, że ewentualne uchybienie w tym zakresie nie oznaczałoby, że właśnie działki skarżących kasacyjnie zostałyby przeznaczone pod zabudowę.
W skardze kasacyjnej powołano się na cytat z uzasadnienia wyroku, znajdujący się – według skarżących – na str. 5 i 6. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że jest to część uzasadnienia, zawierająca przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron – nie jest to natomiast ocena sądu. Co jednak istotniejsze uzasadnienie nie zawiera zdania cytowanego w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji na str. 5 uzasadnienia wskazał, że organ w piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. zawarł m. in. następujące twierdzenie: "Na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p. na terenie Gminy Rajcza nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, innymi niż obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach" – zdanie to jest kontynuowane na str. 6: "jednostki osadniczej." Skarżący kasacyjnie w miejsce sformułowania "jednostki osadniczej", wskazali na następującą treść: "ZL2, czyli tereny projektowanych zalesień, na podstawie przedłożonych map i dokumentów nie można ustalić odległości do najbliższych zabudowań". Treść ta znajduje się na str. 7 uzasadnienia i dotyczy innego zdania, odnoszącego się do stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 26 listopada 2019 r., w zakresie stanu prawnego działek M. S.. W związku z tym, że sąd I instancji nie sformułował twierdzenia kwestionowanego przez skarżących kasacyjne, nie ma potrzeby jego weryfikacji; szczególnie, że nie wyraził go także organ.
Odnosząc się do istoty podniesionego powyżej problemu należy wskazać, że organ był zobligowany porównać maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Niewadliwe ustalenie, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy prowadzi do stwierdzenia, że – w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. – niedopuszczalna jest lokalizacja nowej zabudowy poza obszarami wskazanymi w art. 10 ust. 5 pkt 2-3 u.p.z.p. tj. poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i innymi obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie treść Studium oparto na prawidłowo sporządzonym bilansie. Wyznaczono obszary o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, charakteryzujące się wyposażeniem w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną (w niezbędnym zakresie), pozostałe tereny stanowią "luki" w istniejącej zabudowie lub do niej przylegają i mają dostęp do komunikacji i infrastruktury technicznej. W ramach zwartych struktur zabudowy sformułowano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Przeprowadzono również analizę chłonności, a wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę był powodem braku możliwości wyznaczenia na terenie gminy nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie stał się bezpośrednią przyczyną nieuwzględnienia wniesionych przez skarżących uwag, które dotyczyły wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej.
Działki skarżących kasacyjnie nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na to, że nie leżą w obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Zarzut naruszenia art. 12 pkt 1 u.p.z.p. zmierza do wykazania, że organ planistyczny nie rozpatrzył uwag złożonych do projektu studium. Zarzut ten jest chybiony, gdyż taka sytuacja nie miała miejsca. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie dopatrywali się uchybienia w tym, że nie przeprowadzono "kompleksowej dyskusji", a organ ograniczył się do cytowania odpowiednich przepisów. Nawet w świetle stanowiska skarżących kasacyjnie nie sposób przyjąć, że organ nie ustosunkował się do wniesionych uwag.
W świetle powyżej przedstawionych argumentów nie ma doniosłego znaczenia fakt, że działki objęte skargą kasacyjną mają zapewniony dostęp do drogi i są uzbrojone. Okoliczności wskazane w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b u.p.z.p. nie mają pierwszorzędnego znaczenia i nie determinują wprost kształtu Studium. Nie jest to okoliczność, która będzie istotniejsza niż wyniki bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i kwestia bezpieczeństwa ludności jej mienia.
W niniejszej sprawie uwzględniono sprzeczne interesy – interes publiczny i interes prywatny (stron). Przyjęte rozwiązania dotyczące działek skarżących kasacyjnie znajdują przekonujące i wyczerpujące uzasadnienie. Działki nie były wcześniej przeznaczone pod zabudowę i nie są zabudowane. Część działek została ujęta w obszarze osuwisk. Treść Studium jest spójna z wynikami omówionego powyżej, prawidłowo sporządzonego bilansu. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ kierował się istotnymi kwestiami ustalając przeznaczenie działek skarżących i nie dopuszczając na nich zabudowy. W związku z powyższym należało dojść do przekonania, że wskazana ingerencja w prawo własności nastąpiła z zachowaniem proporcjonalności i została wyczerpująco oraz racjonalnie uzasadniona oraz znajduje oparcie w cytowanych powyżej przepisach.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.