II OSK 1539/21

II OSK 1539/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Lu 451/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 451/20 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. nr 283/VIII/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Miasta Lublin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 451/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Miasta Lublin (zwanej dalej "Radą") z dnia 1 lipca 2019 r., nr 283/VIII/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin (zwanego dalej "studium" lub "uchwałą nr 283/VIII/2019").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 w zw. z art. 3 ust. 1 i art 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Zdaniem skarżącego wadliwość wyroku wyrażała się w uznaniu, że studium – w zakresie dotyczącym działki nr [...] (obręb [...] - [...]) w Lublinie przy ul. [...] (stanowiącej jego własność) oraz jej przeznaczenia pod tereny sportu i rekreacji – zostało przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Wedle B. K. działanie Rady nie ma uzasadnienia, w sposób nadmierny oraz nieproporcjonalny narusza prawo własności i pogarsza sytuację właściciela w stosunku do poprzednio obowiązującego studium;
2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a. W ocenie skarżącego przejawiało się to w uznaniu, że studium – w zakresie dotyczącym objęcia działki nr [...] Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych (ESOCH) – zostało przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącego nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, aby teren stanowiący własność skarżącego posiadał cechy kwalifikujące go do objęcia ESOCH. Takie zakwalifikowanie działki skarżącego w sposób nadmierny oraz nieproporcjonalny narusza prawo własności i pogarsza jego sytuację w stosunku do poprzednio obowiązującego studium;
3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej "K.c.") w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez oddalenie skargi na uchwałę nr 283/VIII/2019 w sytuacji, gdy regulacje dotyczące działki nr [...] przyjęte zostały z naruszeniem prawa własności, przy braku zastosowania zasady proporcjonalności. Przejawiało się to w przeznaczeniu całej działki skarżącego pod tereny sportu i rekreacji oraz objęciu jej w całości ESOCH, pomimo braku przesłanek do tak dalekiego ograniczenia prawa do zagospodarowania nieruchomości;
4. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu dokumentów załączonych do skargi: decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 12 września 2001 r., opinii dr. inż. M. K. z dnia 27 kwietnia 2015 r., dokumentacji fotograficznej, mapy oraz dokumentów załączonych do pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 23 września 2020 r.: poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia 29 października 1974 r., poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu wypisu z aktu notarialnego z dnia 16 lutego 1950 r. wraz z planem parceli ogrodniczo-budowlanej z 1950 r., poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu opinii krajobrazowo-przyrodniczej z 2018 r., poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu operatu ornitologicznego z 2017 r. W ocenie skarżącego nie było uzasadnione uznanie, iż istotne okoliczności sprawy zostały ustalone na podstawie dowodów znajdujących się w aktach. Wskazane dokumenty są ważne dla ustalenia okoliczności faktycznych, w szczególności odnośnie dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...], jej aktualnego stanu, braku podstaw do objęcia jej obszarem ESOCH, braku występowania na terenie nieruchomości skarżącego gatunków flory i fauny wymagających ochrony.
B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych, a także dołączonych do skargi kasacyjnej:
a. decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 12 września 2001 r.,
b. opinii dr. inż. M. K. z dnia 27 kwietnia 2015 r.,
c. dokumentacji fotograficznej,
d. mapy,
e. poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia 29 października 1974 r.,
f. poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu wypisu z aktu notarialnego z dnia 16 lutego 1950 roku wraz z planem parceli ogrodniczo-budowlanej z 1950 r.,
g. poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu opinii krajobrazowo- przyrodniczej z 2018 r.,
h. poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu operatu ornitologicznego z 2017 r. – na okoliczność dotychczasowego przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącego, jej aktualnego stanu, braku podstaw do objęcia jej obszarem ESOCH, braku występowania na terenie nieruchomości skarżącego gatunków flory i fauny wymagających ochrony,
i. dokumentacji fotograficznej - 4 zdjęć,
j. wydruku fragmentu mapy projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin
k. wydruku fragmentu mapy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin
– na okoliczność aktualnego stanu działki nr [...] i jej bezpośredniej okolicy, na okoliczność braku podstaw do uznania, aby był to teren o dużej wartości przyrodniczej, a co za tym idzie teren wymagający ochrony poprzez objęcie go ESOCH, na okoliczność, iż w ramach uchwalonego studium obszary ESOCH zostały zredukowane na rzecz zabudowy mieszkaniowej (i na okoliczność, iż odbyło się to bez uzasadnienia) oraz wreszcie na okoliczność braku konsekwencji przyjętych w ramach studium rozwiązań planistycznych.
Na skargę kasacyjną odpowiedział Prezydent Miasta Lublin, reprezentujący organ, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz gminy kosztów postępowania.
Organ także wniósł o dopuszczenie dowodu z fragmentu mapy hipsometryczno-morfologicznej z dnia 15 grudnia 1967 r. na okoliczność położenia działki skarżącego już w 1967 r. w terenie suchej doliny na wysoczyźnie lessowej (WL) i stromych spadkach 8-12% (czarnymi strzałkami zaznaczono obecne ulice w sąsiedztwie obszaru: ul. [...] i [...], niebieskie strzałki określają okresowy spływ wód powierzchniowych). Organ zaznaczył, że konieczność powołania tego dowodu wynika z faktu, że skarżący wciąż kwestionuje zakwalifikowanie jego działki do terenu ESOCH i suchej doliny pomimo historycznego ukształtowania terenu i istnienia uwarunkowań ku temu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tych samych przepisów. Otóż B. K. twierdzi, że uchwalając sporne studium naruszono wartości, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone w art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p.: walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Powodować to miało wadliwość studium jako aktu polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nietrafnie orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wadliwość studium w relacji do działki nr [...] miała w ocenie skarżącego wyrażać się w przeznaczeniu jej pod tereny sportu i rekreacji, co przekracza granice władztwa planistycznego, nie ma uzasadnienia, a nadto w sposób nadmierny nieproporcjonalny narusza prawo własności. Wreszcie w opinii B. K. nie było podstaw do objęcia jego nieruchomości ESOCH.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, oparte na przeświadczeniu skarżącego, że doszło do nadużycia przez Radę władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności – nie są trafne.
Tytułem wprowadzania Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje argumenty B. K. ze zrozumieniem i nie lekceważy znaczenia dla niego przyjętych założeń studium dotyczących zagospodarowania działki nr [...]. Sąd dostrzega w szczególności – i przez pryzmat takiego właśnie zastrzeżenia skarżącego analizował sprawę – że nieruchomość na skutek przeznaczenia jej pod "usługi sportu i rekreacji" będzie mogła być zagospodarowana wyłącznie na tak wyrażone cele, a interesujące skarżącego przeznaczenie (lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) traci perspektywy realizacji.
Odnosząc się do powyższego, należy zaznaczyć, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane jej, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Do 23 września 2023 r., a stanu prawnego sprzed tej daty dotyczy niniejsza sprawa, instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Określało ono politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenie uwagi na charakter studium, jako instrumentu polityki przestrzennej w sferze zadań własnych, jest ważne, bowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle prosty proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces realizacji wspomnianej polityki przestrzennej, co w ostatecznym rozrachunku przekładało się na treść stanowionego na szczeblu gminnym prawa miejscowego (planów miejscowych).
Gmina w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej dysponuje pewną swobodą przyznaną jej przez prawo. Oczywiście jest też związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi, jak i też ogólnych zasad wdrażania polityki przestrzennej określonych zwłaszcza w art. 1 ust. 2 i art. 9 i nast. u.p.z.p. Nie ulega również wątpliwości, że kształtowanie polityki przestrzennej powinno następować przy poszanowaniu proporcjonalności środków do założonych celów, zwłaszcza gdy dochodzi do ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji). Prawo własności – tak eksponowane przez B. K. – jest przecież również w samej u.p.z.p. wymienione jako jedna z priorytetowych wartości, które powinien uwzględniać organ planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc perspektywę skarżącego, któremu uchwalone studium ogranicza perspektywy realizacji założonych planów inwestycyjnych (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) i uznając potrzebę poszanowania prawa własności jako ważną, nie zgadza się jednak z wyrażonym poglądem, że w konkretnych realiach sprawy można twierdzić o nadużyciu władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności.
Zaznaczyć należy, że kształtowanie polityki przestrzennej może w uzasadnionych przypadkach zakładać wprowadzenie ograniczenia prawa własności nieruchomości, w tym nawet uniemożliwiać jej zabudowę. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale, jak wiadomo, jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 P.b.), które są finalnym aktem – prawem miejscowym, stanowiącym instrument ustalający przeznaczenie terenu i wyznaczającym sposób korzystania z nieruchomości.
Eksponowana w skardze kasacyjnej wartość, która musi być uwzględniana w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. "prawo własności", ma istotne znaczenie, lecz nie można nie dostrzegać, że wartościami priorytetowymi stanowiącymi podstawę działań gminy w sferze określonej u.p.z.p. są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Przez ład przestrzenny rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.). W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono, poza akcentowanym w punkcie 1 ładem przestrzennym, szereg innych wartości istotnych z punktu widzenia interesu publicznego, jak walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) i inne (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).
Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąca, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, wyraża istotę władztwa planistycznego, które mocą prawa należy do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Jak już zaznaczono, władztwo planistyczne zakłada przyznanie gminie pewnej swobody w kształtowaniu przestrzeni. Jeżeli zatem podmiot, którego interes lub uprawnienie zostają naruszone uchwałą z zakresu planowania przestrzennego nie wskazuje w danym przypadku na naruszenie jednoznacznej normy dotyczącej zasad lub trybu sporządzania studium, natomiast twierdzi, że doszło do naruszenia ogólnie rozumianego władztwa planistycznego, to taki podmiot powinien wykazać, dlaczego naruszenie reguł planowania przestrzennego jest nie do zaakceptowania. To może się wyrażać w wyraźnym nadużyciu przez gminę uprawnień z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., czyli jaskrawym naruszeniu czyjegoś prawa (z reguły prawa własności) w sposób przykładowo nieproporcjonalnie dotkliwy w stosunku do założonego celu, względnie w sposób nieuzasadniony, czyli którego nie można racjonalnie umotywować. Ocena, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego wymaga każdorazowo analizy konkretnego przypadku.
Gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo zakładać wprowadzenie na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. Ten aspekt planowania przestrzennego uzmysławia przykład sytuacji w praktyce nierzadkiej, to jest gdy gmina decyduje się wyznaczyć na określonym obszarze park miejski czy teren zieleni, którym przecież towarzyszy z reguły całkowity zakaz zabudowy. Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę. Zgodzić się oczywiście należy, że studia i plany miejscowe powinny znajdować umocowanie w realnych i racjonalnych potrzebach. Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym planowanie przestrzenne służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie słusznie na stronie 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczył art. 10 ust. 1 u.p.z.p. W przepisie tym wszakże podkreśla się, że w pierwszym rzędzie w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Na poparcie pierwszego i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczących przeznaczenia działki pod tereny sportu i rekreacji i objęcia ich ESOCH, B. K. posługuje się argumentem, że nie ma to "jakiegokolwiek uzasadnienia", a do tego doszło "w sposób nadmierny oraz nieproporcjonalny" do naruszenia jego własności. Miało też dojść do "pogorszenia jego sytuacji w stosunku do poprzednio obowiązującego studium".
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowczą oceną skarżącego, że obecne studium radykalnie pogarsza perspektywy zagospodarowania działki nr [...] w stosunku do jej dotychczasowego przeznaczenia.
Prawdą jest, że przed kilkudziesięciu laty w polityce przestrzennej Lublina istniała koncepcja zakładająca włączenie działki skarżącego do obszaru projektowanego osiedla mieszkaniowego. Wyrazem tej realnej koncepcji było właśnie dawne wywłaszczenie tej nieruchomości. Niemniej jednak koncepcja ta nigdy nie została zrealizowana, a teren nieruchomości przeznaczony został najpóźniej na początku lat dwutysięcznych pod usługi sportu i rekreacji. Stan taki potwierdza decyzja zwrotowa Prezydenta Miasta Lublina z dnia 12 września 2001 r., GGN.05.5.2.7221.25.2000 (k. 11-19 akt sądowych), z której przeprowadzenia dowodu domagał się B. K. w skardze kasacyjnej. Decyzja ta potwierdza, że działka nr [...] została skarżącemu zwrócona właśnie dlatego, że nie została zagospodarowana na cele zabudowy mieszkaniowej, a przeznaczono ją już wiele lat temu na cele sportu i rekreacji i zagospodarowanie to formalnie trwale utrzymano. Z uzasadnienia przywołanej decyzji wynika, że M. K. , a następnie jej spadkobierca – syn B. K. , doskonale wiedzieli, że ubiegają się o tereny "zużytkowane [...] pod budowę obiektów sportowych i rekreacyjnych (tor łucznicy, wiata strzelnicza, garaże, boisko sportowe, szalet)". Takie tereny, z uwagi na istniejące przeznaczenie, nie odpowiadające celowy wywłaszczenia, właśnie zwrócono.
Charakter terenu, w granicach którego znajduje się nieruchomość B. K. , odzwierciedlało uprzednio przyjęte uchwałą Rady Miasta Lublin nr 359/XXII/2000 z dnia 13 kwietnia 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz spójny z nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie nr 1688/LV/2002 z 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 124, poz. 2671 z późn. zm.). Trafnie akcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że co najmniej od dwudziestu lat teren omawianej nieruchomości jest konsekwentnie traktowany przez Gminę jako teren wyłączony z zabudowy mieszkaniowej. Zauważono to w odpowiedzi na skargę i znajduje to potwierdzenie w dokumentach dołączonych do skargi.
Jak już zaznaczono, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu. To podstawowe kryterium zostało uwzględnione w obecnie zaskarżonym studium.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, oznaczenie w studium działki nr [...] pod tereny sportu i rekreacji nie zostało dokonane z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9. Skarżący w swej argumentacji nie przekonuje, że doszło do naruszenia zasady uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy potrzeb interesu publicznego. Jeszcze raz należy podkreślić: w danym przypadku od dwudziestu lat sporny teren stanowi obszar właśnie sportu i rekreacji, a dawne plany przeznaczenia go pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną zostały dziesiątki lat temu porzucone. B. K. powinien doskonale zdawać sobie sprawę jaki charakter ma jego nieruchomość, gdyż właśnie z uwagi na jej przeznaczenie i sposób zagospodarowania była ona mu zwrócona. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zaprojektowanie w studium przyszłego zagospodarowania terenu, jako terenu przeznaczonego przynajmniej w części pod zabudowę mieszkaniową, byłoby atrakcyjne ekonomicznie dla skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że Rada nie naruszyła prawa nie zapewniając takiego przeznaczenia. Organ mógł w szczególności zabezpieczyć sporny teren pod tereny sportu i rekreacji, w tym przypadku mające charakter terenów "zielonych". Takie założenie, biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie terenu, nie narusza granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela też uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że za przyjętymi w studium rozwiązaniami przemawiało stanowiska Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, wyrażone w opiniach z: 23 stycznia 2017 r., 14 czerwca 2018 r., 8 lutego 2019 r. i 15 marca 2019 r. Komisja konsekwentnie od początku procedury planistycznej podnosiła swój sprzeciw względem zagospodarowania opisanego terenu pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym pozbawienia go charakteru terenu zielonego. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w opinii z dnia 14 czerwca 2018 r. wyjaśniono: "Potrzebne jest nowe spojrzenie na walory miejsca i wypracowanie rozwiązania, które dawałoby zespół zabudowy stanowiący dopełnienie struktury centrum Zana, ale też odpowiadało nowym oczekiwaniom i możliwościom rozwoju przestrzennego Lublina. Konsekwencją intensyfikacji zabudowy na wskazanych terenach powinno być utrzymanie [...] – stok narciarski, "tor łuczniczy" – jako terenów zieleni i rekreacji dla mieszkańców okolicznych osiedli, terenów o znaczeniu klimatycznym. Takie przeznaczenie jest ważne dla mieszkańców istniejących osiedli Piastowskiego oraz Prusa i powinno być elementem polityki przestrzennej, tj. uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz Studium. Właściwe zagospodarowanie rejonu [...] zostało uwidocznione w projekcie Studium (etap II wyłożenie) i powinno być utrzymane. W szczególności w zakresie proponowanej granicy ESOCH oraz funkcji terenu – całość terenu winna być przeznaczona pod sport i rekreację. Dla uzyskania jednoznacznych, spójnych zapisów w obu dokumentach należy wykluczyć zawężanie ESOCH we wschodniej części rejonu ul. [...]. Zawężenie ESOCH byłoby zmianą obniżającą jakość struktury przestrzennej dwóch osiedli oraz zmianą niekorzystnie wpływającą na ład przestrzenny, zrównoważony rozwój oraz zagroziłoby istotnym obniżeniem standardów życia mieszkańców. Zalecana jest też korekta ESOCH - bez hali i parkingu związanego z halą [...]. ESOCH należy rozszerzyć o ogródki działkowe oraz dawny "tor łuczniczy". Należy, z uwzględnieniem wyżej podanych zasad, intensyfikować zabudowę tego (i sąsiedniego – po wschodniej stronie ul. [...] – w rejonie hali [...]) rejonu. To jest właściwe miejsce na takie działania. Funkcja powinna być elastyczna. Należy zwiększyć intensywność oraz wzmocnić powiązania z terenem [...]. Jednocześnie chroniąc przed zabudową położone w sąsiedztwie hali [...] tereny rekreacyjne, sportowe (w tym dawny tor łuczniczy) i ogrody działkowe" (zob. k. 83-83 verte akt sądowych oraz projekt Studium – tok formalno-prawny – segregator IV, poz. 18.12).
Z tych samych powodów, w tym także uwzględniając powyższą ocenę Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że w studium dopuszczalne było przeznaczenie terenu działki nr [...] pod sport i rekreację, a także objęcie jej ESOCH. W tym miejscu należy przypomnieć, co sygnalizowano już wyżej, że wśród podstawowych i wysoko premiowanych wartości planowania przestrzennego ustawodawca wymienia poza ładem przestrzennym zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz ochronę środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W tym kontekście w pełni racjonalny jest kierunek proponowany przez Radę, który zakłada zabezpieczenie na przyszłość terenów zielonych przed zabudową i objęcie ich podwyższonymi standardami, jeśli chodzi o ochronę walorów przyrodniczych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał trafności dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych samych powodów nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez oddalenie skargi na uchwałę nr 283/VIII/2019 w sytuacji, gdy – zdaniem B. K. – regulacje dotyczące jego działki miały być przyjęte z naruszeniem przysługującego mu prawa własności, przy braku zastosowania zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zaskarżone studium zachowuje zasadniczo dla obszaru działki nr [...] dotychczasowe przeznaczenie, co trudno uznać za działanie niezgodne z prawem (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Taki kierunek polityki przestrzennej nie uszczupla prawa skarżącego, gdyż jego nieruchomość w planie miejscowym zachowuje przeznaczenie pod sport i rekreację, ani też nie jest nieuzasadnionym nadużyciem ze strony organu planistycznego. W toku postępowania planistycznego wykazano, że istnieją racjonalne powody, dla których tereny w otoczeniu ul. [...] w Lublinie należy zabezpieczyć przed zabudową, z przeznaczeniem na cele publiczne – sportu i rekreacji, wraz z wyznaczeniem granic ESOCH.
Nie naruszono w toku sprawy art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a., co miało polegać na nieuwzględnieniu dokumentów załączonych do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że materiały przedstawione przez skarżącego nie mają przede wszystkim przesądzającego znaczenia dla sprawy. Obszerna dokumentacja załączona do skargi i pism nie została formalnie przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na poczet dowodów z zachowaniem trybu z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się z urzędu potrzeby przeprowadzenia dowodu w tym zakresie.
Z racji wyraźnego żądania w tym zakresie zawartego w skardze kasacyjnej, dowód z wymienionych dokumentów przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że dzięki temu rozwiane zostaną zgłoszone w środku zaskarżenia wątpliwości, a nie przyczyni się to do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że dokumentacja dotycząca przeznaczenia nieruchomości B. K. z czasu sprzed jej wywłaszczenia i dotycząca wywłaszczenia rzeczywiście świadczyła, iż niegdyś teren planowano przeznaczyć na cele mieszkaniowe. To jednak nie ziściło się i od około dwudziestu lat teren funkcjonuje jako obszar sportu i rekreacji, co znalazło odzwierciedlenie w poprzednio uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwalonym w 2002 r. planie miejscowym. Przedstawiona decyzja zwrotowa Prezydenta Miasta Lublina z dnia 12 września 2001 r., nr GGN.05.5.2.7221.25.2000 (k. 11-19 akt sądowych) świadczy natomiast o tym, że do zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego doszło właśnie dlatego, że miała ona inne, aniżeli mieszkaniowe, przeznaczenie (tereny sportu i rekreacji). Skarżący zdawał sobie z tego sprawę popierając wniosek jego matki o zwrot nieruchomości. W tym kontekście, oczekiwane zagospodarowanie działki nr [...] na cele mieszkaniowe, którego zaskarżone studium perspektywicznie nie zapewnia, nie powinno być postrzegane jako prawo, które B. K. odebrano, ale wyłącznie jako wysunięty postulat dotyczący pewnych planów inwestycyjnych, który nie został zaaprobowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają przesądzającego znaczenia dokumenty dotyczące wartości przyrodniczych terenu. Sąd nie przeczy, że niska wartość przyrodnicza danego obszaru może być argumentem w dyskusji o nadaniu terenowi celu inwestycyjnego. Niemniej prezentowane przez skarżącego argumenty nie są dość przekonujące, aby zrezygnować z terenów sportu i rekreacji w otoczeniu ul. [...] w Lublinie, względnie – umniejszyć je. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że kształtowanie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina nie musi "udowadniać", że określony teren z takich czy innych powodów "musi" być terenem zieleni, czy rekreacji (na przykład z uwagi na nadzwyczajne wartości przyrody). Kształtowanie polityki przestrzennej charakteryzuje to, że to gmina samodzielnie wybiera kierunki zagospodarowania terenów, a wiążą ją dyrektywy ogólne z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., jak i dotyczące studium (art. 10 u.p.z.p.).
W realiach niniejszej sprawy przyjęty kierunek zagospodarowania terenów pomiędzy ulicami [...] i T. Z. w Lublinie zakłada zabezpieczenie terenów sportu i rekreacji w dotychczasowym przeznaczeniu i granicach. Założenie to nie charakteryzuje się dowolnością, lecz było przedmiotem analiz, w szczególności Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Z tej perspektywy argumentacja skarżącego, że sporna działka i jej otoczenie nie przedstawiają na chwilę obecną wysokich walorów przyrodniczych, nie ma przesądzającego znaczenia i nie daje dostatecznej podstawy, aby wykluczyć pozostawienie przeznaczenia tych terenów, jako terenów docelowo sportowo rekreacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się wreszcie do zarzutu braku konsekwencji organu planistycznego (s. 11 skargi kasacyjnej) – co miało się wyrażać w tym, że pewne tereny Lublina przeznaczono na cele mieszkaniowe, chociaż przedstawiały one wysoko cenione wartości przyrodnicze – wyjaśnia, że trudno uczynić z porównań pomiędzy różnymi terenami miasta dostatecznie silny argument, że dany teren, od lat przeznaczony pod sport i rekreację, musi być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Skądinąd autor skargi kasacyjnej sam przytacza argument organu dotyczący przeznaczenia porównywanego terenu "[...]". Zaznacza, że zachodziła tam potrzeba wyważenia w danym przypadku interesu indywidualnego z interesem prywatnym z uwagi na skalę obszarową terenów prywatnych przeznaczanych na cele publiczne. Pamiętać należy, że niniejsza sprawa dotyczy działki wprawdzie prywatnej, lecz zarazem działki o utrwalonym od lat przeznaczeniu na cele sportu i rekreacji. Trudno znaleźć dostatecznie silne argumenty, aby zakwestionować prawo gminy do dalszego utrzymania takiego kierunku zagospodarowania spornego terenu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ (240 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).