II OSK 1540/23

II OSK 1540/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 538/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 538/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 maja 2022 r., nr IF-O.7840.688.2020 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 538/22, oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 27 maja 2022 r., nr IF-O.7840.688.2020, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Głogowskiego z 18 września 2020 r., nr 430.2020, znak AB.6740.312.2020, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, w granicach działki nr [...], obręb [...], gmina [...].
Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że organy wykluczyły możliwość udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego z uwagi na zaprojektowanie dachu budynku niezgodnie z wymaganiami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych "Sieroszowice I" i "Rudna I" oraz pozostałej części gminy nie objętej planem miejscowym dla terenu górniczego "Głogów Głęboki – Przemysłowy" w granicach gminy Jerzmanowa, przyjętego uchwałą Nr XLII/278/2010 Rady Gminy Jerzmanowa z dnia 19 kwietnia 2010 r. Dach ten bowiem został zaprojektowany jako dach ze spadem nachylonym 30º podczas, gdy wymagania dla terenu, na którym położona jest działka zainwestowana są takie, że nowa i nadbudowywana zabudowa musi być kryta dachem typu 45° lub dachem typu sąsiedzkiego. Zdaniem organu, projektowany dach nie spełnia ani wymogu 45° ani nie jest dachem sąsiedzkim rozumianym zgodnie z planem jako odwzorowanie formy dachu budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przy tej samej drodze.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, zatem organ nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Potwierdził stanowisko organów, że ze znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych wynika, że działka zainwestowana nr [...] położona jest przy działce drogowej nr [...] zapewniającej inwestorce dojazd do drogi publicznej. Natomiast wskazywana przez nią działka "sąsiedzka", czyli działka nr [...], położona jest przy działce drogowej nr [...], która zapewnia jej dojazd do drogi publicznej. Odległość pomiędzy granicami działek wynosi około 90 metrów i dzielą je trzy ewidencyjne działki niezabudowane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie zatem uznały organy, że działki te nie spełniają wymogów bezpośredniego sąsiedztwa z definicji § 1 pkt 4 ppkt 3 planu miejscowego. Sąd Wojewódzki podzielił w całości stanowisko wyrażone przez organy, że działki o charakterze dróg wewnętrznych są działkami drogowymi. Działka nr [...] jest oznaczona na rysunku planu symbolem KDD, co wyklucza nadawanie jej innego niż drogowy charakteru. Definicja dachu sąsiedzkiego posługuje się terminem "droga", co w świetle całości tekstu planu, odróżniającego pojęcia drogi, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, oznacza, że słowo "droga" odnosi się do każdego rodzaju dróg. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że budynek na działce nr [...] nie spełnia drugiej przesłanki, tj. położenia w bezpośrednim sąsiedztwie, które oznacza, że działki muszą być położone obok siebie, mieć wspólną granicę. Położenie działek nr [...] i nr [...] wyklucza uznanie ich za położone w bezpośrednim sąsiedztwie, a fakt, że dzielące je działki nie są zabudowane obiektami kubaturowymi nie zmienia tej okoliczności.
W skardze kasacyjnej M. G., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 6, 7, 8, 70 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia skargi, pomimo iż organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób dokładny i prawidłowy, albowiem dowolnie (i nieprawidłowo) ustaliły, iż: 1) działka nr [...] może być traktowana jako droga - gdy tymczasem w rzeczywistości, nie stanowi ona drogi, albowiem nie spełnia wymogów z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), zwanej dalej u.d.p., 2) zabudowa na działce nr [...] nie ma charakteru bezpośredniego sąsiedztwa, gdy tymczasem zabudowa ta nie jest oddzielona żadną inną zabudową; 3) w sprawie nie zostały spełnione wymogi określone planem miejscowym, gdy tymczasem w rzeczywistości wymogi te skarżąca spełniła;
- art. 7a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż organy pierwszej oraz drugiej instancji rozstrzygnęły wątpliwości co do stanu sprawy (istniejące z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania planu miejscowego, nie posiadające definicji legalnych, to jest zwłaszcza sformułowania "bezpośrednie sąsiedztwo") na niekorzyść skarżącej, gdy tymczasem w świetle powołanej normy organy zobowiązane były rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości na korzyść strony.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 ust. 4 pkt 3 oraz § 20 ust. 7 planu miejscowego i art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co nastąpiło poprzez wykładnię pojęcia droga umieszczonego w planie miejscowym w sposób odmienny (sprzeczny i całkowicie oderwany) z definicją pojęcia drogi umieszczoną w ustawie o drogach publicznych;
- § 1 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na skutek błędnego stwierdzenia, że dokumentacja projektowa przedstawiona przez inwestora nie jest zgodna z powołanymi normami planu miejscowego, w sytuacji gdy w rzeczywistości zgodność ta występuje, co obligowało organy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na skutek dokonania wykładni przepisów prawa w sposób restrykcyjny, z naruszeniem tzw. zasady złotego środka i przyjęcie rozwiązań każdorazowo niekorzystnych dla inwestora (właściciela działki inwestycyjnej) - co jest nieprawidłowe.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszenie prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji jest istotne. Sąd zbadał sprawę w sposób niepełny i pobieżny. Nadto, podobnie jak organy pierwszej i drugiej instancji - dokonał błędnych ustaleń faktycznych, a jego wykładnia narusza podstawowe reguły wykładni norm planów miejscowych. Wykładnia ta bowiem jest sprzeczna z normami prawa wyższego rzędu, co prowadzi do rezultatów nie do zaakceptowania w państwie prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów planu miejscowego, które w efekcie doprowadziło do nieprawidłowej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Zwrócić jednak należy uwagę, że pomimo wyliczenia szeregu przepisów k.p.a., którym – według skarżącej kasacyjnie – uchybiły organy i Sąd nie dostrzegając wadliwości, sposób sformułowania tych zarzutów świadczy o tym, że nie zmierzały one do podważenia ustaleń stanu faktycznego, którego okoliczności w istocie swojej nie są kwestionowane, ale do podważenia ich oceny w świetle relewantnych przepisów prawa materialnego, w tym przepisów obowiązującego planu miejscowego. Zarzucane nieprawidłowości odpowiadają zarzutom niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, czyli błędu w subsumcji polegającego na niewłaściwym (wadliwym) uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normach prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zagadnieniu zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność rozwiązań projektowych objętych zamierzeniem z planem miejscowym jest bowiem warunkiem sine qua non zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika wyraźnie i jednoznacznie z dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy objęte projektem budowlanym rozwiązania projektowe dla zamierzonej zabudowy i zagospodarowania terenu we wszystkich aspektach prawnie reglamentowanych są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonując tej samodzielnej oceny zamierzenia budowlanego organ architektoniczno – budowlany obowiązany jest również dokonać wykładni postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem przyjętych zasad wykładni przepisów prawa. W razie uchybień w zakresie zgodności z planem, które stanowią przeszkodę do zatwierdzenia projektu, organ zobowiązany jest wykorzystać dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązując inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zinterpretowanie prawa materialnego (planu miejscowego) miało kluczowe znaczenie, albowiem wyznaczało kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji dokonywanych ustaleń i ocen.
W niniejszej sprawie teren objęty projektowaną inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] gmina [...], objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych "Sieroszowice I" i "Rudna I" oraz pozostałej części gminy nie objętej planem miejscowym dla terenu górniczego "Głogów Głęboki – Przemysłowy" w granicach gminy Jerzmanowa, przyjętego uchwałą Nr XLII/278/2010 Rady Gminy Jerzmanowa z dnia 19 kwietnia 2010 r. Teren inwestycji na rysunku planu oznaczony jest symbolem [...]MNn. Zgodnie z § 20 ust. 1 planu miejscowego tereny kategorii MNn przeznacza się dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 7 planu na terenach kategorii MNn nowa i nadbudowywana zabudowa musi być kryta dachem typu 45° lub dachem typu sąsiedzkiego. Pojęcie "dachu typu sąsiedzkiego" zostało zdefiniowane przez uchwałodawcę gminnego w § 1 ust. 4 pkt 3 planu, który stanowi, że rozumie się przez to dach w formie jak na budynku usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie przy tej samej drodze, w którym dopuszcza się pokrycie do 30% powierzchni rzutu budynku w inny sposób, np.: tarasami, lukarnami, daszkami o innym nachyleniu, z zastrzeżeniem, że jeżeli występują obiekty zabytkowe należy się kierować wyłącznie formą dachu tych obiektów.
Z powyższych regulacji planistycznych wynika, że co do zasady w terenie oznaczonym symbolem MNn nowa i nadbudowywana zabudowa musi być kryta dachem typu 45° lub dachem typu sąsiedzkiego. Skoro w projekcie budowlanym nowej inwestycji budowlanej na działce nr [...] przewidziano dach o nachyleniu połaci 30° to w sposób oczywisty weryfikacji organów podlegała wyłącznie kwestia, czy tego rodzaju dach spełnia planistyczne wymogi dachu typu sąsiedzkiego wyraźnie w tym planie zdefiniowanego.
Istota rozstrzygnięcia zasadzała się zatem na wynikach wykładni postanowień planu i oceny ustalonego stanu faktycznego z ich perspektywy. Z definicji dachu typu sąsiedzkiego zawartej w § 1 ust. 4 pkt 3 planu wynika, że konstytuują ją dwa elementy, których tylko łącznie wystąpienie zaktualizuje ocenę dachu nowej zabudowy jako sąsiedzkiego. Co ważne dla przedmiotowej sprawy, dach typu sąsiedzkiego stanowić powinien odwzorowanie typu dachu występującego na budynku usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie przy tej samej drodze. Organy i Sąd w niniejszej sprawie zajęły stanowisko, zgodnie z którym bezpośrednie sąsiedztwo oznacza położenie budynku stanowiącego wzorzec dla typu dachu nowej zabudowy, najbliżej, bez oddzielenia ogniwami pośrednimi, na działce graniczącej z działką inwestycyjną. Natomiast dookreślające definicję sformułowanie "przy tej samej drodze" rozumieć należy jako położenie przy drodze w ogólności, a nie wyłącznie przy drodze publicznej, jak starała się to wykazać skarżąca.
Przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd a quo wykładnia postanowień planu miejscowego nie narusza przepisów objętych podstawami kasacyjnymi.
Prawidłowo bowiem zinterpretowano wymóg bezpośredniości położenia pierwowzoru zabudowy jako bezpośrednio graniczącego, niczym nieoddzielonego od terenu nowej zabudowy. Służyć to ma zapewnieniu w najbliższym sąsiedztwie jednolitości kompozycyjnej oraz spójności estetycznej elementów architektonicznych kształtujących ład przestrzenny. Z planu wynika, że jednym z dwóch sposobów zachowania urbanistycznej homogeniczności obszaru jest bądź zapewnienie 45-stopniowego nachylenia połaci dachowej bądź dostosowanie typu dachu do wzorca występującego w bezpośrednim sąsiedztwie. Wymóg położenia wzorca budynkowego przy tej samej drodze stanowi wyraźny zabieg mający na celu uszczegółowienie charakteru sąsiedztwa jako bezpośredniego. Nie dość, że wzorzec budynkowy ma być usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie nowej inwestycji to jeszcze przy tej samej drodze, i to bez względu na jej rodzaj.
Organy oraz Sąd a quo zaakceptowały stanowisko, że element definicji dachu typu sąsiedzkiego odwołujący się do drogi powinien być tłumaczony metodą wykładni językowej z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym wypadku regulacji u.d.p. Przedmiotem regulacji tej ustawy są drogi publiczne wyraźnie zdefiniowane w art. 1 i skategoryzowane w art. 2 u.d.p. Przy tym z całokształtu przepisów u.d.p., w tym z art. 8 ust. 1, wynika dychotomiczny podział dróg in genere na drogi publiczne i drogi wewnętrzne. W świetle przepisów u.d.p. nie można pozbawić charakteru dróg, urzeczywistniającego się przede wszystkim w pełnieniu funkcji szlaku komunikacyjnego, dróg wewnętrznych, którymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Skoro zatem uchwałodawca gminny w planie miejscowym zdefiniował pojęcie dachu typu sąsiedzkiego odwołując się do terminu "droga" nie precyzując rodzaju czy kategorii tej drogi, to zgodnie z zasadą wykładni językowej lege non distinguente, wyrażającą zakaz wprowadzania interpretatorowi rozróżnień tam, gdzie sam prawodawca ich nie wprowadza, określenie położenia wzorca budynkowego "przy tej samej drodze" winno być rozumiane jako położenie przy każdego rodzaju drodze bez względu na jej kategorię. Zgodnie z celem tej regulacji nie można zatem zawężać rozumienia powyższego sformułowania wyłącznie od położenia przy tej samej drodze publicznej, ale należy je ujmować szeroko odnosząc je do tej samej drogi, bez względu na rodzaj, co też w swojej interpretacji uczyniły organy i Sąd pierwszej instancji.
Z tego wynika, że aby nowa inwestycja, która nie przewiduje 45-stopniowego nachylenia połaci dachowych, mogła zostać uznana za zgodną z planem winna wzorować się na typie dachu budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przy tej samej drodze.
Analizując przedłożony projekt budowlany na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w świetle przyjętej wykładni adekwatnych postanowień planu i przepisów powszechnie obowiązującego prawa organy prawidłowo stwierdziły, że projektowany dach o 30 – stopniowym nachyleniu połaci nie wypełnia wymogów planu, w tym nie ma charakteru dachu typu sąsiedzkiego. Przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowanej nr [...] położonej przy działce drogowej nr [...] usytuowane są działki niezbudowane, które nie mogą stanowić wzorca budynkowego dla nowej zabudowy w aspekcie ukształtowania parametrów dachu. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie organy i Sąd a quo trafnie stwierdziły, że takiego wzorca stanowić nie może zabudowa na działce nr [...]z tego powodu, że nie wypełnia wymogu bezpośredniego usytuowania (dzielą ją od działki objętej inwestycją inne działki) oraz nie jest położona przy tej samej drodze, albowiem usytuowana jest przy odrębnej drodze wewnętrznej – działce nr [...] pełniącej funkcje komunikacji z drogą publiczną. Przy tym dla oceny działki nr [...] jako drogi wewnętrznej łączącej działkę nr [...] z drogą publiczną i nie będącej "tą samą drogą", przy której leży działka nr [...], istotne jest tylko, że stanowi ona wytyczony szlak komunikacyjny, wykorzystywany do ruchu środków transportu, poruszania się ludzi i zwierząt. Jej właściwości natury technicznej dla potrzeb wykładni § 1 ust. 4 pkt 3 planu są irrelewantne, co czyni zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 u.d.p. niezasadnym.
W tych okolicznościach dostęp do wspólnej drogi publicznej za pośrednictwem odrębnych dróg wewnętrznych wyklucza, w świetle definicji z § 1 ust. 4 pkt 3 planu, uznanie działki nr [...] za usytuowaną "przy tej samej drodze" i mogącą stanowić wzorzec dla dachu nowej zabudowy, a w takim sposobie rozumienia przesłanek dopuszczających zastosowanie "dachu typu sąsiedzkiego" nie ma żadnego nadużycia prowadzącego do niedopuszczalnego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej, w tym do wyłączenia prawa do zabudowy, a tym samym naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, że wolność zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego, ale realizowana może być po spełnieniu warunku zgodności z przepisami. Weryfikacji tej zgodności, w tym aspekcie zgodności z planem miejscowym, służy tryb postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Uchwałodawca gminny wskazanymi regulacjami odnoszącymi się do parametrów dachu zadbał o jednolitość architektoniczno – urbanistyczną stref planistycznych wprowadzając określone zasady w zakresie geometrii dachu. W tego rodzaju ograniczeniach nie można upatrywać ograniczenia wolności zabudowy.
Efekty przeprowadzonej przez organy wykładni postanowień planu nie prowadzą, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, do naruszenia istoty prawa własności, które nie jest prawem nieograniczonym i plan miejscowy jest jednym z dopuszczalnych normatywnie źródeł kształtowania sposobu wykonywania prawa własności, w tym jego ograniczeń. Stanowią o tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać zarzuty naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż opisany wyżej sposób wykonywania prawa własności przez inwestora nie pozbawia go możliwości wykonywania prawa własności w jego całokształcie, a tylko ogranicza w możliwościach wyboru typu dachu nowej zabudowy, co wynika z obowiązującego planu miejscowego podjętego w granicach kompetencji władczych do kształtowania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów u.p.z.p.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przede wszystkim przepis ten nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ sprawa dotyczy przyznania skarżącej uprawnienia. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej. Poza tym, zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Z sytuacją takiego "pata interpretacyjnego" nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcie stanowi rezultat prawidłowej wykładni językowej relewantnych przepisów planu miejscowego, potwierdzonej dodatkowo wynikami wykładni systemowej. Rezultat wykładni nie jest przy tym sprzeczny z wymogiem interpretacji przepisów w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż nie prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia własności.
Podsumowując, nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. powiązanych z przepisami procedury administracyjnej oraz przepisami prawa materialnego objętego podstawami kasacyjnymi, w tym postanowieniami § 20 ust. 7 i § 1 ust. 4 pkt 3 planu oraz Konstytucji RP, Prawa budowlanego i u.d.p.
Skoro inwestorka zaprojektowała dach odbiegający kątem nachylenia połaci od wymogów dla strefy, w której położona jest nieruchomość (45º lub dach typu sąsiedzkiego), a na wezwanie organu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego tych nieprawidłowości nie usunęła, to odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego była zasadna, o czym zgodnie z prawem orzekły organy a co potwierdził oddalając skargę Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.