II OSK 1541/10

II OSK 1541/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OZ 421/10 - Postanowienie NSA z 2010-05-12
IV SA/Wa 1046/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-10-27
II OZ 422/10 - Postanowienie NSA z 2010-05-12
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 133 par. 1, 141 par. 4, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16,7,75 par.1, 77 par.1, 80, 138 par. 1 pkt 2, 156 par. 1 pkt2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 213 poz 1342
art. 42 ust. 6, 42 ust. 7
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1046/09 w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1046/09 oddalił skargę M. S. i S. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...]Powiatowy Lekarz Weterynarii w Płocku stwierdził wystąpienie choroby zakaźnej (enzootycznej białaczki bydła) u 45 sztuk bydła w stadzie nr PL 036309616-001 znajdującym się w gospodarstwie S. S. w miejscowości W. Powyższa decyzja została wydana po stwierdzeniu nieważności przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach w dniu [...] lipca 2007 r. wcześniejszych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku.
W dniu 31 października 2008 r. M. i S. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów polegające na: nieprzeprowadzeniu, po stwierdzeniu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w dniu [...] lipca 2007 r. nieważności decyzji wydanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku, nowego dochodzenia epizootycznego, zaniechaniu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia dokładnego stanu faktycznego, uchybienie terminowi do zawiadomienia strony wraz z jej wezwaniem do zapoznania się z aktami sprawy, wydaniu decyzji dotyczącej sztuk bydła, które zostały poddane wcześniej ubojowi, niedopełnieniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku obowiązku nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt u których stwierdzono chorobę.
Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Siedlcach w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z dnia [...] sierpnia 2007 r.
W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, iż przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku w świetle dodatnich wyników badań laboratoryjnych w kierunku enzootycznej białaczki bydła nie miałoby wpływu na treść decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Ponadto w ocenie organu działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku polegające na współpracy z odpowiednimi biurami powiatowymi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także z właściwymi powiatowymi lekarzami weterynarii były wystarczające do ustalenia źródła choroby zakaźnej oraz ustalenia wektorów przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa. Dodatkowo organ stwierdził, iż zarzut strony o niespisaniu protokołu jest niezasadny, bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Płocku sporządził na podstawie przeprowadzonej kontroli protokół, który swoim zakresem objął spis wszystkich sztuk bydła w gospodarstwie.
Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku praw stron do czynnego udziału w postępowaniu, Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał, iż zarzut ten nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi on przesłankę do wznowienia postępowania na wniosek stron.
Względem natomiast zarzutu dotyczącego nakazu uboju zwierząt, które zostały już ubite, Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii podniósł, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku dotyczy nakazu uboju 13 sztuk bydła, które nie zostały jeszcze poddane ubojowi.
Od powyższej decyzji Mazowieckiego Lekarza Weterynarii M. S. i S. S. złożyli odwołanie, po rozpatrzeniu którego Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.) w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie w którym organ ten nakazał ubój sztuki bydła o numerze kolczyka PL 005043776103 i w tej części stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku, jako wydanej częściowo bez podstawy prawnej, w pkt 2, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie informacji z elektronicznego Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił, iż krowa o numerze kolczyka PL 005043776103 padła w dniu 26 lipca 2007 r., a więc na miesiąc przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazującej jej ubicie ze względu na stwierdzenie u niej enzootycznej białaczki bydła. W związku z tym decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] sierpnia 2007 r. nakazująca jej ubicie została wydana bez podstawy prawnej (§ 4 ust. 2 pkt 2 lit. d/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła – Dz. U. Nr 30, poz. 260).
W pozostałej części Główny Lekarz Weterynarii nie stwierdził występowania naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W jego ocenie nie istniała konieczność przeprowadzenia nowego dochodzenia epizootycznego. Sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje nieważności postępowania administracyjnego, a zatem dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 23 października 2006 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji w dniu [...]sierpnia 2007 r. Dochodzenie epizootyczne zgodnie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342) ma na celu ustalenie:
1) okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego;
2) miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone;
3) dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa – w okresie, o którym mowa w pkt 1, co oznacza, iż dane, które zostają zebrane w trakcie dochodzenie epizootycznego obejmują stan faktyczny przed podejrzeniem lub stwierdzeniem wystąpienia choroby zakaźnej, a zatem zmiany w stanie faktycznym po przeprowadzeniu badań jednoznacznie potwierdzających wystąpienie choroby zakaźnej (co potwierdziły strony w odwołaniu) nie mogły mieć wpływu na ustalenia dokonane w dochodzeniu epizootycznym.
Odnośnie zarzutu wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła stwierdzenie enzootycznej białaczki bydła następuje na podstawie dochodzenia epizootycznego oraz odpowiedniego badania diagnostycznego lub testów. W przedmiotowej sprawie dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 23 października 2006 r., wyniki badań serologicznych z dnia 27 października i 5-6 grudnia 2006 r. w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Zdaniem Głównego Lekarza Weterynarii protokół z dochodzenia epizootycznego przeprowadzonego w dniu 23 października 2006 r. sporządzony został prawidłowo, zgodnie ze wzorem określonym w załączniku III do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie postępowania przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 18, poz. 163). Nie znaleziono też uchybień w wypełnieniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku nakazu z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Co do zarzutu stron dotyczącego pozbawienia ich czynnego udziału w postępowaniu przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ zauważył, że postępowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku w tym zakresie wynika wprost z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Zarzut dotyczący zaniechania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku, polegającego na braku nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt u których stwierdzono chorobę uznał za niezasadny, podnosząc, że przeprowadzenie przedmiotowej dezynfekcji następuje po wydaniu decyzji stwierdzającej występowanie choroby zakaźnej, a zatem nie może mieć wpływu na ważność samej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i S. S.
uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie przekraczającym nakaz uboju tylko jednej sztuki bydła o numerze kolczyka PL 005043776103, w związku z istnieniem przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, lub stwierdzenia wydania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z naruszeniem prawa, w przypadku uznania przez Sąd, iż zachodzą przesłanki określone w art. 158 § 2 k.p.a. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji strony skarżące zarzuciły rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji tylko w części, mimo iż decyzja została wydana zarówno bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów art.: 6, 7, 77 i 80 k.p.a. również w pozostałej, utrzymanej w mocy części oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: przepisu art. 42 ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – w wersji obowiązującej w dniu wydawania decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342), przepisów § 2, § 3, § 4 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła – w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku.
W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę M. S. i S. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
Sąd zaznaczył, że dokonanie oceny zgodności z prawem tej decyzji, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Sąd wskazał, że podstawę wydania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku stwierdzającej wystąpienie choroby zakaźnej (enzootycznej białaczki bydła) u 45 sztuk bydła w stadzie nr PL 036309616-001 znajdującym się w gospodarstwie S. S. w miejscowości W., stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U Nr 69, poz. 625 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005r . w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła (Dz. U. Nr 30, poz. 260). Zgodnie z art. 42 ust. 10 ustawy w przypadku uzasadnionego podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej stwierdzenia powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby. Zgodnie zaś art. 44 ust. 1 ustawy w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może między innymi nakazać odosobnienia zwierząt chorych, wyznaczyć określone miejsce jako ognisko choroby, nakazać zabicie lub ubój zwierząt chorych lub zakażonych, podejrzanych o zakażenia lub chorobę albo zwierząt z gatunku wrażliwych na daną chorobę zakaźną zwierząt, nakazać oczyszczenie i odkażenie miejsc oraz środków transportu, zakazać w ognisku choroby wprowadzania i wyprowadzania zwierząt lub sprowadzania i wywożenia produktów, zwłok i środków żywienia zwierząt. Artykuł 44 ust. 2 ustawy stanowi zaś, iż ww. decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie, w wyniku badań kontrolnych w kierunku enzootycznej białaczki bydła w dniu 12 października 2006 r. pobrano próbki krwi bydła znajdującego się w stadzie, którego właścicielem są skarżący (w protokole wskazano jako właściciela stada S. S.). W wyniku przeprowadzonych w dniu 18 października 2006 r. badań stwierdzono, występowanie ww. choroby u 43 z pośród 52 sztuk bydła. Z uwagi na błąd lekarza, jaki nastąpił podczas pobierania prób w dniu 12 października 2006 r., uniemożliwiający dokładne zidentyfikowanie sztuk bydła reagujących dodatnio w kierunku enzootycznej białaczki bydła, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Płocku zwrócił się do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w Warszawie Laboratorium w Ostrołęce o ponowne przebadanie powyższego stada. Wyniki powtórnych badań przeprowadzonych w dniu 27 października 2006 r. potwierdziły, występowanie enzootycznej białaczki u 43 z 52 sztuk bydła. Sprawozdanie z tych badań z dnia 30 października 2006 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. W wyniku badania przeprowadzonego w dniu 6 grudnia 2006 r. stwierdzono dodatkowo występowanie powyższej choroby u 2 sztuk bydła należącego do skarżących.
Decyzjami z dnia: 24 października 2006 r., 31 października 2006 r., 29 listopada 2006 r. 11 grudnia 2006 r., 14 grudnia 2006 r. i 9 lutego 2007 r., które zostały unieważnione stosownymi decyzjami w 2007 r. organy weterynaryjne stwierdziły występowanie enzootycznej białaczki bydła u 45 wskazanych powyżej sztuk bydła i nakazały ich ubój.
Sąd podkreślił, że okoliczność stwierdzenia występowania enzootycznej białaczki bydła w stadzie należącym do skarżących nie jest przez nich kwestionowana. Zarzucają oni orzekającym w sprawie organom niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie oraz oparcie się na dowodach, które w ich ocenie nie powinny być brane pod uwagę. Zdaniem skarżących organy winny były przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przeprowadzić nowe dochodzenie epizootyczne, spisać zwierzęta znajdujące się w gospodarstwie, ustalić wektory przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa oraz sporządzić z tych czynności stosowny protokół.
Tymczasem jak wynika z akt sprawy orzekający w sprawie organ oparł się na dowodach zgromadzonych w toku postępowań, jakie toczyły się przed wydaniem wskazanych powyżej unieważnionych decyzji, w tym na protokole sporządzonym w dniu 23 października 2006 r.
Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazał, że słusznie podnoszą strony skarżące, że orzekający w sprawie wystąpienia choroby zakaźnej, jaką jest enzootyczna białaczka bydła organ weterynarii winien postępować zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła. Zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia powiatowy lekarz weterynarii, po otrzymaniu zawiadomienia o podejrzeniu wystąpienia choroby albo o uzyskaniu dodatniego lub wątpliwego wyniku badania przeprowadzonego w ramach badań kontrolnych zakażeń zwierząt podejmuje niezwłocznie czynności mające na celu wykrycie lub wykluczenie choroby. Czynności te obejmują przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego, badania klinicznego albo sekcji zwłok albo badania poubojowego bydła, pobraniu próbek do badań diagnostycznych. Zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy dochodzenie epizootyczne obejmuje co najmniej ustalenie:
1) okresu, w którym choroba zakaźna mogła się rozwijać w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego,
2) miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w którym zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone,
3) dróg przenoszenia się ludzi o przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej do lub z gospodarstwa w okresie o którym mowa w pkt 1.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak mieć na uwadze, iż postępowanie w niej zostało wszczęte wobec unieważnienia decyzji wydanych przez organy weterynaryjne po stwierdzeniu zakażenia przeważającej części stada należącego do skarżących ww. chorobą w październiku 2006 r. Tym samym organ zobligowany został do powtórnego rozstrzygnięcia sprawy, która rozpoczęła swój bieg w październiku 2006 r. W celu jej rozpoznania zdaniem Sądu organ w świetle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód mógł zatem dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, co też jak słusznie podniosły przeprowadzające postępowanie nieważnościowe organy, uczynił organ wydający kontrolowaną w obecnym postępowaniu decyzję.
Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy w wyniku podejrzenia o chorobę oraz zakażenia stada należącego do skarżących sporządzono w dniu 23 października 2006 r. protokół z dochodzenia epizootycznego, z treści którego wynika między innymi, iż stado istnieje od 2002 r., zaś ostatnie badanie przeprowadzono w 2004 r. Do protokołu załączono wykaz zwierząt własnych, oraz wykaz sztuk zakupionych. Przeprowadzono badanie zwierząt reagujących dodatnio w kierunku choroby wskazując, iż nie reagują one klinicznie, zaś choroba została u nich stwierdzona w wyniku badania z dnia 30 października 2006 r. Ustalono, iż źródłem zakażenia są 4 sztuki bydła, podano ich numery kolczyków oraz wskazano skąd one pochodzą. W tym celu w toku postępowania organ zwracając się do odpowiednich organów ustalił historię przemieszczania ww. 4 sztuk bydła. Dodatkowo w dniu 11 lipca 2007 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie skarżących, która swym zakresem objęła spis wszystkich sztuk bydła w gospodarstwie.
Zdaniem Sądu dochodzenie epizootyczne, jakie zostało przeprowadzone w sprawie, jak słusznie uznały orzekające organy, spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 7 ustawy, a tym samym nie można uznać, iż kontrolowana w sprawie decyzja, została wydana w wyniku rażącego naruszenia ww. przepisu. Na podstawie powyższego dochodzenia epizootycznego oraz przeprowadzonych w sprawie badań powiatowy lekarz weterynarii miał podstawy do stwierdzenia wystąpienia choroby w stadzie. Wobec powyższego zgodnie z przepisami ustawy (art. 44) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. właściwie wyznaczył jako ognisko choroby siedzibę stada, tj. gospodarstwo skarżących.
Za niemogący mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy Sąd uznał także zarzut skarżących dotyczący niewykonania przez organ administracyjny nakazu przeprowadzenia dezynfekcji po skierowaniu do uboju ostatnich sztuk bydła u których stwierdzono chorobę. Nakaz przeprowadzenia spornej dezynsekcji został zawarty w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, zgodnie z § 4 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. A zatem wprowadzenie tegoż nakazu znajduje oparcie w obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Podnoszona przez skarżących kwestia niewłaściwego nadzoru powiatowego lekarza weterynarii nad wykonaniem przedmiotowego nakazu nie może mieć zatem wpływu na badanie zgodności z prawem decyzji, która wprowadza, a nie wykonuje ten nakaz.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie nakazuje uboju wszystkich wymienionych w niej 45 sztuk bydła, a jedynie stwierdza, wystąpienie u nich choroby zakaźnej. Z uwagi zaś na to, iż w okresie pomiędzy ujawnieniem w drodze przeprowadzonych badań laboratoryjnych choroby zakaźnej u ww. zwierząt, a wydaniem spornej decyzji zdecydowana część zwierząt została poddana ubojowi, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakaz uboju dotyczył tylko 13 pozostałych sztuk. W zaskarżonej do sądu decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzono nieważność decyzji powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej nakazu ubicia 1 krowy o nr kolczyka PL 005043776103, z uwagi na to, iż w toku postępowania ustalono, że krowa ta padła przed wydaniem ww. decyzji, a tym samym decyzja w części nakazującej jej ubój byłaby niewykonalna i wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu na rozstrzygnięcie sprawy nie mogły mieć wpływu podniesione przez strony skarżące zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na braku zapewnienia im możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w toku postępowania oraz zasady prawdy materialnej (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.) w sytuacji, gdy strony wiedziały o toczącym się postępowaniu (zawiadomienia o wszczęciu postępowania k-411 i 415 akt administracyjnych) i została im doręczona decyzja nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. wnieśli M. i S. S. zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:
1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, to jest:
– przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z przepisem art. 42 ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – w wersji z dnia 27 sierpnia 2007 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342), wskutek uznania przez Sąd, iż organy administracji respektowały treść tych przepisów przy rozpoznaniu sprawy i nieuchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii,
– przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z § 2, § 3, § 4 ust. 3 i 4 oraz przepisami zawartymi w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła oraz w związku z przepisami § 3 i § 4 oraz § 6 pkt 2 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie postępowania przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 18, poz. 163, dalej "rozporządzenie o zwalczaniu"), wskutek uznania, iż organy administracji respektowały treść tych przepisów przy rozpoznaniu sprawy i nieuchylenia zaskarżonej decyzji;
2) w granicach określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
– art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. wskutek zaakceptowania przez Sąd w ramach kontroli działalności administracji publicznej wadliwie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy i przyjęcie tych ustaleń za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd, zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku na podstawie akt sprawy zawierających tak ustalony stan faktyczny i przedstawienie tegoż stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku, mimo iż tenże stan faktyczny zawierał wadliwe przyjęcie, że badania bydła zostały przeprowadzone prawidłowo i mogą stanowić jednoznaczną podstawę do stwierdzenia albo wykluczenia choroby u zwierząt występujących w gospodarstwie skarżących, że dochodzenie epizootyczne oraz protokół z dochodzenia epizootycznego zostały sporządzone w sposób zgodny z obowiązującym prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
– art. 3 § 1 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i w rezultacie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek zaaprobowania przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w części i stwierdzenia jej nieważności tylko w tej części oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części, mimo iż decyzja została wydana zarówno bez podstawy prawnej – w części uchylonej przez Głównego Lekarza Weterynarii, jak i z rażącym naruszeniem prawa – w pozostałej części i w związku z tym istniały podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii również w pozostałej części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek naruszenia przez Sąd tych przepisów utrzymana została w ten sposób w obrocie prawnym decyzja dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa,
– art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia skargi przez Sąd i jej oddalenie, mimo iż istniały podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii również ponad tę część, której nieważność stwierdził Główny Lekarz Weterynarii w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż za dowód w sprawie może zostać dopuszczone wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, wskutek czego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na niezgodnie z prawem pobranych próbach do badań, które nie są wystarczające do stwierdzenia albo wykluczenia choroby u zwierząt znajdujących się w gospodarstwie w chwili wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., protokole z dochodzenia epizootycznego sporządzonym w dniu 23 października 2006 r. potwierdzającym okoliczność przeprowadzenia niezgodnie z obowiązującym prawem badań bydła w kierunku istnienia enzootycznej białaczki bydła, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z przepisami art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd nieuwzględnienia ich treści przez organ administracji orzekający w sprawie i wskutek tego doprowadzenie do braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zbyt swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu.
Wskazując na powyższe zarzuty domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Skarga kasacyjna M. S. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 maja 2010 r. oddalił wniesione na to postanowienie zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez S. S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły też żadne z przesłanek nieważności postępowania, które winny być wzięte pod rozwagę z urzędu, co wynika z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w istocie swej stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze M. S. i S. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Zarzuty rozbudowane w sposób, jakiego wymaga postawienie zarzutów w postępowaniu kasacyjnym, w którym oceniana jest prawidłowość zaskarżonego wyroku nie mogły być skuteczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie uchybił w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej powołanym w tej skardze przepisom.
Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poddana jest specyficznym regułom, jakie dotyczą decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z dnia [...]sierpnia 2007 r. prowadzone było na wniosek M. S. i S. S. z dnia 31 października 2008 r. Wnioskodawcy zarzucali naruszenie wskazanych w piśmie przepisów materialnych i procesowych. Organy nadzorcze odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (w zakresie, jaki objęty jest skargą kasacyjną), bowiem uznały, że nie doszło w tym przypadku do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, podzielił powyższe stanowisko przedstawiając obszerne motywy rozstrzygnięcia. Stanowisko to, jak i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku, mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie należało uznać za uzasadnione.
Dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzona została w sposób, jaki przewidziany został w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd ocenił bowiem zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, a odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzona została prawidłowo. Materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwalał Sądowi na ocenę, zgodnie z którą przyjęto stan faktyczny ustalony w postępowaniu nadzorczym za podstawę wyrokowania. Nie mogły więc też być uwzględnione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 16, 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu.
Skarga kasacyjna, podobnie jak wcześniej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sformułowana została w zakresie zarzutów w sposób, który całkowicie pomija charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to służyć miało w sprawie wyjaśnieniu czy ostateczna decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Płocku z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W żadnym razie nie można zaakceptować oczekiwania jakie wydaje się mieć skarżący, by postępowanie to spełniało rolę quasi postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tylko więc wykazanie, że ta ostateczna decyzja (poza tą częścią, w której stwierdzono jej nieważność) wydana również została z naruszeniem prawa, które miało rażący charakter mogłoby w konsekwencji doprowadzić do postawienia Sądowi I instancji usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja zaś w sprawie nie występowała.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., a także postępowania dowodowego w sprawie nadzorczej należy mieć na uwadze, na co wskazywano w zaskarżonym wyroku, że decyzja ta wydana została po stwierdzeniu nieważności wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie, która wszczęta została w 2006 r. Specyfika przedmiotu postępowania, dalsze losy zwierząt u których stwierdzono występowanie choroby przesądziły, że uzasadnione i konieczne było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oparcie się także na wcześniej przeprowadzonych dowodach. Takie działanie nie uchybiło art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Sporządzony w dniu 23 października 2006 r. protokół z dochodzenia epizootycznego, wraz z wykazem zwierząt własnych i sztuk zakupionych, sprawozdania z badań serologicznych z dnia 30 października 2006 r. i z dnia 7 grudnia 2006 r., protokół z kontroli przeprowadzonej dniu 11 lipca 2007 r. w powiązaniu z pozostałym materiałem sprawy pozwalał na wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nie doszło więc zarówno w tym postępowaniu, jak i w postępowaniu nadzorczym do wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielić należało w tym względzie ocenę Sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym.
Sąd I instancji nie dopuścił się także zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.
Zauważyć należy, że Sąd oceniając pod względem zgodności z prawem decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wypowiedział się co do wykonania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii obowiązków, o których mowa w art. 42 ust. 6. Sąd stwierdził natomiast, iż właściwie zostały w sprawie zastosowane przepisy art. 42 ust. 7 i podzielił stanowisko organów, że przeprowadzone w sprawie dochodzenie epizootyczne spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zdaniem Sądu w postępowaniu respektowane także były przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła. Niepodważone w postępowaniu kasacyjnym ustalenia faktyczne dawały podstawę do powyższych stwierdzeń.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera, tak jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, oceny dotyczącej respektowania przez organy administracji przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie postępowania przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 18, poz. 163) zarzut więc co do niewłaściwego zastosowania tych przepisów jest chybiony.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły stwierdzenia wystąpienia choroby zakaźnej – enzootycznej białaczki bydła i przeprowadzone w sprawie badania dawały podstawę do stwierdzenia wystąpienia tej choroby w stadzie należącym do M. i S. S. Kwestionując odmowę stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wystąpienie tej choroby, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, skarżący nie podważył skutecznie wyników przeprowadzonych w sprawie badań serologicznych, które stanowią podstawowy dowód w sprawie zaskarżonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do czynności następujących po wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym w związku z twierdzeniem strony, iż brak było właściwego nadzoru powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r., podobnie jak i wszelkie uwagi zawarte w skardze kasacyjnej zmierzające jak się wydaje do wykazania uchybień pracy organów weterynaryjnych nie mogły mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku ani na jego ocenę w postępowaniu kasacyjnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.