II OSK 1540/22

II OSK 1540/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1826/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit.f
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1826/21 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 2 lipca 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.401.2021.AB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Wrocław kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1826/21, oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 2 lipca 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.401.2021.AB, którym uchylono postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 lutego 2021 r. nr 121/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 1 lipca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: DWKZ), na wniosek Prezydenta Wrocławia z 31 maja 2019 r. – działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8 lit. f) ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.; dalej: specustawa) – pozytywnie zaopiniował inwestycję, pt. "[...]", z wyłączeniem części inwestycji w granicach Parku [...] wpisanego do rejestru zabytków. W opinii zawarto dodatkowe warunki, konieczne do uwzględnienia w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, m.in.: 1) decyzja powinna zawierać informacje na temat zakresu ochrony konserwatorskiej oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków, zgodnie z art. 11e i 11f ustawy; 2) w decyzji należy wskazać obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych na podstawie decyzji administracyjnej DWKZ; 3) przeprowadzenie trasy drogowej przez teren Parku [...] – w ocenie organu konserwatorskiego – wymaga skreślenia z rejestru zabytków części parku w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, w trybie przewidzianym art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.). DWKZ wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać m.in. decyzje administracyjne wymagane przepisami odrębnymi. Oznacza to konieczność uzyskania uprzednio pozwoleń organu konserwatorskiego, m.in. na prowadzenie badań archeologicznych, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt u.o.z.o.z., na obszarze stref ochrony zabytków archeologicznych, wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, kolidujących z planowaną inwestycją.
Decyzją z 3 września 2020 r., nr 3656/2020, Prezydent Wrocławia udzielił zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej i zatwierdził podziały nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pn. "[...]", planowanego od ul. [...], przez ul. [...], [...], [...], [...], do ul. [...]" (dalej: decyzja ZRID). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W treści pkt 5 ww. decyzji określono warunki inwestycji wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, wskazując jej lokalizację w obrębie zabytków wpisanych do rejestru zabytków, stref ochrony konserwatorskich, wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz "przy granicy strefy buforowej otaczającej Halę Stulecia, wpisaną na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO w 2006 r." W odniesieniu do tego warunku, Prezydent Wrocławia podkreślił, że opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Powyższe czyni bezprzedmiotowym nałożenie warunku dotyczącego obowiązku pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Dodatkowo w uzasadnieniu Prezydent Wrocławia wskazał, że "inwestor występując do Dolnośląskiego WKZ o uzyskanie opinii, dołączył do wniosku wszystkie wymagane obowiązującymi przepisami prawa dokumenty pozwalające na zawarcie przez ten organ w opinii ustaleń i wymogów jakie miałyby miejsce w sytuacji wydawania odrębnych decyzji na prowadzenie badań archeologicznych oraz na dokonanie podziału nieruchomości". Zdaniem Prezydenta Wrocławia "wniosek był kompletny w takim zakresie, w jakim ww. organ wydawałby pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych. Załącznikiem do niego był prawidłowo przygotowany program badań archeologicznych, a Dolnośląski WKZ nie wzywał inwestora do jakichkolwiek uzupełnień przed wydaniem opinii."
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) decyzją z 9 marca 2021 r., znak: IF-O.7821.4.2020.MW, uchylił decyzję ZRID w części odnoszącej się do zatwierdzenia podziału nieruchomości przedmiotowej inwestycji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.
Pismem z 6 października 2020 r. DWKZ wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem decyzji ZRID. DWKZ wskazał, że Prezydent Wrocławia arbitralnie rozstrzygnął w decyzji ZRID ww. kwestie, wbrew warunkom wskazanym w opinii konserwatorskiej. Błędnie uznał, że prowadzenie badań archeologicznych wyprzedzających inwestycję nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia konserwatorskiego, a ponadto wydał decyzję ZRID w zakresie Parku [...] wbrew negatywnej opinii DWKZ.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 12 marca 2021 r., Wojewoda wyjaśnił, że powyższy wniosek nie wywołał skutku wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wobec nie uznania za stronę DWKZ w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji ZRID.
Pismem z 15 grudnia 2020 r. Spółka W. złożyła do Generalnego Konserwatora Zabytków skargę na działanie DWKZ dotyczącą blokowania i utrudniania prowadzenia inwestycji. Postępowanie to zakończyło się uznaniem przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister), skargi za bezzasadną.
Niezależnie od powyższego, w dniu 20 stycznia 2021 r., występujący w imieniu W. sp. z o. o. – T. C., reprezentujący B. sp. z o. o., złożył wniosek do DWKZ o wydanie pozwolenia na badania archeologiczne "w formie nadzoru archeologicznego oraz badań archeologicznych" w związku z inwestycją "[...]".
Postanowieniem z 22 lutego 2021 r. DWKZ odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wniosek strony dotyczy sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją, tj. decyzją Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r. – decyzją wadliwą, ale pozostającą w obrocie prawnym. Organ I instancji powołał się na uzasadnienie ww. decyzji, w świetle której zastąpiła ona pozwolenie na badania archeologiczne zgodnie z art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy.
W wyniku rozpoznania zażalenia Gminy Wrocław na powyższe postanowienie Minister postanowieniem z 2 lipca 2021 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, późn. zm.; dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez DWKZ. Minister wyjaśnił, że specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera opinie różnych organów, w tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów (lit. f). Ponadto zgodnie z pkt. 9 tej regulacji, do wniosku uprawniony podmiot (właściwy zarządca drogi) załącza również wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Minister podkreślił, że przepisy specustawy, nie warunkują otrzymania decyzji ZRID od uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. Pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych nie jest decyzją, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy. Z kolei, zgodnie z art. 11d ust. 3 specustawy opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Jednakże, w ocenie Ministra, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych. Żadna regulacja, nie odnosi się do ww. kwestii, i w ocenie organu konserwatorskiego, pozwolenie to nie zawiera się w katalogu aktów wymienionych w art. 11d ust. 3 specustawy. Zdaniem Ministra, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje jedynie decyzje związane z pozwoleniami na prowadzenie inwestycji drogowej oraz bezpośrednio związanych z tą inwestycją czynności, które winny zostać uwzględnione w dokumentacji projektowej. Opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków sprowadza się tym samym do wyrażenia jego stanowiska w kontekście lokalizacji i możliwości realizacji inwestycji i w tym względzie zastępować może na podstawie art. 11d ust. 3 specustawy, m.in. pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni lub pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. oraz pozwolenie na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.z.o.z.). Inaczej należy jednak rozpatrywać zagadnienie prowadzenia badań archeologicznych, które zgodnie z art. 3 pkt 11 u.o.z.o.z. stanowią "działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego". Minister stwierdził, że powyższe nie mieści się w zakresie elementów regulowanych przez specustawę, gdyż czynność naukowa, jaką są bez wątpienia badania archeologiczne, nie mieści się w zakresie projektu budowlanego ani czynności bezpośrednio związanych z inwestycją, choć obowiązek ich realizacji może wynikać z zagrożenia dla substancji zabytkowej w razie podjęcia działań inwestycyjnych. W takim przypadku kluczowe dla ratowania zabytku archeologicznego jest przeprowadzenie badań archeologicznych przed inwestycją. Minister podkreślił, że skoro, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z., prowadzenie badań archeologicznych wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, pozwolenie takie należy uzyskać przed rozpoczęciem badań. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, czy pozwolenie konserwatorskie zostanie wydanie przed uzyskaniem ZRID, czy po nim. Dalej Minister wskazał, że organ konserwatorski w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie bada wniosku pod kątem wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Ponadto, w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych ocenie organu podlega szereg okoliczności i dokumentów opisanych w § 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej: rozporządzenie MKiDN).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Wrocław (dalej: skarżąca), zarzucając naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy oraz w zw. z art. art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów (w niniejszym przypadku opinia B. N. z 1 lipca 2019 r.) nie zastępuje pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 31 u.o.z.o.z., bo według błędnej interpretacji organu II instancji, to konkretne pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie badań archeologicznych inwestor powinien uzyskać odrębnie, w trybie odrębnej decyzji administracyjnej;
2. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 w zw. z art. 144 i art. 61a k.p.a. przez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z treści zażalenia strony jednoznacznie wynika, że wolą strony jest jedynie doprowadzenie do uchylenia/zmiany uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a nie samego rozstrzygnięcia postanowienia, z którym skarżąca się zgadza. Jak wynika z treści zażalenia oraz sformułowanego wyżej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca cały czas twierdzi, że nie ma podstaw do wydawania odrębnej decyzji na prowadzenie badań archeologicznych, ponieważ zgodnie z przepisami szczególnymi specustawy wydana w sprawie opinia DWKZ z 1 lipca 2019 r. zastępuje to pozwolenie. Wydając zatem zaskarżone postanowienie Minister naruszył zakaz reformationis in peius ustanowiony w przepisie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., działając na niekorzyść skarżącej, co stanowi Istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko Ministra, że sprawa uzyskania pozwolenia na ww. badania archeologiczne, nie została rozstrzygnięta w decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r., zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej. Prezydent podkreślił, że bezprzedmiotowym jest nałożenie warunku dotyczącego obowiązku pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Zdaniem Sądu I instancji rację ma Minister, że organ konserwatorski w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie bada wniosku pod kątem wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Tryb wydawania pozwoleń na prowadzenie badań archeologicznych reguluje rozporządzenie MKiDN. W toku tego postępowania ocenie organu podlega szereg okoliczności i dokumentów opisanych w § 9 ww. rozporządzenia. Ponadto § 18 ww. rozporządzenia wskazuje jakie elementy zawiera pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych, a które jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie mieszczą się w zakresie regulowanym przez specustawę. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną postanowienia z 22 lutego 2021 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r., III SA/Kr 487/12). Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji żadna z powyższych przeszkód przedmiotowych nie zaistniała w niniejszej sprawie. W konsekwencji, Minister prawidłowo przyjął, że sprawa z wniosku o wydanie pozwolenia na badania archeologiczne nie została rozpoznana i postanowienie to uchylił. Skoro bowiem, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z., prowadzenie badań archeologicznych wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, pozwolenie takie należy uzyskać przed rozpoczęciem badań. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując takiej oceny, Minister nie naruszył więc art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, a treść skargi nie podważa tego stanowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, o której mowa ww. przepisach ustawy nie zastępuje pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 31 ust. 1a i 2 u.o.z.o.z., bo według mylnego rozumienia ww. przepisów prawa przez Sąd i wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem tych przepisów, to konkretne pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie badań archeologicznych inwestor powinien uzyskać odrębnie, w trybie odrębnej decyzji administracyjnej, jako że według Sądu wniosek zarządcy drogi o wydanie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, której dotyczy przepis art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy nie podlega badaniu pod kątem wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych;
w konsekwencji wskutek opisanego w punkcie 1 naruszenia przepisów prawa materialnego doszło do:
2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek niezasadnego uznania, że nie zaistniała żadna z przeszkód opisanych w ww. przepisie k.p.a. dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania dla robót budowalnych pn. [...] odrębnej decyzji administracyjnej na prowadzenie badań archeologicznych, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., w sytuacji gdy dla przedmiotowych robót została wydana w trybie przepisów specustawy opinia DWKZ z 1 lipca 2019 r., która zgodnie z art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy zastępuje pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych, stanowiąc tym samym uzasadniona przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na badania archeologiczne;
3. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 i art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi, która przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów postępowania winna być uwzględniona przez Sąd, jako że skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięcia postanowienia organu I instancji z 22 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na badania archeologiczne, a jej wolą było jedynie doprowadzenie do zmiany uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a nie samego rozstrzygnięcia postanowienia, z którym skarżąca się zgadzała (strona skarżyła uzasadnienie postanowienia, a nie jego rozstrzygnięcie). Oddalając zatem skargę Sąd naruszył zakaz reformationis in peius ustanowiony w przepisie art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., działając na niekorzyść skarżącej, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy;
4. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd nie przedstawił przyjętego przez siebie sposobu wykładni przepisów i ich zastosowania, ograniczając się do wybiórczego odwołania się do poglądów Ministra i przypadkowego przytaczania przepisów rozporządzenia MKiDN bez jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakiego powodu i z jakich przepisów tego rozporządzenia rzekomo wynika, że pozwolenie na badania archeologiczne nie podpada pod regulacje i tryb opiniowania przyjęty w ustawie, a co najmniej przedmiotowy element uzasadnienia zaskarżonego wyroku został sformułowany w sposób lakoniczny i niejasny, uniemożliwiając przeprowadzenie jego kontroli. Dodatkowo Sąd w żaden sposób nie rozpatrzył i nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu strony zawartego w skardze dotyczącego naruszenia przez Ministra zakazu reformationis in peius, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rzutuje na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe tak sformułowane uzasadnienie nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, stanowiąc naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.
Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków (pkt 1) albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego (pkt 2) jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. W myśl natomiast art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 11d ust. 3 specustawy opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tej ustawy, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Zatem uzyskana w toku postępowania administracyjnego opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z.
W rozpoznawanej sprawie należy również uwzględnić, że specustawa drogowa wprowadza specjalne uproszczone procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia, to niedopuszczalne jest prowadzenie odrębnego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. W niniejszej sprawie z racji częściowego zlokalizowania inwestycji na gruntach wpisanych do rejestru zabytków, ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz objętych ochroną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego inwestor uzyskał opinię DWKZ w której, organ ten zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków archeologicznych z wyłączeniem części inwestycji w granicach Parku [...] wpisanego do rejestru zabytków. Podkreślenia wymaga, że dla uznania, iż wniosek spełnia warunki wynikające z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy, wystarczy bowiem samo dołączenie opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś wydana na podstawie powyższego przepisu opinia konserwatora nie ma dla organu orzekającego charakteru wiążącego. Opinie, o których stanowi art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, są bowiem wydawane jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ZRID, co wynika wprost z art. 11d specustawy, określającego treść i załączniki do wniosku o wydanie decyzji. Skoro opinia konserwatora musi być załączona do wniosku, jej wyrażenie następuje przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie to wszczynane jest na zasadzie skargowości, dopiero na wniosek uprawnionego podmiotu (zarządcy drogi) złożonego do organu orzekającego w sprawie (w tym przypadku Prezydenta Wrocławia) a nie do organu branżowego. Art. 11d ust. 3 specustawy wyłącza procesowy charakter wskazanych opinii, jeżeli według odrębnych przepisów organy je wydające miałyby wypowiedzieć się w formie uzgodnień, pozwoleń lub w inny sposób. Wobec brzmienia ww. przepisu, w odniesieniu do wojewódzkiego konserwatora zabytków jego władcze uprawnienia w zakresie wydania pozwoleń określonych w art. 36 u.o.z.o.z. zastąpione zostały wypowiedzią w formie opinii uzyskiwanej przez inwestora przed wszczęciem postępowania (zob. M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Legalis 2021 r.). Jak zaznacza się w orzecznictwie zróżnicowanie w tym przypadku prawnych form działania organów administracji miało określony cel (wskazuje się na znaczenie tych działań oraz na stopień istotności chronionego nimi interesu), chodziło bowiem o redukcję stanowisk zajmowanych w formie decyzji administracyjnej lub postanowień do niewiążących opinii w sprawie (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19). Opinia wydawana w trybie art. 11d specustawy nie jest zatem wiążąca dla inwestora ani dla organów orzekających w przedmiocie udzielania zezwolenia w tym sensie, że ustawa nakłada obowiązek tylko dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opinii od wymienionych w art. 11b i 11d specustawy podmiotów, nie uzależniając jednocześnie możliwości udzielania zezwolenia od pozytywnej treści tych opinii (zob. wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 2020 r., II SA/Lu 89/20). Ewentualne zastrzeżenia czy też postulaty zawarte w opinii nie mają zatem znaczenia w sprawie, albowiem specustawa wymaga jedynie zaopiniowania wniosku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wymóg formalny dotyczący konieczności uzyskania opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków został spełniony. Przepisy specustawy nie warunkują uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji od uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. i pozwolenie to (podobnie jak inne wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z.) nie jest decyzją, o której stanowi art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy. W tej sytuacji opinia konserwatora wydawana na podstawie art. 11d ust.1 pkt 8 lit. f) specustawy zgodnie z ust. 3 tego przepisu zastępuje ww. zezwolenie. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. (por. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 384/16).
Z tych względów, należało uznać, że zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Ministra zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Zatem przyjęcie zarówno przez Sąd I instancji jak i organ II instancji, że opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, o której mowa w art. 11d ust. 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy, nie zastępuje pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 31 ust. 1a i 2 u.o.z.o.z., gdyż według mylnego rozumienia ww. przepisów prawa i wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem tych przepisów, to konkretne pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie badań archeologicznych inwestor powinien uzyskać odrębnie (w trybie odrębnej decyzji administracyjnej), było nieprawidłowe. Z uwagi na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, która jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych powinno znaleźć się w decyzji ZRID a opinia konserwatora wydawana na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy zgodnie z art. 11d ust. 3 specustawy zastępuje to pozwolenie. Ponownie rozpoznając sprawę Minister winien uwzględnić powyższe rozważania i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.