II OSK 1546/09

II SA/Łd 771/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskrżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 77, art. 79 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 14 ust. 1 i 2, 17 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Powiatu Radomszczańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2023 roku znak: PNIK-I.4131.519.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Radomszczańskiego w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023-2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
W dniu 24 maja 2023 r. Rada Powiatu Radomszczańskiego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 13 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526; zm.: Dz.U. z 2023 r., poz. 572 - dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556; zm.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2687 - dalej w skrócie "P.o.ś.") podjęła uchwałę nr LXV/435/2023 w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023 - 2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 czerwca 2023 r. znak: PNIK-I.4131.519.2023 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526), stwierdził nieważność wspomnianej wyżej uchwały.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że na sesji 24 maja 2023 r. Rada Powiatu Radomszczańskiego podjęła wskazaną wyżej uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu rada powiatu została powiadomiona zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 4 maja 2023 r. (powinno być 13 czerwca 2023 r. - dopisek Sądu). W odpowiedzi na zawiadomienie, złożone zostały wyjaśnienia przez Przewodniczącego Rady Powiatu Radomszczańskiego, które nie zostały uwzględnione.
Wojewoda Łódzki stwierdził, że objęta niniejszym postępowaniem nadzorczym uchwała została wydana, na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 P.o.ś. Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej uchwalenia i w przypadku naruszenia prawa, do podjęcia czynności stosownych do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"), przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga między innymi projekt polityki, strategii, planu i programu w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywany lub przyjmowany przez organy administracji, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kontynuacją powyższej regulacji w zakresie wyznaczenia ram dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm.). W analizowanej sprawie stwierdzono, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż nie została poddana na podstawie ww. przepisów prawa, procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda podkreślił, że to na podmiocie opracowującym projekt dokumentu ciąży obowiązek właściwej analizy treści dokumentu pod względem spełnienia wymogów określonych w art. 46 i art. 47 ustawy, a także podjęcie decyzji w zakresie ewentualnej kwalifikacji dokumentu celem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z harmonogramu realizacji zadań własnych i monitorowanych wraz z ich finansowaniem, który został zawarty w Programie Ochrony Środowiska wynika, że będą realizowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko np.: budowa obwodnicy Radomska w ciągu drogi krajowej nr 42 i 91; modernizacja, remonty i przebudowa dróg regionalnych (wojewódzkich) i lokalnych. W dodatku z informacji uzyskanej przez organ nadzoru wynika, że R. w Ł., w opinii z 12 czerwca 2023 r., znak: WOOŚ.070.41.2023.Aja wyraził zastrzeżenia co do braku przeprowadzenia stosownej procedury.
Wojewoda Łódzki zwrócił również uwagę na przepisy art. 47a i 48 ustawy, w których to ustawodawca przewidział instytucje wyłączenia obowiązku przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Według art. 47a ustawy przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie wymaga projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jeżeli przygotowywany jest wyłącznie dla celów obrony narodowej lub obrony cywilnej oraz finansowy lub budżetowy z wyłączeniem projektu, którego realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000. Z kolei, według art. 48 ust. 1 ustawy, organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz projekt zmiany takiego dokumentu, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58 ustawy, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Przy czym odstąpienie może dotyczyć wyłącznie projektu dokumentu dotyczącego obszaru w granicach jednej gminy. W odniesieniu do przedmiotowego dokumentu Programu Ochrony Środowiska zastosowanie ww. regulacji nie wystąpiło.
Z tych względów, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne i należało orzec, jak w sentencji.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego Powiat Radomszczański reprezentowany przez Starostę Powiatu Radomszczańskiego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż katalog programów wymagających przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko obejmuje dziedzinę jaką jest ochrona środowiska, gdy tymczasem literalne brzmienie powołanego przepisu ma charakter katalogu zamkniętego, w którym wymienione są wyłącznie poszczególne komponenty wchodzące w skład szeroko pojętej ochrony środowiska, nie zaś dziedzina jaką jest ochrona środowiska,
- art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała Nr LXV/435/2023 Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023-2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku jest sprzeczna z prawem.
Zdaniem strony skarżącej w art. 46 ust. 1 ustawy zawarty jest zamknięty katalog nie zawierający ochrony środowiska, jako dziedziny lecz poszczególne komponenty zawierające się w jej zakresie m. in. gospodarkę odpadami, gospodarkę wodną i leśnictwo, które stanowią również przedmiot opracowanego Programu Ochrony Środowiska Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023 - 2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku. Dla każdej z tych dziedzin (których ujęcie w tym dokumencie było konieczne - dotyczą one bowiem istotnych komponentów środowiska) opracowywane są poszczególne plany i programy, które wyznaczają rzeczywiste ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Aspekt ten zostanie szerzej omówiony na przykładzie gospodarki odpadami. Dla tej dziedziny takim planem jest uchwalony Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031. Zawiera on rzeczywiste ramy dla realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - określa lokalizacje i uwarunkowania technologiczne planowanych przedsięwzięć z tego zakresu i to w sposób wiążący, o czym świadczy zapis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 669 z późn.zm.) obligujący organy administracji do odmówienia udzielenia zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Ścisła analogia występuje dla pozostałych z przytoczonych dziedzin - dla gospodarki wodnej są nimi m. in. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, a w przypadku leśnictwa - Uproszczone Plany Urządzenia Lasów. Wszystkie ww. przykłady opracowań mają wspólny mianownik - dotyczą poszczególnych dziedzin (a nie ochrony środowiska jako całości), zawierają przykłady poszczególnych rozwiązań w tych dziedzinach i dotyczą konkretnych przedsięwzięć, wypełniających przesłanki, aby zakwalifikować je w świetle obowiązującego prawodawstwa jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie w sposób rzeczywisty wyznaczają ramy dla ich realizacji w przyszłości.
Programy ochrony środowiska, w tym w szczególności takie opracowania wykonywane dla powiatów (obejmujących swoim zasięgiem gminy, a więc JST w sposób szczególny predysponowane do prowadzenia inwestycji w zakresie ochrony środowiska) obejmują różne zadania realizowane przez poszczególne organy i instytucje. W trakcie opracowywania programu pracownicy Starostwa Powiatowego w Radomsku wystąpili do nich o wskazanie takich działań (w tym również mogących być zakwalifikowanymi jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko) i jako takie zostały one ujęte w tym programie. Nie zmienia to jednak faktu, iż ich powielenie w różnych planach (np. Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031, który został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko) i analizowanym programie ochrony środowiska miało na celu umożliwienie jak najszerszego spojrzenia na tematykę ochrony środowiska dla mieszkańców powiatu. Struktura tego opracowania zawiera podział zadań ujętych w tym dokumencie na zadania własne realizowane przez Powiat Radomszczański i zadania monitorowane - realizowane przez inne organy. Analiza zadań własnych jednoznacznie wskazuje, iż nie występują wśród nich przedsięwzięcia figurujące w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm.).
W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego z 27 czerwca 2023 r. podniesiono, iż takim przedsięwzięciem jest m. in. budowa obwodnicy Radomska w ciągu drogi krajowej nr 42 i 91. Wskazane przedsięwzięcie z dziedziny transportu znalazło się w opracowaniu pn. Rządowy Program Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (z perspektywą do 2033 r.), które zostało poddane procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko - zostało ono tam w sposób szczegółowo opisane i w sposób rzeczywisty wyznaczyło tym samym ramy do jego realizacji. W Programie Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego zostało ono więc jedynie wskazane (podobnie jak w Programie Ochrony Środowiska dla Miasta R.) - ma ono istotne znaczenie, ale powinno być analizowane w opracowaniach tematycznych dotyczących poszczególnych dziedzin (w tym przypadku transportu, wprost wymienionego w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy), wyznaczających rzeczywiste ramy ich realizacji (bo zawierających sprecyzowany i dokładny sposób ich finansowania oraz precyzyjną ich lokalizację). Strona skarżąca podkreśliła, że inwestycja ta (planowana od dawna i wskazana już w poprzednim POŚ dla Powiatu Radomszczańskiego) objęta jest już podlegającą wykonaniu decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym dróg regionalnych (wojewódzkich) - objęte one są Planem rozwoju sieci dróg wojewódzkich województwa łódzkiego na lata 2015 – 2023, dla którego też przeprowadzono taką procedurę. Autor skargi podkreślił, że przepisy polskiego prawodawstwa nie przewidują możliwości przeprowadzenia ponownej strategicznej oceny oddziaływania dla tego samego przedsięwzięcia - dlatego jej ponowienie w stosunku do tych samych przedsięwzięć (w tym samym zakresie) w ramach procedury strategicznej oceny odziaływania na środowisko dla analizowanego Programu byłoby nie tylko bezcelowe, ale i nie miałoby również jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla podjęcia takiego działania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono ponadto, iż w toku procedury uchwalania przedmiotowego programu podmiot opracowujący projekt dokumentu zobligowany był ponadto na mocy art. 47 ust. 1 ustawy do przeprowadzenia oceny, czy realizacja projektu analizowanego dokumentu może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Zdaniem strony skarżącej, nadrzędnym celem realizacji programów ochrony środowiska jest poprawa stanu poszczególnych komponentów środowiska (a nie jego degradacja poprzez zwiększenie antropopresji, przejawiająca się właśnie znaczącym oddziaływaniem na środowisko). Opracowany przez pracowników Starostwa Powiatowego w Radomsku program zawiera bardzo szczegółową ocenę analizę SWOT dotyczącą poszczególnych działów ochrony środowiska (uwzględniającą analizę stanu obecnego oraz szans i zagrożeń dla poszczególnych komponentów) w oparciu o którą zestawiono zadania predysponowane do realizacji mające na celu ich ochronę. Mając na uwadze powyższe, w ocenie opracowujących przedmiotowe opracowanie nie zaszła przesłanka, aby przeprowadzić przedmiotową ocenę w trybie zawartym w art. 47 ust. 1 tej ustawy.
Ponadto, strona skarżąca wskazała, że Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się również do pisma R. w Ł. z 12 czerwca 2023 r., znak: WOOŚ.070.41.2023.AJa., w którym wyrażono zastrzeżenia co do braku przeprowadzenia stosownej procedury. W piśmie tym nie wyjaśniono natomiast, dlaczego powinna ona zostać przeprowadzona - nie wymieniono żadnego przedsięwzięcia ujętego w tym programie, którego obecność implikowałaby konieczność jej wdrożenia, jak i również w żaden sposób nie odniesiono się do tego, czy programy ochrony środowiska wypełniają przesłanki do objęcia ich tą procedurą. W obliczu braku rzeczywistego uzasadnienia tej negatywnej opinii (budzącego w opinii skarżącego znamiona naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.), nie jest więc możliwe odniesienie się do opinii tego organu.
W celu wystarczającego wyjaśnienia okoliczności mających miejsce w przedmiotowej sprawie strona skarżąca wskazała, że wprowadzenie do polskiego prawodawstwa procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko było implementacją zapisów dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE. L.2001.197.30). Z ust. 2 art. 3 powyższej dyrektywy wynika, że "Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,
a) które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG; lub które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy 92/43/EWG."
Mając na uwadze fakt, iż przedsięwzięcia wymienione przez Wojewodę zostały poddane strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, uzyskały podlegające wykonaniu decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na ich realizacje, część z wymienionych w programie inwestycji (np. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu Drogi Krajowej 91 w województwie ł. w miejscowościach W., G., poszerzenie jezdni i budowa ciągu pieszorowerowego) uzyskało już nawet pozwolenia na budowę (i to udzielone przez Wojewodę Łódzkiego), tym bardziej w świetle zapisu tej dyrektywy, które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, objęcie tego Programu Ochrony Środowiska tą procedurą wydaje się całkowicie bezzasadne.
Według autora skargi, przedmiotowe stanowisko nie jest wyłącznie indywidualną interpretacją opracowujących przedmiotowy program. Zwraca uwagę fakt, iż zasób orzeczeń sądów w kwestii tego, czy programy ochrony środowiska podlegają procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie porusza tego zagadnienia, a w obliczu braku wykładni prawa w tym zakresie, posiłkowano się opiniami zawartymi w portalu Wolters Kluwer dotyczącym zagadnień ochrony środowiska, który jest powszechnie stosowany w organach rządowych i samorządowych realizujących zadania z zakresu ochrony środowiska. Ich interpretacja jest całkowicie zbieżna ze stanowiskiem zawartym w niniejszej opinii i dotychczas nie budziła zastrzeżeń organów kontrolnych.
Autor skargi odnosząc się do przepisów prawa procesowego i procedury przeprowadzonej w trybie art. 79 u.s.p., w wyniku której stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, iż zawarta w tym przepisie prawa przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności, jest pojęciem nieostrym. Zgodnie jednak przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisów prawa. W świetle uprzednich wyjaśnień taka przesłanka w sposób oczywisty nie zachodzi. Interpretując bowiem wprost treść przepisu art. 46 ust. 1 ustawy ochrona środowiska nie jest dziedziną wymienioną w tym przepisie prawa (a przyczynę takiego stanu rzeczy wyjaśniono już uprzednio). Duże wątpliwości budzi również możliwość użycia w stosunku do stwierdzenia wskazanej sprzeczności z prawem określeń oczywiste, bezpośrednie i wyraźne, skoro wykazano, iż wszystkie przedsięwzięcia, na które powołuje się Wojewoda Łódzki (przyjmując błędną interpretację rozszerzającą) zostały takiej procedurze już poddane w opracowaniach tematycznych z przedmiotowego zakresu.
Podsumowując, wykładnia jaką przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, narusza art. 46 ust. 1 ustawy, a przez to także przepisy regulujące kompetencje nadzorcze wojewody w stosunku do powiatu, w szczególności art. 77 i 79 ust. 1 u.s.p.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności z art. 54 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ w stosunku do spornej uchwały nie została przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko albo procedura odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub 47 ust. 1, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko opiniowaniu przez właściwy organy, którym w tym przypadku, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Ewentualnie, zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ opracowujący projekt dokumentu, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. Działania takie muszą zostać podjęte przed podjęciem uchwały, na mocy której zostaje uchwalony program, czy też jego zmiany.
Zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru 30 maja 2023 r., po czym została niezwłocznie przekazana R.w Ł., celem zaopiniowania. Pismem z 12 czerwca 2023 r. znak: WOOŚ.070.41.2023.AJa R. w Ł. poinformował, że opiniuje negatywnie przedmiotową uchwałę, ponieważ dla projektu dokumentu przyjętego ww. uchwałą nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, z harmonogramu realizacji zadań własnych i monitorowanych wraz z ich finansowaniem, który został zawarty w Programie Ochrony Środowiska wynika, że będą realizowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko np.: budowa obwodnicy Radomska w ciągu drogi krajowej nr 42 i 91; modernizacja, remonty i przebudowa dróg regionalnych (wojewódzkich) i lokalnych. Z uwagi na powyższe, organ nadzoru zawiadomił Radę Powiatu Radomszczańskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego (zawiadomienie z 13 czerwca 2023 r., znak: PNIK-I.4131.519.2023). W odpowiedzi, Rada Powiatu Radomszczańskiego wyjaśniła, że dla przedmiotowego Programu Ochrony Środowiska nie zachodziła konieczność opracowania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, bowiem projekty programów ochrony środowiska nie są wprost wymieniane w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy i jako takie zasadniczo nie podlegają strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. W ocenie organu nadzoru, z uwagi na ujęte w harmonogramie realizacji zadań zawartym w Programie Ochrony Środowiska przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko np.: budowa obwodnicy Radomska w ciągu drogi krajowej nr 42 i 91, strategiczna ocena oddziaływania na środowisko winna zostać przeprowadzona. Jeżeli zaś organ opracowujący projekt stwierdził, że realizacja postanowień tej uchwały nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, winien uzgodnić z właściwym organem, że od jej przeprowadzenia odstępuje.
Na rozprawie 7 listopada 2023 r. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., Sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 czerwca 2023 r. podjęte na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdzające nieważność uchwały nr LXV/435/2023 Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023-2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku.
Mając to na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 79 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2a). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Jak stanowi art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem. Użyty w art. 79 ust. 1 u.s.p. zwrot "sprzeczna" jest podjęciem nieostrym. Jednakże zestawienie art. 79 ust. 1 u.s.p. posługującego się określeniem "sprzeczna z prawem" z art. 79 ust. 4 u.s.p., w którym jest mowa o "nieistotnym naruszeniu prawa" uzasadnia wniosek, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie to nie zostało jednak zdefiniowane w ustawie o samorządzie powiatowym, ani też w pozostałych ustawach samorządowych. A contrario, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały organu powiatu (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa (vide: P. Chmielnicki [w]: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. Lex). Natomiast do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi więc w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym przez Sąd, podkreśla się, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru (wojewodę) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, że uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczenia samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną. Aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) (por.: wyroki NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09 - Lex nr 597323, 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117, 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 606/98, OwSS 1999/3, poz. 86). Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Z kolei, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, Lex nr 2173446; wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16, Lex nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805).
Warto w tym miejscu przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1518/03 (opubl. ONSAiWSA 2004/1/21), w którym podkreślono, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [...]) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu; naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych.
Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że organ nadzoru z zachowaniem terminu określonego w art. 79 ust. 1 u.s.p. podjął kontrolowany akt nadzoru. Niemniej jednak lektura motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dowodzi, że Wojewoda Łódzki nie wykazał pod wszelką wątpliwość oczywistej, a przy tym bezpośredniej i wyraźnej sprzeczności uchwały Rady Powiatu Radomszczańskiego z 24 maja 2023 r. nr LXV/435/2023 z konkretnym przepisem bądź przepisami obowiązującego prawa, co pozwoliłoby kategorycznie stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Sporządzone uzasadnienie jest dość ogólnikowe, nie zawiera przy tym bliższego wyjaśnienia sensu przepisów, które - w ocenie organu nadzoru - zostały naruszone. Z całą zaś pewnością nie można uznać, jak przyjął to Wojewoda Łódzki, że uchwała Rady Powiatu Radomszczańskiego z 24 maja 2023 r. nr LXV/435/2023 r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023 - 2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku rażąco narusza art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094).
Przepis ten stanowi mianowicie, że przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt polityki, strategii, planu i programu w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywany lub przyjmowany przez organy administracji, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że pod pojęciem "strategicznej oceny oddziaływania na środowisko" rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności:
a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,
b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,
c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,
d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 pkt 1 pkt 14 ustawy).
W przekonaniu Sądu, zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, expressis verbis zawiera katalog projektów polityki, strategii, planów i programów o charakterze sektorowym (przemysł, energetyka, transport, telekomunikacja, gospodarka wodna, gospodarka odpadami, leśnictwo, rolnictwo, rybołówstwo, turystyka i wykorzystywania terenu), które łącznie składają się na szeroko pojętą ochronę środowiska, dla których z osobna bez wątpienia strategiczna ocena oddziaływania na środowisko musi zostać przeprowadzona, o czym świadczy użyty w rozważanym unormowaniu zwrot "wymaga projekt". Brak jest wobec tego podstaw do zastosowania, jak uczynił to Wojewoda Łódzki rozszerzającej wykładni powyższego unormowania i przyjęcia, że wymagane jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do projektu Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023-2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku.
Jak stanowi art. 14 ust. 1 i 2 P.o.ś. polityka ochrony środowiska jest prowadzona na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079 i 1846). Polityka ochrony środowiska jest prowadzona również za pomocą wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 17 P.o.ś., stanowiącego podstawę prawną zakwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały, organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając cele zawarte w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 (ust. 1). Projekty programów ochrony środowiska podlegają zaopiniowaniu przez organ wykonawczy województwa - w przypadku projektów powiatowych programów ochrony środowiska (ust. 2 pkt 2). Organ, o którym mowa w ust. 1, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, 1260, 1261, 1783, 1846 i 2185), w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony środowiska (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 P.o.ś. programy, o których mowa w art. 17 ust. 1, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy. Zgodność analizowanej uchwały z przytoczonymi wyżej unormowaniami nie została podważona przez organ nadzoru w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Warto w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że Program Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego na lata 2023-2025 z uwzględnieniem perspektywy do 2030 roku obejmuje swoim zakresem różne cele, kierunki interwencji oraz zadania na lata 2023-2025 z perspektywą do 2030 realizowane przez poszczególne organy i instytucje. Struktura analizowanego opracowania obejmuje podział poszczególnych zadań na zadania własne, czyli realizowane przez Powiat Radomszczański i zadania monitorowane – realizowane przez inne organy. Analiza zadań własnych, na co zwracał uwagę autor skargi dowodzi, że nie obejmuje ona przedsięwzięć figurujących w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm.). Jak zasadnie zauważyła strona skarżąca, w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Łódzki wskazał, że takim przedsięwzięciem jest między innymi budowa obwodnicy Radomska w ciągu drogi krajowej nr 42 i 91. Wspomniane przedsięwzięcie (z dziedziny transportu w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy) zostało ujęte w Rządowym Programie Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (z perspektywą do 2033 r.). Co istotne, zostało ono poddane procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i szczegółowo opisane we wspomnianym dokumencie, w którym wyznaczono rzeczywiste ramy jego realizacji. Rzeczona inwestycja, która ujęta była już w poprzednim Programie Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego, objęta jest już decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W kontestowanym zaś przez Wojewodę Łódzkiego Programie Ochrony Środowiska dla Powiatu Radomszczańskiego analizowane przedsięwzięcie zostało jedynie wskazane, analogicznie jak w Programie Ochrony Środowiska dla Miasta Radomska i pomimo tego, że ma ono istotne znaczenie, winno być analizowane w opracowaniach tematycznych dotyczących w tym wypadku transportu wprost wymienionego w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyznaczających rzeczywiste ramy ich realizacji, gdzie sprecyzowano kwestie finansowania czy lokalizacji inwestycji. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku dróg regionalnych (wojewódzkich), które są objęte Planem rozwoju sieci dróg wojewódzkich województwa łódzkiego na lata 2015-2023, dla którego przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. Warto również zwrócić uwagę, że w stosunku do tego samego przedsięwzięcia na gruncie przepisów obowiązującego prawa nie jest możliwe przeprowadzenie ponownej strategicznej oceny odziaływania na środowisko.
Odnosząc się następnie do twierdzenia organu nadzoru, iż projekt uzyskał negatywną opinię R. w Ł., o czym świadczy treść pisma z 12 czerwca 2023 r., zauważyć trzeba, że jednozdaniowe stanowisko organu opiniującego, nie zawierające jakiegokolwiek uzasadnienia z odwołaniem do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, jest w przekonaniu Sądu niewystarczające do stwierdzenia nieważności spornej uchwały.
Kolejną kwestią, która rzutowała na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest jego niepełne i ogólnikowe uzasadnienie, które organ starał się uzupełnić w treści odpowiedzi na skargę, stwierdzając, iż - w jego ocenie – uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, motywując przy tym swoje stanowisko w tym zakresie. Zauważyć należy, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, nie podlegającym sądowej kontroli z punktu widzenia legalności, w którym organ powinien przedstawić swoje stanowisko wobec treści i zarzutów skargi. Nie może ona uzupełniać czy zastępować argumentacji, która bez wątpienia powinna znaleźć się z akcie nadzoru, bowiem wówczas nie jest możliwa pełna kontrola objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego. Przytoczenie okoliczności uzasadniających, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności uchwały dopiero w odpowiedzi na skargę, świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, które jak stanowi o tym art. 79 ust. 3 u.p.s., powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków rozstrzygnięcia nadzorczego.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku.
dj