II OSK 1547/24

II OSK 1547/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 201/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-22
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 , art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1 pkt 9, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 201/24 w sprawie ze skargi R.K. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru D. w C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej C. na rzecz R.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 201/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru D. w C., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr [...] i [...], obręb K. w C. w zakresie przeznaczenia terenu objętego symbolem 14Z (pkt 1) i zasądził od Gminy Miejskiej C. na rzecz R.K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący R.K. we wniesionej skardze na wyżej powołaną uchwałę domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących działek nr [...] i [...] w części objętej granicami terenu oznaczonego symbolem 14Z.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
– art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...], obr. K., jedn. ewid. C., położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy znacznych części tych nieruchomości i przeznaczenie ich pod zieleń nieurządzoną,
– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 14Z są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C., w którym to dokumencie działki skarżącego zostały objęte granicami obszaru oznaczonego symbolem WMN – Tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
– § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości obejmujących działki [...] i [...], obr. K., jedn. ewid. C. Działka nr [...] jest niezabudowana. Przylega ona od północy do wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej MNU, od zachodu do terenu zabudowy usługowej U (będącego w większości własnością skarżącego), a od strony wschodniej do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Z kolei na działce nr [...] w jej wschodniej części zlokalizowany jest budynek gospodarczy, co do którego skarżący w ostatnich latach poniósł istotne nakłady inwestycyjne związane z wykonaniem m.in. przyłącza energetycznego oraz wycinki drzewa uniemożliwiającego prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Pozostała część działki jest niezabudowana. Działka nr [...] na całej swojej długości przylega do ul. C. Ponadto skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obr. K., jedn. ewid. C., które wraz z działka nr [...] tworzą jedną całość gospodarczą.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że należące do niego działki nr [...] i [...] są zlokalizowane w strefie sanitarnej wokół cmentarza nazwanej w planie "pasem izolującym tereny cmentarne od innych terenów" (działka nr [...] w całości, natomiast działka nr [...] w przeważającej części). Zgodnie z § 9 ust. 8 pkt 2a planu, w pasie tym obowiązuje zakaz sytuowania budynków mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje zatem na to, że działki nr [...] i [...] zostały w przeważającej części wyłączone spod zabudowy kubaturowej. W szczególności nie jest możliwa obecnie realizacja na tych działkach zabudowy usługowej, zgodnie z planami skarżącego.
W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących terenu zieleni nieurządzonej oznaczonego symbolem 14Z jest sprzeczny z postanowieniami studium. Zgodnie z ustaleniami studium, obszar objęty granicami terenu 14Z zlokalizowany jest w obrębie terenu wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem WMN, a nie w obszarze przeznaczonym pod zieleń. Podnoszony przez organ planistyczny argument odnoszący się do sąsiedztwa cmentarza nie uzasadniał wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Lokalizacja działki w sąsiedztwie cmentarza nie narzuca bowiem konieczności wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości oraz przeznaczenia jej pod zieleń. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie sanitarne"), pozwalają bowiem na realizację zabudowy w sąsiedztwie cmentarza pod warunkiem zastosowania się do ograniczeń wynikających z przepisu § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie jest również zasadny argument organu planistycznego, jakoby przeznaczenie działki nr [...] i [...] pod zabudowę było nieuzasadnione przestrzennie z uwagi na fakt, że naturalnym sąsiedztwem dla terenów cmentarzy są tereny zieleni. W ocenie skarżącego takie stanowisko zdecydowanie nie odnosi się bowiem do cmentarzy położonych w obrębie miast, gdzie bliskość zabudowy względem terenów cmentarzy jest bardzo częsta i wydaje się rozwiązaniem całkowicie typowym.
Według skarżącego za całkowicie wadliwe i sprzeczne z wymogami kształtowania ładu przestrzennego należy również uznać ustalenia zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr [...], której zdecydowana część została przeznaczona pod teren zieleni nieurządzonej (14Z) natomiast jedynie jej niewielki fragment (położony w sąsiedztwie działki nr [...]) został włączony do terenu 3KP przeznaczonego pod lokalizację parkingów i garaży. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie nie jest prawidłowe, gdyż wyłącza ono możliwość racjonalnego zagospodarowania przeważającej części nieruchomości, a tym samym nadmiernie ingeruje w prawo własności.
Skarżący podniósł również, że działka nr [...] tworzy jedną całość gospodarczą z innymi działkami skarżącego położonymi przy ul. A. w C., objętymi w planie granicami terenu zabudowy usługowej 16U (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Okoliczność ta dodatkowo przemawia za ustaleniem dla przedmiotowej działki analogicznego przeznaczenia, jak w przypadku pozostałych nieruchomości należących do skarżącego. Również dostęp komunikacyjny do działki nr [...] możliwy jest wyłącznie przez wskazane działki oraz działkę gminną nr [...] (przed podziałem jako działka o nr ewid. [...]), która została przeznaczona przez Gminę C. do zbycia w drodze przetargu ograniczonego na rzecz sąsiadujących właścicieli, a o którą to nieruchomość gminną skarżący czyni starania o sprzedaż od maja 2018 r. Zatem zdaniem skarżącego organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącego nie uwzględniły w odpowiedni sposób jego interesów i nie dokonały prawidłowego wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości.
Zdaniem skarżącego w treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej:
a. w uchwalonym planie miejscowym w sposób nieprawidłowy zostały ustalone wskaźniki ilości miejsc parkingowych. Plan odnosi bowiem ilość miejsc parkingowych do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w planie miejscowym organ planistyczny odwołał się do między innymi do ilości łóżek, widzów, czy też ilości miejsc konsumpcyjnych. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu, np. przez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie;
b. istotne wątpliwości budzi również zawarta w § 4 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego definicja wysokości zabudowy, która istotnie odbiega od wskazanego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie budynkowe") sposobu mierzenia wysokości budynku. Przedmiotowa różnica może powodować istotne komplikacje przy projektowaniu i stosowaniu prawa. Projekt budowlany w zakresie wysokości budynku będzie musiał bowiem spełniać zarówno wymagania wynikające z treści planu miejscowego jak i wyżej wskazanego rozporządzenia, co w pewnych sytuacjach faktycznych może nie być możliwe ze względu na potencjalne kolizje zachodzące pomiędzy postanowieniami planu miejscowego i ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącego zawarta w planie miejscowym definicja wysokości zabudowy w kontekście budynków powinna zatem uwzględniać wynikający z treści § 6 rozporządzenia budynkowego sposób mierzenia wysokości budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym niezgodności między ustaleniami panu miejscowego w zakresie wskazanym w skardze i studium. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku również nie został naruszony przepis art. 9 ust. 4 tej u.p.z.p., wskazując że studium to dokument kierunkowy, o zdecydowanie większym stopniu ogólności niż plan miejscowy. Ponadto w wielu przypadkach szczególną rolę mają przepisy odrębne, związane z charakterem obszaru – w niniejszej sprawie, jest to rozporządzenie sanitarne. W ocenie organu, pomimo że zdaniem skarżącego teren w studium "miał charakter inwestycyjny", to wydzielenie terenu zieleni w ramach WMW, poprzedzone stosownymi analizami obowiązującego studium, jest zgodne z jego ustaleniami. Studium przewiduje bowiem możliwość realizacji terenów funkcjonalnych przeznaczonych pod zieleń publiczną oraz pozostałe tereny zieleni. Ponadto wg ustaleń Kierunków Studium w pkt 2.3.2. wskazane zostały: "Tereny ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów", wśród których wymieniony został obszar w strefie sanitarnej cmentarza, dla którego zapisano, że: "Ograniczenia dla zabudowy wynikają z przepisów odrębnych, dotyczących cmentarzy" (Załącznik nr 3 – część II Kierunki i polityka przestrzenna na str. 18-19), Na załączniku nr 4 do uchwały (rysunek studium) wrysowana jest strefa ochronna cmentarza. W zakresie poszerzenia terenów z możliwością zabudowy o charakterze nienaruszającym przepisy sanitarne przyjęto rozwiązania kompromisowe, częściowo uwzględniające oczekiwania skarżącego jak i innych właścicieli nieruchomości w strefie cmentarza.
W ocenie organu skarżona uchwała nie narusza także prawa własności skarżącego, a jej przyjęcie nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego. Projekt planu był sporządzany z założeniem uwzględnienia w możliwie największym stopniu interesów prywatnych, z zachowaniem ochrony interesu publicznego. Stąd, wobec wnoszonych uwag w trakcie 3 wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, projekt ulegał stosownym modyfikacjom, jeżeli organ sporządzający uznał ku temu przesłanki.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad techniki prawodawczej w zakresie wskaźników ilości miejsc parkingowych organ wskazał, że rodzaj powyższego wskaźnika dostosowany został do szczególnego charakteru usług, co jest powszechną praktyką w gminach, czy większych miastach. W takim przypadku minimum jakie inwestor musi spełnić nie opiera się na powierzchni użytkowej, a na liczbie osób przebywających równocześnie w budynku.
W planie wskaźniki parkingowe ustalone dla gastronomii powiązane zostały z miejscami, które należy przewidzieć dla konsumentów, stąd określenie "miejsca konsumenckie", a nie jak napisano w skardze "miejsca konsumpcyjne".
Jeśli chodzi o definicje wskaźnika wysokości zabudowy, to organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami planu definicja wysokości zabudowy zawarta w § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały celowo rozróżnia pojęcie budynku od pozostałych obiektów, dla których należy w świetle przepisów określić maksymalną wysokość. Pojęcie "wysokości budynku" nie jest tożsame z "wysokością zabudowy". W okresie sporządzania przedmiotowego planu miejscowego definicja "wysokości zabudowy" nie została ustalona w żadnym akcie prawnym. W rozporządzeniu budynkowym wysokość budynku została określona w § 6, natomiast zgodnie z u.p.z.p. należało ustalić maksymalną wysokość zabudowy, dlatego właściwym było definiowanie szerszego zagadnienia jak "wysokości zabudowy" w pianie miejscowym. Brak rozróżnienia w planie miejscowym między "wysokością zabudowy", a "wysokością budynków" był wielokrotnie wskazywany gminom, w wyrokach sądowych jak i orzeczeniach organów nadzoru, jako istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wskazując że skuteczny okazał się zarzut nadużycia władztwa planistycznego, zaś zarzuty dotyczące sprzeczności planu ze studium oraz naruszenia zasad techniki prawodawczej nie były uzasadnione.
Sąd podkreślił, że działki skarżącego znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem WMN – tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze tym występują istotne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów związane z umiejscowieniem strefy sanitarnej cmentarza. Wynikają one z przepisów rozporządzenia sanitarnego, w szczególności z § 3, który w ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
W świetle postanowień studium było zatem możliwe wyłączenie w obszarze WMN części terenów spod zabudowy i przeznaczenie ich na inne cele.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej Sąd zaznaczył, że można rozważać skuteczność tego zarzutu jedynie wyjątkowo, gdyby zaskarżony akt stawał się zupełnie nieczytelny i nie nadawał się do stosowania. W ocenie Sądu wyjaśnienia Gminy dotyczące użytych pojęć są wystarczające i pozwalają przyjąć, że nie istnieje wskazane wyżej zagrożenie.
Z kolei dokonując oceny zarzutu nadużycia przez organ władztwa planistycznego, Sąd w pierwszej kolejności zaznaczył, że w świetle studium zasadne jest generalne założenie Gminy, oparte na uwarunkowaniach tego obszaru, o ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej i wprowadzenie w obszarze strefy sanitarnej cmentarza terenów KP i Z (parkingi i zieleń nieurządzona). Takie rozwiązanie pozwala na zachowanie wokół cmentarza strefy wolnej od zabudowy oraz będzie chroniło otoczenie cmentarza wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Przy czym z dokumentacji planistycznej wynika, że z punktu widzenia realizowanych celów publicznych zarówno przeznaczenie KP (parkingi), jak i Z (zieleń) nadają się w ocenie Gminy do osiągniecia tego celu. Zatem, z punktu widzenia realizacji celu publicznego tereny KP lub Z są adekwatne. Inaczej jednak jest z perspektywy interesu indywidualnego, bowiem wyznaczenie obszarów oznaczonych symbolem KP oznacza mniejszą, zaś oznaczonych symbolem Z większą ingerencję w sferę prawa własności jednostki. Zarzuty skarżącego wiążą się właśnie z rozgraniczeniem na jego działkach terenów o funkcji KP na rzecz terenów oznaczonych symbolem Z, w sytuacji, gdy nie było ku temu wyraźnych podstaw. W ocenie Sądu Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, a wprowadzone regulacje pozostają nadmierne do zamierzonego celu. Skoro tereny KP i Z w jednakowy sposób nadają się do realizacji postulatu ograniczania zainwestowania wokół cmentarza, to gmina ustanawiając tereny zielone na działkach skarżącego powinna uzasadnić dlaczego ustanowiono tereny zieleni, a nie tereny KP.
W przypadku działki [...] zaznaczył ponadto, że jest tam budynek gospodarczy, który zgodnie z planem może być m.in. wyremontowany, ale zważywszy na to, co może powstać w terenie Z w świetle § 29 m.p.z.p., jego pozostawienie czy nawet ewentualne wyremontowanie niczemu służyć nie będzie. Zatem z punktu widzenia interesu prywatnego istnieją argumenty za zmianą przeznaczenia, przy jednoczesnej możliwości zrealizowania interesu publicznego (skoro KP jest równie dobre dla realizacji celu eksponowania i braku zabudowy wokół cmentarza).
W przypadku zaś działki [...] w ocenie Sądu nie jest pozbawiony znaczenia argument, że działka stanowi całość gospodarczą z terenami położonymi w terenach usługowych i mieszkaniowych. Skoro więc KP i Z równie dobrze nadają się do realizacji celu ogólnego, to organ powinien rozważyć interes prywatny także w tym kontekście.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 1 ust. 2 , art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 140 k.c. przez przyjęcie, że wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla działek stanowiących własność Pana R.K. ozn. nr [...] i [...] obręb K. w C. przeznaczenia: działka nr [...] – tereny zieleni nieurządzonej 14 Z, teren parkingów 3KP oraz teren dróg wewnętrznych 6 KDW, natomiast działka nr [...] tereny zieleni nieurządzonej 14 Z oraz tereny parkingów 3KP – w częściach wynikających z załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy i przedłożonego do skargi Pana R.K. – stanowi przekroczenie władztwa planistycznego Gminy C.
Na podstawie powyższego zarzutu, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy C. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Gminy C. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych przez organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesiony przez organ zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 , art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 140 k.c. okazał się bowiem zarzutem nieuzasadnionym.
Jak wynika z dotychczasowego przebiegu sprawy, spór pomiędzy właścicielem działek nr [...] i [...] oraz organem planistycznym powstały na tle ustaleń zaskarżonego planu miejscowego został na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej zredukowany do kwestii przeznaczenia tychże działek w kontekście granic przyznanego organom gminy władztwa planistycznego, które w ocenie Sądu I instancji zostały przekroczone. Ocenę tę podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, wyjaśniając równocześnie, że ustalenia każdego planu miejscowego są wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w inne uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To w szczególności ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak jak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego. Władztwo planistyczne gminy musi bowiem się mieścić w ramach porządku prawnego, na który składają się między innymi konstytucyjne zasady ochrony praw i wolności, jak też przepisy rangi ustawowej.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie przyjął, że konieczność uwzględnienia położenia nieruchomości skarżącego w obszarze objętym ograniczeniami inwestycyjnymi określonymi w rozporządzeniu sanitarnym, zawierającym przepisy odrębne, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 9 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., determinujące zarówno treść studium, jak i ustalenia planu miejscowego, nie wykluczała możliwości przeznaczenia znacznych części terenu działek nr [...] i [...] pod lokalizację parkingów, które w równym stopniu mogły być przeznaczone na ten cel, jak i na wskazaną przez organ planistyczny zieleń nieurządzoną, co uczyniło je terenami bezwartościowymi z perspektywy indywidualnego interesu właściciela. Wprowadzone w planie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego nie znalazły więc dostatecznego uzasadnienia w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dając Sądowi I instancji podstawy do uznania, że ustalenia planu miejscowego w części wskazanej w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku wykraczają poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.