II OSK 1541/22

II OSK 1541/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2524/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-28
II OSK 2524/21 - Postanowienie NSA z 2021-12-01
VII SAB/Wa 94/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2021-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2 ust. 1a i ust. 3,
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 4, art. 29 ust. 2 pkt 7,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, 218 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2524/21 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. znak KOC/4600/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2524/21 oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 12 października 2021 r., znak KOC/4600/Zs/21, którym wskazany organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 6 lipca 2021 r., nr 194/2021 odmawiające na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków skarżącej z 20 maja 2021 r. wydania zaświadczeń o żądanej treści o samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.), dalej: u.w.l., "lokali mieszkalnych nr 1 i 2" zlokalizowanych w ośmiu budynkach mieszkalnych położonych przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w sumie 16 lokali), na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], obręb [...] w [...].
[...] sp. j. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu każdorazowo następuje zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosków, iż przesłanka ta nie odnosi się do przypadków, w których uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane przepisami prawa, a niezależnie od tego nie odnosi się do przypadków, w których właściwy rzeczowo organ nadzoru budowlanego zalegalizował przedsięwzięcie budowlane (przebudowę) zrealizowane niezgodnie z wymogami uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy I i II instancji, jak również Sąd I instancji, odnosząc się do oceny przesłanek z powyższego przepisu, pomimo braku ustawowego obowiązku uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, odnosiły się do niemającej zastosowania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r., nr 88/2012 o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją SKO z 31 marca 2016 r., znak KOC/4397/Ar/15, a nadto pominęły ustalenia poczynione w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) nr IIIOT/244/2021, z których wynikało, że jest ona równoznaczna z decyzją legalizacyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku błędnej wykładni odnoszono się do przesłanki nie mającej zastosowania w przedmiotowej sprawie, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że organy zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych;
2) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że roboty wykonane przez skarżącą, a polegające na przebudowie istniejących budynków poprzez wydzielenie w nich dodatkowych lokali, w rozumieniu przepisów tych nie wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim na każdym etapie postępowania odnoszono się do niemającej zastosowania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r., nr 88/2012, zmienionej decyzją SKO z 31 marca 2016 r., znak KOC/4397/Ar/15, a nadto w postanowieniu organu I instancji błędnie wskazano na konieczność uzyskania nowych warunków zabudowy;
3) art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że roboty wykonane przez skarżącą, a polegające na wydzieleniu dodatkowych 8 miejsc parkingowych względem tych przewidzianych w projekcie budowlanym, nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, a nadto w rozumieniu powyższych przepisów nie wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik w sprawy w zakresie, w jakim na każdym etapie postępowania odnoszono się do niemającej zastosowania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r., nr 88/2012, zmienionej decyzją SKO z 31 marca 2016 r., znak KOC/4397/Ar/15, a nadto w postanowieniu organu I instancji błędnie wskazano na konieczność uzyskania nowych warunków zabudowy;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia SKO z 12 października 2021 r., znak KOC/4600/Zs/21 w sytuacji, gdy ziściły się podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem postanowienie powyższe, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy w Warszawie z 6 lipca 2021 r., nr 194/2021 obarczone były wadą w postaci sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że lokale mieszkalne położone na terenie nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie spełniają przesłanek zgodności z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r., nr 88/2012, zmienioną decyzją SKO z 31 marca 2016 r., znak KOC/4397/Ar/15, podczas gdy z zebranej w sprawie dokumentacji, w tym opinii sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (architekta), a dodatkowo z przedłożonego uzupełniająco do niniejszej skargi projektu zagospodarowania terenu wynika, że lokale spełniają warunki określone w art. 2 ust. 1a u.w.l. w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, zaś PINB jako organ wyłącznie właściwy potwierdził w decyzji nr IIIOT/244/2021, że w odniesieniu do dodatkowych 8 miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej decyzja ta jest równoznaczna z decyzją legalizacyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że w sprawie zachodziły wątpliwości uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez nieuchylenie postanowienia SKO z 12 października 2021 r., znak KOC/4600/Zs/21 w sytuacji, gdy z treści tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 6 lipca 2021 r., nr 194/2021 wynika, że organy te, odrębnie niż wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niezasadnie ograniczyły się do zbadania faktów wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, bezpodstawnie przy tym czyniąc ustalenia odnośnie do powierzchni biologicznie czynnej (ustalonej przez organy na poziomie 56%) na bliżej nieokreślonych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem zakwestionowana powierzchnia biologicznie czynna stała się podstawą odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia SKO z 12 października 2021 r., znak KOC/4600/Zs/21 w sytuacji, gdy ziściły się podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem postanowienie powyższe, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy w Warszawie z 6 lipca 2021 r., nr 194/2021 obarczone były wadą w zakresie sporządzonego uzasadnienia faktycznego, które nie zawierało wskazania dowodów, na których organy oparły się, przyjmując, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 56% oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom przedłożonym przez skarżącą odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, z których wynikało, że powierzchnia biologicznie czynna jest wyższa niż 70%, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim uniemożliwiało poczynienie kontroli instancyjnej wydanych orzeczeń.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej: projektu budowlanego z września 2016 r., zaświadczenia znak IIIOT/178/2022, pisma PINB z 24 czerwca 2021 r., znak PINB.IIOT.5160.14.2021. IC/WCwz i opinii botanicznej z listopada 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.
Zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów u.w.l. w brzmieniu ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która z dniem 23 sierpnia 2018 r. zmieniła ciążące na staroście obowiązki związane ze stwierdzaniem w ramach postępowania zaświadczeniowego, czy dany lokal spełnia przesłanki samodzielności, mogąc się stać odrębną nieruchomością lokalową. Ustawodawca w art. 2 ust. 3 u.w.l. określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest zobowiązany zweryfikować na podstawie posiadanych dokumentów nie tylko, czy lokal spełnia przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), ale równocześnie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.).
Wskazane przez ustawodawcę kryteria materialne wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu potwierdzają, że elementem obligatoryjnym dokonywanego przez starostę badania jest ocena posiadania przez dany lokal powyższej cechy formułowanej na płaszczyźnie prawnej odnoszonej do jego zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu wynikającymi z planu miejscowego lub rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych w razie braku uchwalenia tego aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 3 lipca 2024 r., II OSK 929/23; wyrok NSA z 15 maja 2024 r., II OSK 1541/22; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2720/22; wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1890/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21).
Przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, że stwierdzenie samodzielności lokalu wymaga zbadania przez starostę jego zgodności z aktami prawnymi (generalnymi i indywidualnymi) kształtującymi proces inwestycyjny (budowlany), którego przeprowadzenie doprowadziło do powstania tego lokalu, w świetle powyższych wniosków nie jest obarczone błędem, podobnie jak uznanie, iż w kontrolowanej sprawie brak jest możliwości potwierdzenia tejże zgodności w odniesieniu do szesnastu lokali mieszkalnych zlokalizowanych w ośmiu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych położonych na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].
Nie ma charakteru spornego ustalenie, że budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 16 maja 2018 r., nr 48/2018 (zmienionej decyzją z 20 grudnia 2019 r., nr 160/2019), a następnie po skutecznym zawiadomieniu PINB w trybie art. 54 ust. 2 p.b. o zakończeniu budowy (zaświadczenie PINB z 14 września 2020 r., znak PINB.IIIOT.5120.318.2020.IC o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu), skarżąca przeprowadziła roboty budowlane polegające na przebudowie wybudowanych obiektów budowlanych, które skutkowały realizacją w każdym z ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednolokalowych) dodatkowego lokalu mieszkalnego. Wydzieleniu (razem) szesnastu lokali mieszkalnych objętych wnioskiem o stwierdzenie ich samodzielności towarzyszyło wydzielenie na terenie działki dodatkowych (do wcześniej wybudowanych szesnastu) ośmiu miejsc parkingowych.
Oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie SKO nie skutkowało uchybieniem przez Sąd I instancji art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 4 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wynikającym z niezastosowania powyższej regulacji. Przesądzona w ostatecznej decyzji PINB z 13 maja 2021 r., nr IIIOT/244/2021 o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego kwestia braku wymogu uzyskania przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia zamiaru zrealizowania zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu wskazanych wyżej robót budowlanych nie stanowi bowiem okoliczności przesądzającej o samodzielności prawnej lokali wydzielonych w przebudowanych budynkach, podobnie jak fakt zwolnienia tego rodzaju inwestycji z obowiązku (odrębnego) ustalenia dla niej warunków zabudowy. Argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana jest na wykazanie, że błędem organu orzekającego o odmowie wydania zaświadczeń żądanej treści było "odnoszenie się do niemającej zastosowania" w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r., nr 88/2012 o ustaleniu warunków zabudowy, zmienionej decyzją SKO z 31 marca 2016 r., znak KOC/4397/Ar/15, niemniej Sąd I instancji trafnie uznał, iż treść powyższych rozstrzygnięć determinowała ocenę ustaleń przyjmowanych przez organ w zakresie określonym w art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l.
Przysługujące inwestorowi prawo zabudowy, jeżeli wykaże on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 p.b.), nie jest prawem nieograniczonym, gdyż kształtują go warunki wynikające z planu miejscowego albo, w razie jego braku, decyzji o warunkach zabudowy. Zasadę tę na gruncie u.p.z.p. precyzuje jej art. 6 ust. 2 pkt 1, stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Niezależnie od różnic dotyczących charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu administracyjnego, który w sposób prawnie wiążący ustala, że jakieś zamierzenie inwestycyjne przewidywane do realizacji w określonym miejscu jest legalne w tym sensie, że nie narusza ani przepisów u.p.z.p., ani innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie może ulegać wątpliwości, że w przeciwieństwie do planu miejscowego, który określa przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, zasady zagospodarowania terenów oraz warunki ich zabudowy, decyzja o warunkach zabudowy swoim zakresem obejmuje jedynie dwa ostatnie elementy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), co wyraża się w tym, iż decyzja ta ustala konkretny, sprecyzowany publiczno-prawny status konkretnej nieruchomości, wskazując cel, w którym nieruchomości tej można użyć, oraz ramy realizacji tego celu. Wymaganie związane z tym, że wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ treść swojego rozstrzygnięcia powinien odnieść do charakterystyki zamierzonej inwestycji sprecyzowanej we wniosku inwestora, należy rozumieć jako ciążący na organie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy przysługujące właścicielowi nieruchomości wskazanej we wniosku prawo zabudowy obejmuje możliwość użycia tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji scharakteryzowanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. M. Kruś, M. Szewczyk, Plan miejscowy a decyzja o warunkach zabudowy, ZNSA 2018, nr 2, s. 39).
Jeżeli decyzją z 27 listopada 2012 r., zmienioną decyzją z 31 marca 2016 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji związanej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną planowaną na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], to zamiar przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych zakładający, że w obiektach tych znajdować się będą dwa samodzielne lokale mieszkalne, jakkolwiek powinien być traktowany jako zgodny z dyspozycją art. 3 pkt 2a p.b. oraz art. 2 ust. 1c u.w.l., tym niemniej jego zgodność z decyzją, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wymagała, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, respektowania przez inwestora wszystkich warunków w niej ustalonych.
Kwestia ta nie mogła podlegać rozważeniu w sposób przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie, albowiem uznanie, że przebudowa obiektów budowlanych nie wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania tychże obiektów pozostających budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ani nie pociąga za sobą zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, iż w tym zakresie, wobec braku konieczności wystąpienia przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy, proces inwestycyjny nie podlega tym samym jakimkolwiek regułom reglamentującym jego prowadzenie z punktu widzenia ładu przestrzennego. Sporne zamierzenie ze względu na swój charakter "zawiera się" bowiem w podjętym rozstrzygnięciu lokalizacyjnym, w konsekwencji czego wynikające dla zaprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozciągają się na tę zabudowę w razie, gdy podlega ona następczemu przekształceniu (przebudowie). Tenże wniosek pozostaje w pełni zbieżny z formułowanymi przez skarżącą uwagami, których istotę stanowi dowodzenie, że charakterystyka działań inwestycyjnych podjętych po zawiadomieniu PINB o zakończeniu budowy nie stanowi o innym sposobie zagospodarowania terenu, niż ten, na który skarżąca uzyskała zgodę na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2012 r. oraz decyzji SKO z 31 marca 2016 r.
Kwalifikując zrealizowaną przez skarżącą kasacyjnie zabudowę działki nr ew. [...] jako zabudowę powstałą na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy, oceny jej zgodności z prawem w zakresie wymienionym w art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. organy, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, były zobowiązane tym samym dokonać, poddając analizie wymagania ujęte w decyzji SKO z 31 marca 2016 r. w odniesieniu do zapewnienia przez skarżącą liczby miejsc parkingowych dla inwestycji (nie mniej niż 2 miejsca/1lokal w budynku mieszkalnym jednorodzinnym) oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (70%).
Nie ulega równocześnie wątpliwości, że wpływ na wnioski wysunięte z tej analizy powinny mieć ustalenia przyjęte samodzielnie przez organ w ramach czynności wyjaśniających podjętych w toku postępowania zaświadczeniowego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, nie mogła ich natomiast kształtować decyzja PINB z 13 maja 2021 r., nr IIIOT/244/2021 umarzająca postępowanie. Pozostawiając na boku formalny charakter tego aktu, niestwierdzenie niezgodności wykonanych przez skarżącą robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego stanowiło pozostającą w kompetencjach organu nadzoru budowlanego konkretyzację sytuacji prawnej skarżącej wyłącznie na płaszczyźnie oceny jej zachowania na gruncie przepisów p.b. Mając na uwadze uwarunkowania sprawy załatwionej ww. decyzją i powody, które stały za jej wydaniem, stwierdzić równocześnie trzeba, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by traktować decyzję tę jako akt legalizujący samowolę budowlaną. Wydane na wniosek skarżącej zaświadczenie PINB z 9 maja 2022 r., nr PINB.IIIOT.5160.14.2021.IC odwołujące się w swojej treści do twierdzenia, że decyzja nr IIIOT/244/2021 jest "równoznaczna z decyzją legalizacyjną samowolę budowlaną obejmującą 8 miejsc postojowych oraz przebudowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych" pozostaje niezrozumiałe, uwzględniając kwalifikację prawnobudowlaną robót dokonaną przez organ w ww. decyzji na płaszczyźnie zasad ich reglamentacji przez ustawodawcę.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., ponieważ nie można mówić o występującej w kontrolowanej sprawie sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Z dokumentacji podlegającej w toku postępowania ocenie jednoznacznie wynika, że skarżąca wystąpiła o stwierdzenie samodzielności szesnastu lokali mieszkalnych (określonych jako "lokale mieszkalne nr 1 i 2" znajdujące się w ośmiu budynkach mieszkalnych położonych przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w warunkach niezrealizowania obowiązku zapewnienia odpowiedniej dla tej liczby lokali miejsc postojowych (24/32).
Nie uchybia powyższej regulacji, a także art. 124 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., również stwierdzenie przez Sąd, że organy w toku przeprowadzonego postępowania były upoważnione do odmowy wydania zaświadczeń żądanej treści, dostrzegając istnienie uzasadnionych wątpliwości odnośnie do spełnienia przez skarżącą jako inwestora warunku zapewnienia przy realizacji inwestycji minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w następstwie zrealizowania dodatkowych (8) miejsc postojowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji kluczowe dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia uczynił przekonanie, iż skoro zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawa potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ na żądanie osoby zainteresowanej, to w sytuacji, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Taki wniosek interpretacyjny jest przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1698/14; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10) i niepodjęcie z nim skutecznie w skardze kasacyjnej polemiki oznacza, że przez pryzmat zastosowania tego rodzaju wnioskowania SKO zobowiązane było rozstrzygnąć o zasadności żądania zgłoszonego przez skarżącą we wniosku z 20 maja 2021 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z poglądem Sądu, że treść powyższego żądania budziła zasadnicze wątpliwości, przy czym ich powstanie dotyczyło już samej dopuszczalności rozwiązania technicznego zastosowanego przez stronę w odniesieniu do powierzchni gruntu, na której przewidziało dodatkowe miejsca postojowe. Organ nie zakwestionował tego, że system stabilizacji gruntu INOVGREEN IG 40 umożliwia urządzenie powierzchni, którą zaliczono do powierzchni biologicznie czynnej, w sposób zapewniający retencję wód opadowych, a także naturalną wegetację roślin, niemniej zgłosił zastrzeżenia względem możliwości spełnienia przez zastosowane rozwiązanie tego ostatniego celu, stwierdzając, że geokraty zostały wypełnione kruszywem. W wyroku z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2415/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył w odniesieniu do wymagania określonego w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), że zastosowanie geokraty jest możliwe, jednak z uwagi na zastosowanie tego typu stabilizacji gruntu do organizacji miejsc postojowych, czy też drogi dojazdowej, stwierdzenie że teren ten jest terenem, na którym faktycznie możliwa jest naturalna, nieograniczona wegetacja roślin, winno być szczegółowo przez inwestora wykazane, co pozwalało Sądowi I instancji zaznaczoną kwestię traktować jako objętą spornością uniemożliwiającą uwzględnienie zgłoszonego przez skarżącą żądania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.