II OSK 154/22

II OSK 154/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 694/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 6, 7 i 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 694/21 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr WOA.7721.155.2021.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 października 2021 r., IV SA/Po 694/21 oddalił skargę K.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 22 czerwca 2021 r. nr WOA.7721.155.2021.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z 7 maja 2021 r. nr PINB.501.1.2021, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nałożył na K.W. w terminie 120 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji obowiązek demontażu betonowych wypełnień pomiędzy słupkami na odcinku A-B o długości 24,20 m, oznaczonym kolorem pomarańczowym na załączniku graficznym do decyzji, z możliwością pozostawienia istniejących wypełnień wyłącznie w formie podmurówki. Przyjął równocześnie możliwość wykonania nowych wypełnień słupkami z innych elementów niż betonowe pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., tj. zakazu umieszczania na ogrodzeniu ostro zakończonych elementów. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że jego przedmiotem jest część ogrodzenia działki nr ew. [...], obręb [...] w M., o długości 24,20 m, która została wykonana z płyt betonowych osadzonych pomiędzy słupkami betonowymi. Sformułowany nakaz jest wynikiem uwzględnienia treści obowiązującej na terenie, na którym znajduje się ww. działka, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., która określając parametry i wskaźniki intensywności zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy na terenie zabudowy jednorodzinnej, ustanowiła zakaz stosowania pełnych ogrodzeń, ograniczenie ich wysokości do 1,80 m wraz z dopuszczeniem stosowania elementów betonowych do budowy ogrodzeń wyłącznie w formie słupów i podmurówek.
W toku postępowania odwoławczego WWINB decyzją z 22 czerwca 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił decyzję PINB w części stwierdzenia dotyczącego możliwości wykonania nowych wypełnień słupkami z innych elementów niż betonowe pod warunkiem spełnienia przepisów określonych w § 41 pkt 1 i 2 r.w.t., tj. zakazu umieszczania na ogrodzeniu ostro zakończonych elementów, orzekając w to miejsce o możliwości wykonania nowych wypełnień słupkami z elementów innych niż betonowe pod warunkiem spełnienia przepisów określonych w ww. przepisie, tj. zakazu umieszczania na ogrodzeniu ostro zakończonych elementów oraz § 35 pkt 2 ust. 5h, tj. zakaz stosowania pełnych ogrodzeń, ograniczenie ich wysokości do 1,80 m oraz dopuszczenie stosowania elementów betonowych do budowy ogrodzeń wyłącznie w formie słupów i podmurków. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zweryfikował rodzaj wykonanych robót przez inwestora z ustaleniami m.p.z.p. WWINB stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie do wykonanych przez odwołującego robót budowlanych, co nakazywało orzec o demontażu części betonowego ogrodzenia.
K.W. złożył skargę na powyższą decyzję WWINB, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 6, 7 i 9 p.b., § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p., jak też art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrolowana decyzja WWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem w kontrolowanej sprawie pozostaje, iż skarżący na obszarze działki nr ew. [...], położonej na obszarze objętym m.p.z.p. ([...]), zrealizował w 2018 r. ogrodzenie. Kwestią bezsporną pozostaje również, że część ogrodzenia na odcinku 24,20 m (od strony ul. [...]) wykonana została z płyt betonowych osadzonych pomiędzy słupkami betonowymi, jak też to, iż w świetle § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem [...] ustanowiony został zakaz stosowania pełnych ogrodzeń, ograniczenie ich wysokości do 1,80 m oraz dopuszczenie stosowania elementów betonowych do budowy ogrodzeń wyłącznie w formie słupów i podmurków. Zdaniem Sądu I instancji, błędnie skarżący przyjął, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy p.b. Jak wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. Sąd zauważył, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, skarżący pomija, że na postawie § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p. na obszarze oznaczonym symbolem [...] MN obowiązuje dopuszczenie stosowania elementów betonowych do budowy ogrodzeń wyłącznie w formie słupów i podmurówek, tymczasem, jak wskazał sam skarżący, sporne ogrodzenie zostało zrealizowane właśnie z płyt betonowych osadzonych pomiędzy słupkami betonowymi. W tym kontekście bez wpływu na wynik sprawy pozostają kwestie podnoszone w skardze oraz w odwołaniu dotyczące interpretacji terminu "pełne ogrodzenie". Jak podkreślił Sąd, nie można zgodzić się ze skarżącym, aby w sprawie istniały jakiekolwiek wątpliwości co do tego, z czego wykonane zostało ogrodzenie na odcinku 24,20 m od strony ul. [...].
K.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił mu naruszenie:
I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której decyzja WWINB została wydana z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z m.p.z.p. w zakresie zakazu stosowania pełnych ogrodzeń, podczas gdy WWINB wobec braku takiej definicji w m.p.z.p. nie ustalił, czym jest "pełne ogrodzenie" i czy takie właśnie ogrodzenie zostało wykonane, a stanowiło to podstawową przesłankę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b.; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanych decyzji, w szczególności niewskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak wyjaśnienia stosowanych w uzasadnieniu pojęć i brak odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy;
2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której decyzja WWINB została wydana z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z m.p.z.p. w zakresie zakazu stosowania pełnych ogrodzeń, podczas gdy WWINB wobec braku takiej definicji w m.p.z.p. nie ustalił, czym jest "pełne ogrodzenie" i czy takie właśnie ogrodzenie zostało wykonane, a stanowiło to podstawową przesłankę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b.; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanych decyzji, w szczególności niewskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak wyjaśnienia stosowanych w uzasadnieniu pojęć i brak odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy; c) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 3 pkt 1, 6, 7 i 9 p.b. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, a prace polegające na wykonaniu ogrodzenia składającego się w części z betonowych bloków stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., podczas gdy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli nie stanowi obiektu budowlanego, a w konsekwencji jego wykonanie nie było robotami budowlanymi rozumianymi jako "budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego"; d) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że w sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w m.p.z.p., podczas gdy ewentualne odstępstwo od tych przepisów nie miało charakteru istotnego, wobec czego nie zachodziły podstawy do utrzymania przez WWINB decyzji organu I instancji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne wyroku, powielające w zasadniczej części treść decyzji wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której decyzja WWINB została wydana z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 3 pkt 1, 6, 7 i 9 p.b. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, a prace polegające na wykonaniu ogrodzenia składającego się w części z betonowych bloków stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., podczas gdy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli nie stanowi obiektu budowlanego, a w konsekwencji jego wykonanie nie było robotami budowlanymi rozumianymi jako "budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego"; b) art. 50 ust 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że w sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w m.p.z.p., podczas gdy ewentualne odstępstwo od tych przepisów nie miało charakteru istotnego, wobec czego nie zachodziły podstawy do utrzymania przez WWINB decyzji organu I instancji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy m.p.z.p., na którego postanowieniach oparte są decyzje organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, jest nieważna w części obejmującej warunki dotyczące rodzaju dozwolonych do stosowania na objętym planem obszarze ogrodzeń.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie decyzji WWINB i PINB oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 6, 7 i 9 p.b., albowiem zasadnie przyjął, że wykonane ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego z punktu widzenia zgodności z warunkami określonymi w przepisach, do których odsyła norma art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.
Nie powinien stanowić przedmiotu sporu wniosek, że przepisy p.b. pozwalają traktować ogrodzenie jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.) pod warunkiem istnienia związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.) a powiązanym z nim ogrodzeniem pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. Ogólne rozumienie ogrodzenia, jako elementu oddzielającego teren działki lub jej części od innych terenów, rolę tę każe odnosić zasadniczo do stanowienia przez ogrodzenie bariery komunikacyjnej (ograniczenia lub uniemożliwienia wstępu na dany teren). Takiemu rozumieniu ogrodzenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sprzeciwia się jednakże uznanie, że pozostaje ono przedmiotem reglamentacji p.b. z uwagi na wymóg objęcia go zakresem pojęcia "obiektu budowlanego". Akcentując w toku rozpatrywanej sprawy, że sporne ogrodzenie stanowi wyłącznie urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w M. zgodnie z jej przeznaczeniem, skarżący abstrahuje od tego, iż takie ujęcie nakazuje w konsekwencji przyjąć, że jest ono częścią obiektu budowlanego. Niezależnie zatem od tego, czy ogrodzenie jest wykonywane jako część obiektu budowlanego, czy też jako odrębny (samodzielny) obiekt budowlany, mieści się ono zawsze w definicji obiektu budowlanego lub jego części. Opierając się na takim właśnie rozumieniu ogrodzenia, ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. posłużył się w odniesieniu do niego pojęciem budowy, które w związku z treścią art. 3 pkt 6 p.b. musi dotyczyć obiektu budowlanego. Oznacza to, że wbrew przyjętemu w skardze kasacyjnej odmiennemu założeniu, zrealizowane przez skarżącego ogrodzenie na działce nr ew. [...] (od strony ul. [...]) mogło być kwalifikowane jako budowa (art. 3 pkt 6 p.b.), pozostając równocześnie formą wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b.
Kontekst poczynionych wyżej uwag nakazuje przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia związana z brakiem podstaw do przyjmowania w odniesieniu do ogrodzeń, iż pojęcia "urządzenia budowlanego" i "obiektu budowlanego" mają charakter rozłączny nie budzi zasadniczych rozbieżności (por. wyrok NSA z 23 października 2019 r., II OSK 2900/17; wyrok NSA z 17 października 2018 r., II OSK 2583/16; wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17). Wskazuje się w nim, że skoro, jak z powyższych wywodów wynika, ogrodzenie jest obiektem budowlanym, to podlega ono jako obiekt budowlany reglamentacji p.b. w różnych aspektach, których nie można zawęzić wyłącznie do przesądzenia, czy jego budowa w danym przypadku powinna zostać poprzedzona zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., II OSK 24/20; wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2191/18; wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK II OSK 1879/17).
Sąd I instancji trafnie w toku kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB odwołał się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2, ponieważ przez pryzmat wniosków w niej sformułowanych podlegała ocenie dopuszczalność nałożenia na skarżącego spornego obowiązku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 pkt 8 u.p.z.p.). Jako taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, przez co organy nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania jego postanowień. Nie powinno stąd budzić wątpliwości, że naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., dotyczy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...] oraz części obrębu [...] miała charakter obowiązujący. Cecha ta obejmuje również znajdujący zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją WWINB przepis § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p., który w ramach ustaleń szczegółowych jednostki strukturalnej planu nr 7 "[...]" ustala zasady zagospodarowania terenów z funkcją podstawową zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 7.2 MN, 7.5a MN, 7.6 MN, 7.7 MN, 7.9 MN, 7.10 MN, 7.11 MN, 7.12 MN, 7.14 MN, 7.20 MN, 7.22 MN, 7.24 MN, 7.25 MN, 7.26 MN, 7.27 MN, 7.27b MN, 7.28 MN, 7.30 MN w zakresie wykonywania ogrodzeń.
Zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 28 u.p.z.p. jest w całości nieskuteczny, jako że argumentacja opierająca się na tezie, iż m.p.z.p. w części, w jakiej skarżący uznaje go za niezgodny z przepisami obowiązującego prawa, pozostaje nieważny, może uzasadniać wniesienie przez skarżącego w odrębnym postępowaniu skargi na tenże akt, nie mógł natomiast stanowić podstawy żądania w toku kontrolowanego postępowania pominięcia ustaleń m.p.z.p., jeżeli we właściwej procedurze nie doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18; wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 729/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19) przyjmuje się, że, co do zasady, sąd administracyjny nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach, ponieważ model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez podmiot, którego prawa zostały naruszone, wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506).
Jedynie na marginesie poczynionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spostrzeżeń odnośnie do treści art. 37a-37f w zw. z art. 33 u.p.z.p., które dawały skarżącemu asumpt do stwierdzenia niezgodności z prawem wszelkich planów miejscowych uwzględniających w swojej treści zasady i warunki sytuowania ogrodzeń w związku z przyjmowanym przez skarżącego wnioskiem, że materia ta może być przedmiotem wyłącznie uchwał podejmowanych niezależnie od planu miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany zwrócić uwagę na dyspozycję art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Przepis ten stanowi, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (11 września 2015 r.) zachowują moc (art. 12 ust. 1). Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 12 ust. 2). Jakkolwiek zgodzić się należy z zapatrywaniem, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w omawianej zmianie u.p.z.p. było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmowanych przez organy gminy i pozostawienie tej materii do uregulowania w odrębnej uchwale, tym niemniej to założenie przyświecające ustawodawcy w świetle zasad jego wdrażania nie mogło kształtować działań organów nadzoru budowlanego, jeżeli zastosowaniu w sprawie podlegał, co niesporne, plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...], który wszedł w życie 30 marca 2008 r., a równocześnie Rada Miejska [...] nie skorzystała z (fakultatywnej) kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej.
W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja WWINB została wydana w następstwie rozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. pozostaje w całości nieusprawiedliwiony. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i zasad, w oparciu o które powinien podlegać on rozważeniu, nie może ulegać wątpliwości, że zaznaczony w protokole odcinek ogrodzenia (o długości 24,20 m) naruszał zakaz, o którym mowa w § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p., ponieważ jego cechy techniczno-budowlane nakazywały przypisać mu charakter "pełnego ogrodzenia". Próba podważania prawidłowości tego wniosku przez skarżącego, której towarzyszy zwrócenie uwagi na niewystarczające wyjaśnienie przez organ w zaskarżonej decyzji znaczenia niedookreślonego pojęcia "pełnego ogrodzenia", nie może odnieść zamierzonego skutku nie tylko dlatego, że jest oczywiście nietrafna, ale także z tego powodu, iż jak trafnie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Rada Miejska [...] bezwzględnie zakazała w uchwale stosowania elementów betonowych do budowy ogrodzeń (z zastrzeżeniem wyłączenia spod tego zakazu słupów i podmurówek). Jeżeli skarżący w toku postępowania nie kwestionował, że wykonał ogrodzenie z płyt betonowych osadzonych pomiędzy słupkami betonowymi, to nie powinien czynić zarzutu, iż nałożone na niego zobowiązanie polegające na "demontażu betonowych wypełnień pomiędzy słupkami [...] z możliwością pozostawienia istniejących wypełnień wyłącznie w formie podmurówki" pozostaje niezgodne z § 35 ust. 2 pkt 5 lit. h m.p.z.p. Zobowiązanie to czyni bowiem zadość ujętemu w planie miejscowym zakazowi, ale i równocześnie respektuje wprowadzone od niego wyłączenia. Uwarunkowania rozpatrywanego przypadku nie dają jakichkolwiek podstaw, do wywodzenia, że "ewentualne odstępstwo", do jakiego miało dojść w wyniku wykonanych robót budowlanych, nie ma charakteru istotnego.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z 22 czerwca 2021 r., wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego. Ocena prawna Sądu I instancji nie cechuje się lakonicznością, wbrew poglądowi skarżącego, trudno jej również przypisać charakter wyłącznie "powielenia" argumentów, którymi posłużył się organ, wydając zaskarżoną decyzję.
Wobec przyjęcia, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 30 listopada 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).