II OSK 1546/14

II OSK 1546/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OZ 95/13 - Postanowienie NSA z 2013-02-22
II OZ 214/13 - Postanowienie NSA z 2013-03-28
II OZ 1229/13 - Postanowienie NSA z 2014-01-14
VII SA/Wa 2558/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-06-28
II OZ 361/14 - Postanowienie NSA z 2014-04-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 1, art. 134 par. 1, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 77 par. 1, art. 78 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2558/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2558/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po kolejnym rozpatrzeniu – w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/11 – odwołania Stowarzyszenia P. w K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r. Nr [...] (zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K., pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku P. (bez węzła) – P. (z węzłem) od km [...] do km [...] oraz nadającą jej rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiając przebieg postępowania organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (prawomocnym) wyrokiem z 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/11 uchylił ww. decyzję GINB wskazując w uzasadnieniu, że ponownie rozpatrując sprawę GINB powinien ustosunkować się do wniosków i uwag zgłoszonych przez Stowarzyszenie, kwestionujących prawidłowość ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Dalej, mając na uwadze ww. orzeczenie Sądu oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), organ ustosunkował się do podniesionych przez Stowarzyszenie zarzutów, zawartych w załączniku do odwołania, tj. w piśmie z [...] marca 2009 r., dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. GINB stwierdził na wstępie, że stanowią one powtórzenie tych zarzutów, które zostały podniesione przez Stowarzyszenie w trakcie postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do których szczegółowo odniesiono się w uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] kwietnia 2009 r. Wskazał też, że brak jest możliwości ustosunkowania się do tych zarzutów, które dotyczą nie tego odcinka inwestycji, co objęty przedmiotową w sprawie decyzją Wojewody.
Odnosząc się merytorycznie do zarzutów Stowarzyszenia, organ II instancji w kwestii nałożenia na wykonawcę obowiązku lokalizacji baz i zaplecza technicznego budowy poza miejscami występowania płazów wskazał, że w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. nałożono szereg obowiązków mających na celu zapewnić jak najmniejsze uciążliwości dla środowiska naturalnego. W szczególności w pkt I.13 i I.14 wskazana została konieczność realizacji inwestycji w sposób zapewniający jak największe poszanowanie dla flory i fauny. Nadto w pkt I.13 nałożony został na inwestora obowiązek realizacji inwestycji w sposób mający uniemożliwić powstawanie pułapek, z których ucieczka zwierząt będzie niemożliwa. Ponadto, zastrzeżono, że w wypadku, gdy nie będzie możliwa ucieczka, zwierzęta dorosłe i młodociane formy rozwojowe należy przenieść do odpowiednich siedlisk poza rejon objęty inwestycją, wskazany przez osobę pełniącą funkcję nadzoru przyrodniczego.
Odnosząc się do żądania nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia inwentaryzacji przyrodniczej, organ wskazał, że z raportu oddziaływania na środowisko (tom II, str. 138-139) wynika, że do jego sporządzenia wykorzystano dużą ilość opracowań, materiałów, dokumentacji, ekspertyz, zestawień i analiz. Zarzut o niekompletnej wiedzy o gatunkach na odcinku od km [...] do km [...] ma natomiast charakter ogólny. Skarżący nie wskazał bowiem na czym polega ta niekompletność. Również twierdzenia Stowarzyszenia, o nieprawdziwości podanych w raporcie informacji, iż zbiorniki w km [...] nie tworzą powierzchni przyrodniczych zajętych przez gniazdujące ptactwo wodno-błotne nie są poparte (jak stwierdził organ) żadnymi merytorycznymi argumentami.
Następnie, organ wskazał, że Stowarzyszenie nie przedstawiło merytorycznie uzasadnionych przesłanek pozwalających uwzględnić budowę alternatywnych zbiorników w km [...] po wschodniej stronie projektowanej drogi, mających skompensować utratę miejsc rozrodu płazów.
Organ wskazał też, że na odcinku autostrady o podwyższonym ryzyku kolizji z płazami i innymi małymi zwierzętami zaprojektowano dodatkowe zabezpieczenia, spełniające funkcje ogrodzeń ochronno-naprowadzających dla małych zwierząt. Wysokość części nadziemnej tego ogrodzenia wynosi 0,5 m i będzie ono wkopane na głębokość 10 cm. Ponadto, w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. został nałożony obowiązek prowadzenia przez 5 lat monitoringu stopnia wykorzystania przejść dla zwierząt oraz skuteczności urządzeń zapobiegających przed wtargnięciem zwierząt po oddaniu autostrady do eksploatacji.
Odnosząc się do zarzutów oznaczonych nr 13, 14 i 18 organ wskazał, że teren budowy będzie znajdował się pod dopieką nadzoru przyrodniczego. Pozostałe zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie, organ uznał za niemające wpływu na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2009 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach.
Podsumowując organ II instancji wskazał, że zarzuty Stowarzyszenia nie pozwoliły na zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Organ wskazał też, że bez wpływu na prawidłowość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko pozostaje fakt zmiany decyzji z [...] czerwca 2009 r. Nr [...], decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...].
W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nie stwierdził w sprawie żadnych innych nieprawidłowości. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę i prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z [...] września 2005 r. znak: [...] ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku od W. (km [...]) do P.(km [...]) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej [...] łączącej węzeł P. z węzłem L. (km [...] – km [...]). Ponadto, spełnia on warunki zawarte w decyzji Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2008 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, pn. budowa autostrady [...] od P. (bez węzła) w km [...] do M. (bez węzła) w km [...]=[...] oraz postanowienia RDOŚ z [...] kwietnia 2009 r. uzgadniającego warunki dla realizacji przedsięwzięcia, pn. budowa autostrady [...] na odcinku P. (bez węzła) – P. , w ramach przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strona skarżąca – Stowarzyszenie P. w K. reprezentowane przez M. S. nie zgodziła się z wydanym orzeczeniem (bez przedstawienia na tym etapie konkretnych zarzutów).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z [...] maja 2013 r. Stowarzyszenie zadeklarowało uzupełnienie uzasadnienia skargi, wskazując jednocześnie, że podtrzymuje argumenty kwestionujące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach.
W piśmie procesowym z [...] czerwca 2013 r. Stowarzyszenie wskazało, że dokonało oceny zastosowanych rozwiązań projektowych przewidzianych dla autostrady [...], odcinka P. – P.. Wyniki wykonanych analiz przedstawiono w dokumentacji fotograficznej, wykonanej w lutym i czerwcu 2013 r., zapisanej na dołączonej płycie DVD. Wskazało też, że w projekcie budowlanym znalazły się błędy projektowe oraz rozwiązania, które wymagają modyfikacji. Najistotniejsze błędy dotyczą niewłaściwej adaptacji otoczenia wylotów przepustów dla zwierząt. Stowarzyszenie przypomniało jednocześnie, iż w postępowaniu podnosiło konieczność przeprowadzenia dodatkowych inwentaryzacji przyrodniczych, koncentrując się na dolinie rzeki B. w B.. Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty w tym zakresie wskazując, że postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane na podstawie niekompletnych materiałów i nie ma w tej sytuacji gwarancji, że jest ono prawidłowe. Wskazało również na to, że dokonana przez przedstawiciela Stowarzyszenia "kontrola" w dniu [...] października 2011 r., nie potwierdziła, aby inwestycja była realizowana pod stałym nadzorem przyrodniczym. Wskazało nadto, że w 2012 r. obserwowano śmiertelność płazów na jezdni autostrady w rejonie doliny B. oraz stwierdzono płazy w urządzeniach odwodnienia, stanowiących dla płazów śmiertelną pułapkę. Stowarzyszenie dostrzegło też, że inwestor, poza obowiązkami wynikającymi z decyzji RDOŚ, wykonał na przedmiotowym odcinku autostrady cztery zbiorniki kompensacyjne. Wadą tych zbiorników jest jednak ich zbyt bliska lokalizacja względem pasa drogowego.
W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2013 r. (złożonym do akt po rozprawie mającej miejsce [...] czerwca 2013 r., jako załącznik do protokołu), Stowarzyszenie w sposób obszerny uzupełniło swoje stanowisko w sprawie o dodatkowe, niepodnoszone dotychczas zarzuty i argumenty. Stowarzyszenie wskazało m. in. na to, że postanowienie uzgodnieniowe nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania zbiorników kompensacyjnych, a ich wykonanie należy uznać za uzasadnione zwłaszcza w dolinie B.. Podało, że RDOŚ w Katowicach nie ustalił stanu faktycznego, bo organ ten oparł się na niekompletnym materiale i nie miał w efekcie wiedzy o miejscach rozrodu płazów w dolinie B.. Stowarzyszenie podkreśliło, że błędy, które dostrzega są wynikiem wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i wadliwe opracowanego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponowny raport, wykonany w ramach procedury ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko odnosił się do wykonywanego już projektu budowlanego. Projekt ten zawierał szereg niepoprawnych rozwiązań, które starano się zmodyfikować w końcowym etapie realizacji inwestycji.
W dniu [...] czerwca 2013 r. uczestnik postępowania – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła pismo procesowe stanowiące załącznik do protokołu z rozprawy.
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2558/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.
Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r. Nr [...] (zmienioną decyzją Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Katowicach pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku P. (bez węzła) – P. (z węzłem), od km [...] do km [...] (po zmianie wprowadzonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2012 r.) oraz nadającą tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzja ta zapadła na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2365/10. Mocą wskazanych wyroków doszło do uchylenia uprzednio wydanej w sprawie, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia P., decyzji GINB z [...] sierpnia 2009 r. i przesądzenia, że skarżące Stowarzyszenie miało prawo kwestionować postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. uzgadniające warunki dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa autostrady [...] w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę niniejszej autostrady. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. Skoro ustawodawca, regulując procedurę ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, to oznacza, że zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Tym samym Sąd I instancji, w prawomocnym wyroku z 27 maja 2011 r. (podzielając stanowisko NSA zwarte w orzeczeniu z 14 stycznia 2011 r.), wskazał na to, że "ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustosunkować się do zgłoszonych przez Stowarzyszenie Przyrodników wniosków i uwag kwestionujących prawidłowość ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Orzeczeniem tym i zawartymi w nim wskazaniami, co do dalszego postępowania tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję był związany, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. Zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając ponownie w sprawie, zobowiązany został do rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w rozpatrywanym odwołaniu Stowarzyszenia P. w K., w tym także tych, które nie tyle odnoszą się do decyzji I instancji, co dotyczą postanowienia poprzedzającego jej wydanie, tj. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. Sąd stwierdził, że w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego o pozwoleniu na budowę, Stowarzyszenie podniosło w istocie jedynie zarzuty dotyczące ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i tylko te aspekty w sprawie kwestionowało.
Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Z art. 32 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy wynika m. in., że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 tej ustawy. W szczególności inwestor przedłożył decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2008 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Projekt budowlany spełnia zaś wymogi wynikające z ww. decyzji środowiskowej. W decyzji z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Śląski nakazał uwzględnić warunki zawarte w ww. postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, które (jak orzekł) stanowi integralną części tej decyzji. Słusznie zostało to wskazane i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo także zwrócił uwagę na to, że inwestor spełnił również inne wymogi wynikające z przepisów, a w efekcie organ na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że w sprawie nie doszło do nieprawidłowości w kontekście wskazanych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 35 ust. 4 ww. ustawy i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzuty i argumenty skarżącego Stowarzyszenia, rozważone (na skutek zapadłych wyroków) przez organ odwoławczy, nie mogły skutecznie podważyć rozstrzygnięcia organu I instancji, co zostało prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał w sprawie na skutek odwołania Stowarzyszenia P. w K., które już przed organem I instancji zostało dopuszczone postanowieniem Wojewody Śląskiego z [...] marca 2009 r. (wydanym w oparciu o art. 31 § 1 – 3 k.p.a.) do udziału w postępowaniu. Już na tym etapie skarżące Stowarzyszenie mogło wnosić swoje uwagi i z tego też uprawnienia korzystało. Co istotne, Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach wziął pod uwagę zastrzeżenia zgłoszone przez skarżące Stowarzyszenie, dysponował bowiem pismem Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2009 r. (zawierającym wnioski i spostrzeżenia Stowarzyszenia), do którego w sposób obszerny i staranny odnósł się w uzasadnieniu wydanego postanowienia uzgodnieniowego. W ww. piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Stowarzyszenie: wnosiło o zobowiązanie inwestora do lokalizacji baz i zaplecza technicznego budowy poza miejscami występowania płazów; wskazywało na konieczności uzupełnienia inwentaryzacji przyrodniczej i na niekompletny stan wiedzy o gatunkach, na które wpływ będzie miała planowana inwestycja; podnosiło konieczność wykonania zbiorników alternatywnych, które skompensują utratę miejsc rozrodu płazów lub dostępu do nich w konkretnych km; wskazywało także na to, iż lokalizacja przepustów winna odbywać się w oparciu o szczegółowe badania terenowe, wnosiło też o wykonanie nowych przepustów dla drobnych zwierząt i wskazywało na konieczność weryfikacji lokalizacji siatek o małej średnicy oczek. W uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego organ środowiskowy powyższe zastrzeżenia miał na względzie i wbrew stanowisku skarżącego, nie wszystkie kwestie poruszone przez Stowarzyszenie zostały przez ten organ odrzucone. I tak, organ środowiskowy wskazał przede wszystkim na to, że projektowana autostrada nie przecina korytarzy ekologicznych o znaczeniu regionalnym lub ponadregionalnym. Przecina natomiast lokalne szlaki migracyjne zwierząt. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na faunę i siedliska, w projekcie budowlanym, zgodnie z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, przewidziano odpowiednie przejścia dla zwierząt, a lokalizacja przejść i parametry były uzgadniane i konsultowane z Nadleśnictwem Ś. i Nadleśnictwem B. oraz organizacjami ekologicznymi, m. in. Pracownią [...], a także Wojewódzką Radą P.. W postanowieniu lokalizacja przejść została doprecyzowana z uwzględnieniem rzeczywistych, możliwych szlaków migracji zwierząt i warunków technicznych. Nadto, w postanowieniu przewidziano dodatkowe przepusty w stosunku do tych, określonych w decyzji środowiskowej. Jednocześnie w odniesieniu do innych obiektów drogowych, nałożono warunki umożliwiające ich wykorzystanie przez migrujące zwierzęta, jako przejścia zintegrowane. Dla zabezpieczenia przed kolizją zwierząt z pojazdami zaprojektowano ogrodzenie autostrady siatką z dogęszczeniem oczek w dolnych częściach, co uniemożliwi wejścia dużych i drobnych zwierząt na arterię. Miejsca migracji płazów zostaną dodatkowo zabezpieczone siatką o drobnych oczkach 0,5 cm x 0,5 cm, na odcinkach wskazanych w pkt I ppkt 30 sentencji postanowienia. W kontekście już konkretnych zarzutów m. in. skarżącego Stowarzyszenia podniesiono, że w pkt III.1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (uwzględnionym w postanowieniu), inwestor został zobowiązany do lokalizacji zaplecza budowy i baz materiałowo-sprzętowych oraz organizacji dróg technicznych w sposób zapewniający oszczędne korzystanie z terenu i minimalne przekształcenie jego powierzchni. Nałożono też szereg obowiązków chroniących siedliska przyrodnicze i lokalne populacje zwierząt, a w szczególności wymóg realizacji robót w sposób niepowodujący powstawania pułapek dla zwierząt, jak i przenoszenia osobników dorosłych i form rozwojowych zwierząt gatunków chronionych poza rejony zagrożenia.
Odnosząc się do niekompletności dokumentacji, jak i niekompletnej wiedzy o siedliskach i gatunkach oraz zarzutu dotyczącego konieczności przeprowadzenia dodatkowych inwentaryzacji przyrodniczych, RDOŚ w Katowicach wskazał, że analizując sprawę i wpływ planowanej budowy na elementy środowiska przyrodniczego brano pod uwagę zarówno ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i dokumentację stanu przyrody, będącą w dyspozycji służb ochrony przyrody województwa śląskiego. Ww. organ wskazał również, że raport został sporządzony w oparciu o terenową inwentaryzację przyrodniczą oraz dane dotyczące występowania rzadkich zagrożonych i chronionych siedlisk i gatunków pochodzące z publikacji, które to zostały w tym miejscu wymienione, w tym wymieniono Inwentaryzację siedlisk przyrodniczych i gatunków w aspekcie obszarów Natura 2000 – Autostrada [...] odcinek P. – S., Instytutu Ochrony Środowiska z 2007 r. Organ wskazał też na szereg innych inwentaryzacji przyrodniczych i badań eksperckich, które analizując sprawę uwzględniono wykazując w ten sposób brak podstaw do podważenia m. in. ustaleń raportu. Organ środowiskowy zaznaczył jednocześnie, że Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych danych merytorycznych, naukowych, które potwierdziłyby zastrzeżenia skarżącego w tym zakresie, tj. co do kompletności raportu i dokumentacji o stanie przyrody w rejonie inwestycji. Organ środowiskowy odniósł się także do innych zarzutów i uwag Stowarzyszenia, w istocie dotyczących ilości i lokalizacji przepustów, wskazując konkretnie, jakie wygrodzenia na spornym terenie zaprojektowano (str. 23 i 24 uzasadnienia postanowienia).
Z powyższego, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika, że żadne z zastrzeżeń podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie a mogących mieć wpływ na wynik sprawy, nie zostało pominięte, a co więcej, zostało należycie rozważone, z powołaniem się na konkretne dane i przyjęte rozwiązania. Organ II instancji raz jeszcze dokonał ich analizy, wskazując w szczególności zasadnie na to, że nie zostały one poparte merytoryczną oceną i stanowią w istocie subiektywne stanowisko Stowarzyszenia. W tej sytuacji, Sąd uznał, iż Główny Inspektor wykonał wytyczne wynikające z wyroku Sądu z 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/11 i nie naruszył art. 153 P.p.s.a., ani przepisów procesowych, w tym art. 7 K.p.a. i art. 15 K.p.a. W takim zakresie, w jakim Stowarzyszenie zgłosiło swoje zastrzeżenia na etapie odwołania, organ II instancji raz jeszcze dokonał analizy. Przede wszystkim zasadnie przyjął, wobec materiału zgromadzonego w sprawie, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby podzielić zarzut dotyczący "niekompletności materiału" i konieczności wykonania uzupełniających inwentaryzacji przyrodniczych.
W odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego, Stowarzyszenie podtrzymało, a właściwie bez dodatkowej argumentacji, powtórzyło uwagi zgłoszone na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wobec ogólności stanowiska Stowarzyszenia przedstawionego w odwołaniu, w którym nie wskazano w sposób konkretny, jakie nieprawidłowości przy wydawaniu postanowienia w dniu [...] kwietnia 2009 r. popełniono, Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowego rozważenia zarzutów Stowarzyszenia i prawidłowo w efekcie przyjął, że nie dają one podstaw do skutecznego podważenia prawidłowości przeprowadzenia ponownej oceny na środowisko.
Sąd podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym żadne nowe okoliczności oprócz tych znanych organowi środowiskowemu, nie zostały przez Stowarzyszenie podniesione, a te przedstawione raz jeszcze (w załącznikach do odwołania, w szczególności w piśmie z [...] marca 2009 r.), znalazły swoje odzwierciedlenie w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. i brak było podstaw do tego, aby dokonać ich innej oceny, od tej przedstawionej we wskazanym postanowieniu.
Jednocześnie Sąd dodatkowo zauważył, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. zapadło z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 90 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Określa ono dodatkowo, w pkt I kilkadziesiąt warunków, które należy zachować na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia uzupełniając w ten sposób wymogi wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taki też był cel tego postanowienia – tj., aby uzupełnić to, czego nie można było na wcześniejszym etapie inwestycji przewidzieć. Ponowna analiza występowania i możliwych szlaków migracji płazów, pozwoliła na przykład na doprecyzowanie lokalizacji przejść oraz na zaprojektowanie nowych przepustów. W omawianym postanowieniu, przewidziano także szereg innych dodatkowych rozwiązań mających na celu zminimalizowanie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym również w zakresie akcentowanym przez Stowarzyszenie. Nadto, co ważne (m. in. z uwagi na zarzuty Stowarzyszenia, w tym te podniesione dopiero w postępowaniu sądowym), w omawianym postanowieniu w pkt II orzeczono, iż przedsięwzięcie można zrealizować pod warunkiem zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym też punkcie wskazano, że po oddaniu autostrady do eksploatacji, przez okres 5 lat należy prowadzić monitoring stopnia wykorzystania przejść dla zwierząt oraz skuteczności urządzeń zapobiegających przed wtargnięciem zwierząt na jezdnię, a także – analizę przypadków padnięć ptaków w wyniku kolizji z ekranami. W załączniku do postanowienia przedstawiono zaś harmonogram i zasady prowadzenia monitoringu przyrodniczego. Postanowienie wprowadza też możliwość wykonywania pewnego rodzaju prac tylko pod nadzorem przyrodniczym – v. pkt I ppkt 14. Podsumowując, w ocenie Sądu, postanowienie zawiera szereg dodatkowych rozwiązań mających zminimalizować negatywne oddziaływanie autostrady na środowisko, a zbyt ogólnikowe zarzuty skarżącego Stowarzyszenia zgłoszone w postępowaniu odwoławczym nie mogły zaważyć na jego prawidłowości.
W kontekście zarzutów, które Stowarzyszenie podniosło dopiero w toku postępowania sądowo-administracyjnym (bo nawet nie w samej skardze), Sąd zauważył, że nie może (bo nie jest to jego rolą) zastępować organu i odnosić się do uwag, które dotyczą postanowienia z [...] kwietnia 2009 r., ale w postępowaniu nie zostały (pomimo istnienia takiej możliwości) zgłoszone. Jednocześnie Sąd zauważył, że organ II instancji, orzekając na skutek odwołania Stowarzyszenia, miał obowiązek odnieść się do uwag strony odwołującej się, w tym też tych dotyczących postanowienia uzgodnieniowego. Wytyczne takie wynikały z prawomocnego wyroku Sądu I instancji z 27 maja 2011 r., którymi organ był związany, i do których się zastosował. Stowarzyszenie miało więc wystarczająco dużo czasu, aby dobrze przygotować swoje stanowisko w sprawie, zważywszy na fakt, iż pomiędzy ww. wyrokiem Sądu a decyzją II instancji minęło kilkanaście miesięcy. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby Stowarzyszenie złożyło pismo uzupełniające odwołanie, a nie czekało z tym do kolejnej rozprawy przed Sądem.
Sąd zauważył również, że sprawując wymiar sprawiedliwości ma obowiązek dokonać kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z czasu jego wydania. Wszelkie więc okoliczności mające miejsce po jego wydaniu, nie mogą mieć wpływu na prawidłowość tego orzeczenia. Z tego powodu Sąd za bezzasadne uznał te zarzuty, które odwołują się do okoliczności faktycznych z 2012 r. i 2013 r., mających potwierdzać zarzut niekompletności raportu oddziaływania na środowisko.
Sąd stwierdził, że nie mógł uwzględnić także tych zarzutów, które dotyczą nie tyle wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co związane są ze sposobem ich wykonania (realizacji – w tym w zakresie nadzoru przyrodniczego). Ta bowiem kwestia, zdaniem Sądu, na prawidłowość zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia uzgodnieniowego nie mogła również w żaden sposób wpłynąć.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło G. T. P. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd I instancji istotnych i oczywistych uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
2) art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 78 § 1 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji w zaskarżonej decyzji przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w toku postępowania zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji,
3) art. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) skutkujące wydaniem decyzji bez określenia stanu faktycznego środowiska przyrodniczego wskutek przyjęcia niekompletnego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
4) art. 2 Dyrektywy Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej Dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko poprzez wydanie pozwolenia na realizację inwestycji bez kompletnej oceny w odniesieniu do ich skutków, a w konsekwencji bez zapewnienia w drodze decyzji właściwych i wystarczających działań i środków minimalizujących wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze,
5) art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, której rozwiązania projektowe nie są zgodne z wymogami ochrony środowiska.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stwierdziło, że powinnością Sądu jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Tymczasem Sąd pominął cześć zarzutów stawianych organowi odwoławczemu oraz nie dokonał oceny ich zasadności, co stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pominięte zostały bowiem zarzuty podniesione w toku postępowania sądowego zawarte w piśmie uzupełniającym odwołanie. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami nie może być rozumiany, jako prawo sądu do pominięcia podnoszonych zarzutów lub ich wybiórczego potraktowania. Nie może być dla Sądu wytłumaczeniem okoliczność, że pismo procesowe otrzymał na dzień przed rozprawą i tylko pobieżnie się z nim zapoznał w związku, z czym nie będzie ono wnikliwie rozpoznane.
Sąd, w ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, w uzasadnieniu wyroku ogranicza się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ odwoławczy i jego prostej akceptacji. Sąd nie odniósł się do argumentów prawnych przemawiających za uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji. Sąd nie wyjaśnił tym samym stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej podstawy zaakceptował ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru oparte na uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaakceptował natomiast niekompletny raport o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji polegającej na budowie autostrady [...], odcinka P. – M. wadliwie tym samym ustalając stan faktyczny w zakresie elementów przyrodniczych znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.
Stowarzyszenie podniosło, że w postępowaniu administracyjnym wskazywało na konieczność wykonania dokładnej inwentaryzacji przyrodniczej. Jest ona bowiem kluczowa dla właściwego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dla wydania uzgodnienia w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie wskazywało na to, że rejon doliny B. stanowi najcenniejsze miejsca występowania płazów na terenie P., co potwierdzają dane z nadzoru przyrodniczego. Braki w rozpoznaniu przyrodniczym skutkują błędami w zakresie doboru metod minimalizacji negatywnych oddziaływań na środowisko. To właśnie z inwentaryzacji wynika lokalizacja i zagęszczenie przepustów dla płazów. Aspekt właściwej liczby, lokalizacji, zagęszczenia, konstrukcji i zagospodarowania przepustów zgłaszano w toku postępowania administracyjnego Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z dostępną, obowiązującą wiedzą (np. Jędrzejewski i in. - Zwierzęta a drogi) w miejscach występowania płazów przepusty należy wykonać, co 100 m, a w obszarach ich masowej migracji, co 50 m. tymczasem w rejonie B. odległości wynoszą [...] m. Również długość i lokalizacja siatek herpetologicznych, co do zasady wynika z inwentaryzacji przyrodniczej. Tymczasem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ograniczył się jedynie do analizy dostępnej literatury i niekompletnej inwentaryzacji będącej częścią raportu.
Dowodem na niedokładne rozpoznanie przyrodnicze jest, zdaniem Stowarzyszenia, wykazana w 2012 r. i 2013 r. sygnalizowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym śmiertelność płazów w pasie drogi świadcząca o niewłaściwym doborze długości siatek. Świadczy to o niewłaściwej weryfikacji raportu co stanowi naruszenia art. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
Stowarzyszenie stwierdziło, ze znając wyniki niezależnych badań przyrodniczych dla rejonu inwestycji nie miało upoważnienia by nimi dysponować. Ogólnie przyjętą zasadą jest bowiem, że inwestor przedkłada wyniki inwentaryzacji przyrodniczej. Tymczasem w przypadku doliny B. organy administracji próbował to przerzucić na organizację pozarządową. Nadto, zdaniem Stowarzyszenia, dla każdego profesjonalnego herpetologa ogólnodostępne materiały wskazują na atrakcyjność przedmiotowego obszaru (dla okresu sprzed rozpoczęcia inwestycji) dla płazów i dlatego istniała możliwość zweryfikowania danych zawartych w raporcie.
W ocenie Stowarzyszenia, w toku postępowania jedyną inwentaryzacją była inwentaryzacja sporządzona przez Instytut Ochrony Środowiska z 2007 r. Fakt, że organ przeanalizował również inne pozycje literaturowe nie daje gwarancji, że zawarte w nich dane były kompletne. Stowarzyszenie bezskutecznie domagało się wykonania badań uzupełniających. Fakt braku kompletności inwentaryzacji potwierdził sam inwestor. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zamiast sprawdzić, czy raport został wykonany poprawnie ograniczył się do analizy publikacji, które nie obejmowały całości pasa oddziaływania inwestycji.
Antidotum na braki inwentaryzacji miał być nadzór przyrodniczy jednakże wobec braku pełnej inwentaryzacji przyrodniczej nadzór ten nie jest w stanie realizować swoich zadań. Na inwestora nałożony został obowiązek realizacji inwestycji w sposób mający uniemożliwić powstawanie pułapek, z których ucieczka zwierząt będzie niemożliwa. Obowiązek ten nie został dotrzymany, co potwierdziła społeczna kontrola pasa budowy. Przyjęte rozwiązania konstrukcyjne doprowadziły też do niszczenia płazów w urządzeniach odwodnienia na etapie realizacji inwestycji jak i na jezdni. Weryfikacja rozwiązań projektowanych na etapie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji należała do obowiązków organu administracji i obowiązek te nie został wypełniony. Zdaniem Stowarzyszenia, oddalenie skargi jest de facto próbą zalegalizowania inwestycji zrealizowanej z naruszeniem unijnej dyrektywy 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. To właśnie brak inwentaryzacji przyrodniczej i wynikające z tego konsekwencje od początku stanowiły podstawę do zakwestionowania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. Brak inwentaryzacji uniemożliwia bowiem pełne scharakteryzowanie wpływów inwestycji na środowisko przyrodnicze. Nie można zatem określić adekwatnych działań minimalizujących i kompensujących. Nie zostały spełnione wymogi formalno-merytoryczne raportu i decyzja wydana na jego podstawie obarczona jest dużym ryzykiem błędu. Wykazanie na etapie realizacji inwestycji i jej eksploatacji negatywne skutki na batrachofaunę udowadnia, że błędy zgłaszane w toku postępowania zostały popełnione. Wynikają one z przedwczesnego podjęcia decyzji bez dokładnego rozpoznania warunków przyrodniczych. Uwzględnienie kilkunastu dostępnych opracowań przyrodniczych nie gwarantowało, zdaniem Stowarzyszenia, uzupełnienia danych do stanu zgodnego ze stanem terenowym, uwzględniającym wymaganą dokładność rozpoznania przyrodniczego.
Nie można, zdaniem Stowarzyszenia, zgodzić się z twierdzeniem, że zarzut niekompletnej wiedzy o gatunkach na odcinku [...] - [...] jest zarzutem ogólnym. Raport nie zwierał informacji o stanie batrachofauny, składzie gatunkowym i liczebności populacji a takie informacje są niezbędne do zaplanowanych działań kompensacyjnym i minimalizujących. Prowadzenie monitoringu przez 5 lat od oddania inwestycji nie da informacji o rzeczywistych skutkach realizacji przedsięwzięcia, gdyż nie jest znany stan zerowy sprzed rozpoczęcia inwestycji. Nadto okazało się, że nadzór przyrodniczy, który miał być gwarantem ochrony gatunków podlegających ochronie prawnej był wadliwy i dopuścił do śmiertelności płazów w trakcie realizacji inwestycji.
W ocenie Stowarzyszenia, Sąd miał możliwość przekazania krytycznych uwag zgłoszonych przez Stowarzyszenie na etapie postępowania sądowego. Były to, zdaniem Stowarzyszenia, uwagi eksperckie, które zebrane zostały w 2013 roku po zapoznaniu się z rozwiązaniami projektowymi, z których część oceniono, jako błędne. Stowarzyszenie wskazało, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję po piętnastu miesiącach od wydania poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak by doprowadzić do tego, że inwestycja będzie już oddana do użytku.
Zdaniem Stowarzyszenia, wykonanie przez inwestora z własnej inicjatywy dodatkowych zabezpieczeń jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji. Stowarzyszenie stwierdziło też, że błędy zostały zinwentaryzowane "z natury" w oparciu o wizje w terenie, co oznacza, że błędne rozwiązania przyjęto i zatwierdzono pozwoleniem na budowę przed zrealizowaniem inwestycji. Stowarzyszenie podniosło również, że R. K. zaprzeczył, by był współautorem raportu oddziaływania na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. T. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem merytorycznej oceny nie mógł też być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości, jaki przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony.
Art. 3 ww. ustawy składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (ustępów) zaś ustęp 1 składa się z siedemnastu podpunktów, z których część podzielona jest jeszcze na podpunkty. W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który ustęp lub ustępy bądź też punkt lub punkty zostały naruszone. Z kolei art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane składa się, przy uwzględnieniu ustępu 6a, z dziewięciu ustępów. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 2 dyrektywy Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko.
Po pierwsze, stwierdzić należy, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Dyrektywy Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. nie ma żadnego związku z przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Artykuł ten ma następujące brzmienie: "Pięć lat po wejściu niniejszej dyrektywy Komisja przesyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat stosowania skuteczności dyrektywy 85/337/EWG zmienionej niniejszą dyrektywą. Sprawozdanie zostaje sporządzone w oparciu o wymianę informacji przewidzianą w art. 11 ust. 1 i 2. Na podstawie tego sprawozdania Komisja, w odpowiednim przypadku, przedłoży Radzie dodatkowe wnioski w celu zapewnienia dalszej koordynacji w stosowaniu niniejszej dyrektywy." Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on obowiązku Komisji Europejskiej przedstawiania sprawozdań na temat skuteczności dyrektywy 85/337/EWG. Przepis ten nie nakłada natomiast żadnego obowiązku na organy administracji państw członkowskich Unii Europejskiej w związku z prowadzeniem postępowań dotyczących oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
Analizując treść uzasadnienia skargi kasacyjnej można przypuszczać, że intencją skarżącego Stowarzyszenie było podniesienie zarzutu naruszenia art. 2 Dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 1 Dyrektywy Rady 97/11/W. Przepis ten brzmi: "W dyrektywie 85/337/EWG wprowadza się następujące zmiany: 1) W art. 2 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4". Jak to już zostało wyżej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną precyzować zarzutów skargi kasacyjnej i ustalać, naruszenia których przepisów dotyczy zarzut skargi kasacyjnej.
Po drugie, powoływać się bezpośrednio na naruszenie przepisów dyrektywy można wówczas, gdy jej postanowienia nie zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego albo wówczas, gdy zostały one wprowadzone do krajowego porządku prawnego nieprawidłowo. W skardze kasacyjnej tego rodzaju argument nie został podniesiony. Stwierdzić przy tym należy, że wymogi wynikające z Dyrektywy Rady 85/337/EWG zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego i zostały ujęte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i wprowadzenie to nastąpiło prawidłowo.
Po trzecie, zauważyć należy, że Dyrektywa 85/337/EWG została uchylona i przestała obowiązywać z dniem 17 lutego 2012 r. Zastąpiła ją Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r., 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. 2012.26.1). Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została zaś w dniu [...] sierpnia 2012 r.
Podkreślić również należy, że zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Zarzucając naruszenie art. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stwierdziło, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została bez określenia stanu faktycznego środowiska przyrodniczego wskutek przyjęcia niekompletnego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Również, co do zarzutu naruszenia art. 2 dyrektywy Rady Stowarzyszenie stwierdziło, że naruszenie to polega na wydaniu decyzji bez określenia stanu faktycznego środowiska przyrodniczego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje wiec ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zaś prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego, jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, powinien zostać ustalony.
Nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podnosząc zarzut dotyczący tego przepisu w skardze kasacyjnej należy wskazać, naruszenia którego przepisu lub przepisów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę z urzędu. Nie wystarczy ograniczyć się do ogólnego sformułowania, jak to uczyniło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że Sąd nie wziął pod uwagę istotnych i oczywistych uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym. Zarzut w takiej postaci skutkowałby koniecznością jego doprecyzowania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Samoistne naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. bez wskazania, naruszenia którego przepisu lub przepisów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rozpoznając skargę jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tego rodzaju poglądu jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżące Stowarzyszenie także i w tym przypadku w istocie zarzuca dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.
Zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 78 § 1 K.p.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Art. 141 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd administracyjny ma też obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz do argumentów podnoszonych w innych pismach procesowych. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku szczegółowego umotywowania każdego argumentu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostały zawarte jakiekolwiek zarzuty. Wnoszące skargę Stowarzyszenie przedstawiło natomiast swoje argumenty w dalszych pismach procesowych skierowanych do Sądu I instancji. Analiza treści tych pism prowadzi do wniosku, że argumenty te sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji z tego powodu, że przed jej wydaniem nie dokonano należytej inwentaryzacji przyrodniczej. Sporządzając raport oddziaływania inwestycji na środowisko autorzy raportu dokonali opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Okoliczność, że opis ten nie był tak dokładny jak postulowało to skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie daje podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej w całości tego dokumentu. Pewne braki w inwentaryzacji, które ujawniły się podczas realizacji inwestycji nie są na tyle istotne, biorąc pod uwagę rozmiar całej inwestycji, by raport nie mógł być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji a będących podstawą wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.
Nie daje również podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej raportu okoliczność, iż jedna z osób, która wymieniona została jako współautor raportu, złożyła oświadczenie, że nie była jego współautorem, a jedynie, że jeden z rozdziałów raportu został sporządzony w oparciu o opracowanie, które dostarczyła organizacja nosząca nazwę Pracownia [...]. Możliwe, że organ administracji niewłaściwie oceniał udział tej osoby w tworzeniu raportu, jako współautorstwo jednakże nie zmienia to faktu, że pozostałe osoby sporządzające raport posiadały odpowiednią wiedzę i doświadczenie do jego sporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że oceny zaskarżonej decyzji można dokonać biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w czasie wydawania tej decyzji. Wszelkie okoliczności mające miejsce po jej wydaniu, nie mogą mieć wpływu na ocenę jej prawidłowości. Słusznie Sąd I instancji uznał za nie mające znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji te zarzuty, które odwołują się do okoliczności faktycznych powstałych po wydaniu decyzji.
Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji okoliczności związane ze sposobem wykonania zawartych w tej decyzji wymogów. Nawet, jeśli obowiązki wynikające z decyzji nie są realizowane prawidłowo, to nie świadczy to o nieprawidłowości samej decyzji, tylko o nienależytym wykonywania tych obowiązków przez podmioty odpowiedzialne za ich realizację. Okoliczność ta może być podstawą do wystąpienia do właściwych organów administracji z wnioskiem, by organy te wyegzekwowały wykonywanie tych obowiązków.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niefortunnie użył sformułowania, że nie będzie zastępować organu administracji i odnosić się do uwag, które dotyczą postanowienia z [...] kwietnia 2009 r., ale nie zostały zgłoszone w postępowaniu administracyjnym pomimo istnienia takiej możliwości. Analiza całości treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że nie było intencją Sądu nieodnoszenie się do podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów. Sąd wskazał jedynie, że organy administracji mają obowiązek odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony postępowania oraz, że Stowarzyszenie miało możliwość zgłaszania takich argumentów. Zaznaczyć przy tym należy, że strony uczestniczące w postępowaniu powinny, co najmniej uprawdopodobnić zasadność swoich argumentów. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak wynika z tego przepisu obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego dotyczy czynności niezbędnych nie zaś wszystkich czynności, o dokonanie których strona wnosi. Organy administracji nie są zobowiązane do wyjaśniania wszelkich zgłaszanych przez strony postępowania wątpliwości, jeśli nie zostanie dostatecznie uprawdopodobnione, że mają one znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli w toku postępowania przeprowadzany jest dowód z dokumentu, jakim jest raport oddziaływania inwestycji na środowisko, to strona kwestionująca ten raport powinna przedstawić dowód wskazujący na konieczność uzupełnienia analiz zawartych w tym raporcie. Tymczasem skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podnosi, że znało wyniki niezależnych badań przyrodniczych jednak nie miało upoważnienia nim dysponować. Stwierdzić zatem należy, że skoro Stowarzyszenie nie miało upoważnienia do dysponowania tymi badaniami to powinno je uzyskać, a jeżeli było to niemożliwe to powinno przedstawić wyniki własnych badań. Nie jest to, jak twierdzi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, przerzucanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej na organizację pozarządową, tylko obowiązek uprawdopodobnienia wysuwanych przez Stowarzyszenie zarzutów.
Twierdzenia skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że dla każdego profesjonalnego herpetologa ogólnodostępne materiały wskazują na atrakcyjność przedmiotowego obszaru dla płazów (dla okresu sprzed rozpoczęcia inwestycji) oraz, że uwzględnienie kilkunastu dostępnych opracowań przyrodniczych nie gwarantowało uzupełnienia danych do stanu zgodnego ze stanem terenowym uwzględniającym wymaganą dokładność rozpoznania przyrodniczego są ogólnikowymi twierdzeniami, które nie mogą być podstawą do żądania od organów administracji, by postępowanie dowodowe zostało poszerzone w postulowanym przez Stowarzyszenie kierunku. Ogólnikowe jest również twierdzenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że w dolinie B. zagęszczenie przejść odbiega od zaleceń podawanych w literaturze oraz twierdzenie, że projekt budowlany jest niezgodny z wymogami wynikającymi ze współczesnej wiedzy. Ponownie stwierdzić należy, że jeśli zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia organy administracji nie wzięły pod uwagę pewnych okoliczności i postępowanie dowodowe przed wydaniem decyzji, zdaniem Stowarzyszenia, powinno zostać uzupełnione, to należało wystąpienie tych okoliczności należycie uprawdopodobnić.
Odnośnie do argumentu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że przepusty należy wykonywać co 100 m, a w obszarach masowej migracji co 50 m w miejscach występowania płazów i powoływanie w tej mierze na opracowanie "Zwierzęta i drogi" - Jędrzejewski i in. 2004 r., stwierdzić należy, że jest to jeden z poglądów wyrażanych w tej kwestii. Oparcie się przez organy administracji na innych poglądach nie może być utożsamiane z naruszeniem prawa.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, Sąd w uzasadnieniu wyroku nie stwierdził, że nie będzie odnosił się do argumentów zawartych w pismach procesowych, gdyż otrzymał je na dzień przed rozprawą. Tego rodzaju pogląd skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia jest dowolnym i nieuzasadnionym domniemaniem. Alogicznie ocenić należy zarzut Stowarzyszenia, że wyrok Sądu I instancji jest próbą zalegalizowania inwestycji zrealizowanej z naruszeniem unijnej dyrektywy 97/11/WE.
Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzutu nie dały podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia wyroku Sąd I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.