II OSK 1158/22

II OSK 1158/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Sz 810/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-12-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 810/21 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 maja 2021 r., nr WOA.PP-7144/206-15/02/21 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 810/21, oddalił skargę J. N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 maja 2021 r., nr WOA.PP-7144/206-15/02/21, w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższą decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 lutego 2020 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą J. N. rozbiórkę budynku gospodarczego, rozbudowanego i przebudowanego na budynek mieszkalny przy ul. [...] [...] w [...] (dz. nr [...], obr. [...]).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. N. zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego (postępowania), które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) "niezastosowaniu" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję WINB z dnia 19 maja 2021 r., w sytuacji, w której powyższa decyzja wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem występowały i nadal występują okoliczności uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania, tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd cywilny, bowiem na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie warunkujące możliwość dokonania skutecznej legalizacji samowoli budowlanej;
b) "niewłaściwym zastosowaniu" art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję WINB z dnia 19 maja 2021 r., w sytuacji, w której powyższa decyzja wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem występowały i nadal występują okoliczności uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd cywilny, bowiem na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie warunkujące możliwość dokonania skutecznej legalizacji samowoli budowlanej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, "które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia", tj. art. 48 ust. 4 Pr.bud. w zw. z art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. "48a ust. 1", poprzez "jego błędne zastosowanie" i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki pozwalające na nałożenie sankcji w postaci nakazu rozbiórki budynku, a także nie zostały spełnione nałożone na inwestora obowiązki, podczas gdy wypełnienie wszystkich obowiązków nałożonych przez organ wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd, tym samym za nieuzasadnione należało uznać przedwczesne zastosowanie rzeczonej regulacji pozwalającej na dokonanie rozbiórki budynku.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z oświadczeń: T. C., A. K. N., A. P., T. P., M. O., K. G. - na wykazanie faktu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzieloną przez poprzednich współwłaścicieli oraz oświadczeń: P. K., T. P., A. P. - na wykazanie faktu posiadania przez inwestora zgody na zlokalizowanie i posadowienie budynku przy granicy z nieruchomością sąsiednią.
Pismem procesowym z dnia 27 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie przed Prokuraturą Rejonową [...] w [...] w sprawie o sygn. akt [...]. W toku postępowania sądowego NSA uzyskał od Prokuratora Rejonowego [...] w [...] kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z dnia 8 listopada 2023 r. o umorzeniu dochodzenia w ww. sprawie. Podczas rozprawy w dniu 24 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie cofnął wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie z dnia 27 marca 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji.
Na wstępie zauważenia wymaga, że ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy.
Wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera żadnych zarzutów mających na celu wykazanie wadliwości w działaniu organów w zakresie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zarzutów związanych z naruszeniem przez organy przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Powyższe skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna w gruncie rzeczy podnosi jeden zarzut (oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie warunkujące możliwość legalizacji obiektu. Skarżący wskazuje na okoliczność toczącego się, z jego wniosku, przed Sądem Rejonowym [...] i [...] postępowania pod sygn. akt [...] "o wyznaczenie zarządu rzeczą wspólną tj. nieruchomością gruntową zlokalizowaną przy ul. [...] w [...] (KW [...])", zainicjowanego "w celu wyznaczenia na tegoż zarządcę J. N." oraz zamiar ukształtowania stanu prawnego nieruchomości w zakresie udziałów, aby odpowiadał on rzeczywistości, aby "następnie w oparciu o nowe okoliczności (większy udział) w toku właściwych postępowań cywilnych otworzyć sobie drogę do finalnej legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej".
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 719/21; z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy sprawą "o wyznaczenie zarządu rzeczą wspólną", a niniejszą sprawą, gdzie przedmiotem analizy jest kwestia legitymowania się przez J. N. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie istnieje taki związek normatywny, o jakim stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bezpośredniego, a nawet pośredniego, związku pomiędzy tymi sprawami. Skarżący kasacyjnie nie wykazał także w złożonym środku zaskarżenia, że składał do organu administracji wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie ustanowienia zarządcy nieruchomości. W tym miejscu należy zauważyć, że każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość (art. 203 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., zwana dalej: "k.c."). Zadaniem zarządcy wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 203 k.c. jest przede wszystkim prowadzenie racjonalnej gospodarki nieruchomością. Sprawowanie tego zarządu nie ma ściśle określonych ram czasowych i - w przeciwieństwie do zarządu w toku egzekucji z nieruchomości - nie zmierza do pozbawienia współwłaściciela lub użytkownika wieczystego jego prawa. W istocie zarządca wyznaczony przez sąd na podstawie art. 203 k.c. zastępuje współwłaścicieli w wykonywaniu prawa i obowiązku współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (zob. uchwała SN z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt III CZP 71/14). W doktrynie podkreśla się, że niemożność uzyskania zgody większości współwłaścicieli w sprawach zwykłego zarządu tylko wtedy jest przesłanką ustanowienia zarządcy sądowego, gdy dotyczy spraw istotnych. Za istotne dla zwykłego zarządu należy zaś uznać te sprawy, których zaniechanie może wywołać poważną szkodę w rzeczy wspólnej (doprowadzić do jej istotnego pogorszenia lub nawet do zniszczenia, np. brak zgody co do koniecznego i niepowodującego nadmiernych kosztów remontu budynku na wspólnej nieruchomości) albo spowodować ten skutek, iż rzecz będzie źródłem zagrożenia dla samych współwłaścicieli lub osób postronnych. Za istotną sprawę zwykłego zarządu należy także uznać pobieranie pożytków z rzeczy wspólnej (zob. G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 203). Ewentualne ustanowienie J. N. zarządcą nieruchomości nie przyznawałoby mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu o legalizację wybudowanego przez niego obiektu. Co najwyżej przyznawałoby prawo do dysponowania nieruchomością jedynie w zakresie uprawnienia wynikającego z funkcji jaką pełni, dla której został ustanowiony, oczywiście przy przejęciu, że nie mamy do czynienia z czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd.
W niniejszej sprawie nie można także pominąć złożonych podczas rozprawy w dniu 24 stycznia 2025 r. oświadczeń skarżącego, że na dzień dzisiejszy nie toczy się żadne postępowanie odnośnie stanu własności nieruchomości oraz że postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie J. N. zarządcą nieruchomości zakończyło się rozstrzygnięciem negatywnym. Nie bez znaczenia jest również zapadły prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 709/20, w którym Sąd odniósł się do działań podejmowanych przez skarżącego (zainicjowane i zakończone postępowania przed Sądami powszechnymi - o zniesienie współwłasności; o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd) w zakresie uzyskania zgody zastępczej co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na zredagowane podstawy kasacyjne zbędne jest przywoływanie treści ww. wyroku.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z załączonych oświadczeń. W orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W rozpoznawanej sprawie, jak już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono.
W związku z powyższym również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. Został on oparty na forsownej tezie, która nie znalazła aprobaty, iż w sprawie w dalszym ciągu występuje zagadnienie wstępne warunkujące możliwość dokonania skutecznej legalizacji obiektu. Redagując analizowany zarzut autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił także w czym upatruje naruszenia art. 25 i art. 27 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a także art. 48a ust. 1 (zapewne chodziło o Pr.bud.). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku szczegółowego ustosunkowania się do wadliwie skonstruowanej postawy kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.