II OSK 1545/23

II OSK 1545/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wr 481/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2023-03-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R., T.R. oraz M.R. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych E.R. i T.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 481/22 w sprawie ze skargi E.R., T.R. oraz M.R. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych E.R. i T.R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. – MPZP B. II – R. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 481/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.R., T.R. oraz M.R. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych E.R. i T.R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. – MPZP B. II – R., odrzucił skargę (pkt 1) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2).
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 22 czerwca 2022 r. E.R. oraz T.R. w imieniu własnym i małoletniego syna M.R. wnieśli skargę na wyżej powołaną uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 1 ust. 2 pkt 12; art. 1 ust. 3; art. 25 ust. 1; art. 15 ust. 2 pkt 10; art. 10 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6; art. 67a ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."); art. 7; art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz § 149 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi A. i T.R. wyjaśnili, że są właścicielami działki położonej we W. przy ul. K. [...] o nr [...], obręb P. Zdaniem skarżących, uchwalenie planu miejscowego i przyjęcie odmiennych funkcji zagospodarowania dla terenów nim objętych, zmienia warunki środowiskowe korzystania z ich działki. Skarżący podkreślili, że ich działka zlokalizowana jest ok. 900 metrów od granic terenów objętych postanowieniami planu miejscowego. Postanowienia te negatywnie i bezpośrednio oddziałują na ich własność, obniżając walory lokalizacyjne działki, w tym jej wartość ekonomiczną i prawo do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności, przez które należy rozumieć zagrożenie pogorszenia parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Skarżący podnieśli, że plan miejscowy narusza ich interes prawny wynikający z art. 144 w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c."). Kwestionowany plan zezwala bowiem właścicielom objętych nim działek ([...], [...] i [...], obręb B.) do wykonywania ich prawa z naruszeniem obowiązku powstrzymywania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem skarżących, przywołana norma obejmuje również immisje pośrednie których szkodliwe skutki mogą być odczuwane w sposób naturalny na ich nieruchomościach np. poprzez wywoływanie hałasu, wibracji, wytwarzanie zapachów, ciepła i innych.
Ponadto skarżący podnieśli, że w związku z chorobą syna (stwierdzony [...]) wprowadzona przez plan miejscowy zmiana przeznaczenia sąsiadującego z ich działką terenu przez jego uprzemysłowienie, stanowi naruszenie prawa do ochrony zdrowia, przysługującego im na podstawie art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Podkreślili przy tym, że głównie ze względu na chorobę syna zdecydowali się na zakup działki na terenie oddalonym od ośrodków przemysłowych, w bliskiej odległości od parku, lasów i terenów objętych ochroną z uwagi na walory przyrodnicze Natura 2000.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w skardze twierdzeń odnoszących się do interesu prawnego skarżących prowadzi do wniosku, że nie sposób ich zakwalifikować jako dających podstawę do skutecznego wniesienia skargi. Sąd wyjaśnił, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g.") musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.
Sąd na podstawie dokumentacji planistycznej, obejmującej między innymi część graficzną planu, dołączonego do odpowiedzi na skargę Schematu rozmieszczenia planowanych obszarów aktywności gospodarczej w pobliżu Węzła P. oraz oświadczeń stron, ustalił że działka skarżących położona jest na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych ustaleniami planu miejscowego. Znajduje się bowiem w odległości około 1200 m od granicy działek objętych planem.
Po przeanalizowaniu przedłożonej w sprawie dokumentacji, Sąd doszedł do przekonania, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi przesłanki świadczącej o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w odległości, jak sami wskazują ok. 900 m od miejsca przyszłych inwestycji, sprawia, że pozostaje ona w sferze szkodliwej emisji hałasu i innych immisji. Świadczy to o braku możliwości wywodzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego ze szkodliwego oddziaływania wszelkiego rodzaju inwestycji, mogących powstać na wspomnianych działkach, na warunki środowiskowe korzystania z ich nieruchomości.
Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał również argumenty skarżących o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działki w związku z podjęciem m.p.z.p. Kwestia ta nie dotyczy bowiem naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej.
Podobnie Sąd ocenił argumenty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych. Zdaniem Sądu słusznie w tym zakresie organ wskazał, że realizacja potencjalnych inwestycji odziaływujących na środowisko, o których piszą skarżący, nie jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego. Plan miejscowy może bowiem tego rodzaju zagospodarowanie dopuszczać, lecz dla realizacji konkretnych inwestycji konieczne uzyskanie jest szeregu decyzji właściwych organów administracyjni publicznej. Na etapie tych postępowań organy zobowiązane są badać zgodność inwestycji ze szczegółowymi przepisami obowiązującymi dla tego terenu, nie tylko wynikającymi z planu miejscowego.
Według stanowiska Sądu interesu prawnego w zaskarżeniu zakwestionowanej przez skarżących uchwały trudno się ponadto doszukiwać w argumentach odnoszących się do choroby syna skarżących (wskazany [...]) i naruszenia obowiązku zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej określonego art. 68 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że tego rodzaju przepis prawa nie może stanowić podstawy wywodzenia interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reguluje bowiem on obowiązki władz publicznych, a nie materialnoprawne uprawnienia jednostki.
Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu również nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami planu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E.R., T.R. oraz M.R. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych E.R. i T.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.
Postanowieniu zarzucono naruszenie:
a) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z ark 101 ust 1 u.s.g. i art. 50 § 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do zawężającego rozumienia pojęcia naruszenia interesu prawnego i prowadzącą do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i 50 § 1 p.p.s.a. a tym samym nie mają legitymacji procesowej do złożenia skargi administracyjnej,
b) art. 140 w zw. z art. 144 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej, zlokalizowanej w niewielkiej, kilkusetmetrowej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego skarżących do złożenia skargi w sprawie,
c) art. 68 ust. 1 i 4 w zw. art. 74 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie przepisów wykluczające jako źródło naruszenia interesu skarżącego małoletniego konstytucyjnie gwarantowany obowiązek wykonywania władzy przez organy publiczne z uwzględnieniem ochrony zdrowia w tym bezpieczeństwa ekologicznego w sytuacji działania organu w niniejszej sprawie w sprzeczności z tymi zasadami, które to narażają małoletniego skarżącego na utratę zdrowia zatem naruszają jego dobro osobiste wymienione w art. 23 k.c.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących. Kwestionowany przez skarżących plan miejscowy, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie zmienia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki skarżących, a co za tym idzie jego ustalenia nie zawierają regulacji ograniczających zabudowę na działce należącej do skarżących. Istotne w sprawie jest również i to, że tereny objęte ustaleniami planu nie przylegają do działki skarżących i są od niej oddalone o 1200 metrów. Nie sposób w tych okolicznościach przyjąć, że leżą one w bezpośrednim, czy też w bliskim sąsiedztwie działki skarżących. Nie wyklucza to mimo wszystko potencjalnej możliwości oddziaływania na działkę skarżących inwestycji przemysłowych, które zostałyby zrealizowane na terenach objętych kwestionowanym planem. Skarżący jednakże nie wykazali, że ich działka położona we wskazanej powyżej odległości od terenów przeznaczonych pod zabudowę przemysłową będzie pozostawała w zasięgu szkodliwych immisji. Uznanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, wymaga by naruszenie to było na tyle aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane, żeby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżących przysługujących im praw albo ogranicza ich w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego im uprawnienia (por. wyrok NSA z 17.02.2022 r., I OSK 117/19, LEX nr 3352798 oraz wyrok NSA z 4.03.2009 r., I OSK 1157/08, LEX nr 594934.).
Również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak mieć na uwadze, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 10.12.2010 r., I OSK 1333/10, LEX nr 741527). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, nie jest wystarczające wywodzenie interesu prawnego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, ale konieczne jest przy tym wykazanie, że tenże interes prawny został naruszony (w tym przypadku) ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego.
Z tych też powodów nie można podzielić stanowiska skarżących, zarzucających zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 140 w zw. z art. 144 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej zlokalizowanej w niewielkiej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego skarżących do złożenia skargi w sprawie. Z zaskarżonego postanowienia nie można wywieść by Sąd I instancji kwestionował posiadanie przez skarżących interesu prawnego wynikającego z własności działki nr [...]. Natomiast samo posiadanie interesu prawnego, jak już wyżej wspomniano w kontekście obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest wystraczające do skutecznego zaskarżenia wymienionych w nim aktów, do których należy zaliczyć również zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 w zw. art. 74 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie przepisów wykluczające jako źródło naruszenia interesu skarżącego małoletniego konstytucyjnie gwarantowane wykonywanie władzy publicznej przez organy publiczne z uwzględnieniem ochrony zdrowia w tym bezpieczeństwa. Przytoczone w zarzucie przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy wywodzenia interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulują one bowiem obowiązki władz publicznych w dziedzinie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ekologicznego, nie stanowią zaś materialnoprawnej podstawy uprawnień jednostki (por. postanowienie NSA z 5.05.2023 r., II OSK 659/23).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.