II OSK 1539/12

II OSK 1539/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska - Baran
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2180/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S. oraz J. R. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/11 w sprawie ze skargi J. S. oraz J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/11, po rozpoznaniu skargi J. S. oraz J. R. i R. R., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy pozwolenia na budowę odcinka autostrady A4 - od węzła Sośnica do węzła Wirek, od km 315+700 do km 325+232,8 – uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego w części dotyczącej działki nr ew. 2470/86, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.
W poprzednio wydanej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działki o nr ew. 2290/86, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.
W decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. organ wskazał, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił uprzednio wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2001 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., był zawiązany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, w którym Sąd nakazał zbadać, czy w dacie wydania decyzji inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr ew. 2290/86 oraz czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o lokalizacji autostrady z dnia [...] czerwca 1998 r.
Skargi na decyzję GINB z dnia [...] lipca 2011 r. złożyli R. i J. R. oraz J. S.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga p.p. R. jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Stwierdził, że zarówno organ, jak i Sąd kontrolujący obecnie wydane decyzje związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1596/09. W ocenie Sądu, wprawdzie organ odwoławczy powoływał się na przepis art. 153 p.p.s.a., jednak nie zastosował się do jego treści.
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd jednoznacznie określił kierunek postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd wskazał, że do akt sprawy została dołączona umowa z dnia 10 stycznia 2000 r. mocą której Miasto Zabrze, jako właściciel użyczyło Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach cześć działki 1874/86 oznaczonej nr 2289/86. Sąd stwierdził, że nie ma w aktach analogicznego dokumentu dotyczącego działki 2290/86, czyli działki objętej inwestycją. Powyższe oznacza, że przedmiotem kontroli w kontekście rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mogła być wyłącznie działka o nr 2290/86, a nie działka 2289/86, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, posługując się aktualnym oznaczeniem działki tj. 2470/86.
Nadto, skoro decyzja z [...] września 2000 r., którą dokonano podziału działki 1847/86 na działki 2289/86 i 2290/86 została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. (utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r.) organ winien, w celu wykonania wytycznych Sądu - wyjaśnić, czy nowo wydzielone z działki 1847/86 działki nr 2470/86 i 2471/86 odpowiadają działkom nr 2289/86 i 2290/86. Wprawdzie organ wskazał, że działkę 2289/90 można odnieść do działki 2470/86, tym niemniej w skardze p.p. R. wskazuje się, że powyższy podział dokonany decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie działki 2470/86 obejmuje całą działkę 2289/86, a także część działki 2290/86, natomiast działka 2471/86 obejmuje pozostałą część działki 2290/86.
Wobec treści art. 153 p.p.s.a., jako niezasadny natomiast ocenił Sąd zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, wobec tego, że obszar inwestycji określony w projekcie nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady.
W wyżej wymienionym wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem jednoznacznie, że nie występuje sprzeczność między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o lokalizacji inwestycji, jeśli pierwsza z wymienionych decyzji obejmuje mniejszy obszar niż określony w decyzji lokalizacyjnej. Niedopuszczalna jest jedynie sytuacja odwrotna. Stanowisko to, wbrew twierdzeniom skarżących, ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Kr 563/09, Lex nr 563720). Inwestor i projektant nie muszą zatem planować inwestycji dokładnie w takich granicach, jak wyznaczone decyzją lokalizacyjną, nie mogą ich jedynie przekraczać.
Jako chybiony Sąd ocenił także zarzut skargi, że inwestor miał również obowiązek wykazania prawa do dysponowania działką nr 2289/86 na cele budowlane, skoro w powołanym wyroku Sąd stwierdził, że inwestor dysponował ww. działką na podstawie umowy użyczenia z dnia 10 stycznia 2000 r., której legalność może być badana jedynie przez sąd powszechny.
Zdaniem Sądu, błędne było również stanowisko skarżących wskazujące, że w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w praktyce nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż inwestycja może być zrealizowana, albo w całości, albo wcale. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w części jest dopuszczalne, jeśli decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa tylko w pewnym zakresie. W niniejszej sprawie organ uprawniony był badać decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali wnioskodawcy, a zatem jedynie w odniesieniu do wynikającego z ustanowionego na rzecz p.p. R. prawa użytkowania wieczystego działek 2289/86 i 2290/86 (wg dawnej numeracji).
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznał też Sąd zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius, tj. pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, należy bowiem ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji. Termin "niekorzyść", o którym mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć jako obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Takie obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej skarżących R. i J. R. - zdaniem Sądu - nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji organ wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w zakresie jednej z działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżących.
Natomiast odnosząc się do skargi J. S. Sąd zauważył, że skarżąca przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że nie była wezwana do udziału w postępowaniu nieważnościowym, pomimo że działki stanowiące jej własność ([...]) były objęte decyzją z dnia [...] października 2001 r. Powyższe, stanowi przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skoro skarżąca wznosząc skargę podniosła, że jej prawo do wzięcia udziału w postępowaniu nieważnościowym zostało naruszone, to Sąd stosownie do powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zobowiązany był okoliczność powyższą uwzględnić z urzędu.
W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. i J. R., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowi:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w zw. z art. 233 k.c. poprzez uznanie, iż inwestor należycie wykazał prawo do dysponowania działką nr 2289/86, pomimo iż Miasto Zabrze oraz Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach zawarły umowę użyczenia bez zgody użytkownika wieczystego tej działki;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 76 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestor należycie wykazał prawo do dysponowania działką nr 2289/86, pomimo, iż przeczą temu dokumenty urzędowe, a także pomimo, iż Miasto Zabrze oraz Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach zawarły umowę użyczenia bez zgody użytkownika wieczystego tej działki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 110 k.p.a. i art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie), co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi administracji ponowne badanie ważności decyzji w tym zakresie;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie);
5. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. 2470/86 (2289/86);
6. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie brak jest konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości;
7. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był uprawniony ją badać tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali skarżący;
8. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był uprawniony ją badać tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali skarżący, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi administracji badanie ważności decyzji w pozostałym zakresie;
9. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius wskutek wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skargę od powyższego wyroku wniosła również J. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowi:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...], w całości;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie brak jest konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...], w całości;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był uprawniony ją badać tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali skarżący, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi administracji badanie ważności decyzji w pozostałym zakresie;
4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był uprawniony ją badać tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali R. i J. R.;
5. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...], pomimo iż inwestor nie wykazał władania na cele budowlane nieruchomością, w tym m.in. działkami o numerach ewidencyjnych [...];
6. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 110 k.p.a. i art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie), co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi administracji ponowne badanie ważności decyzji w tym zakresie;
7. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady (wykracza poza te linie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy pozwolenia na budowę odcinka autostrady A4 - od węzła Sośnica do węzła Wirek, od km 315+700 do km 325+232,8 - w części dotyczącej działki nr ew. 2470/86, a w pozostałej części odmawiająca stwierdzenia nieważności.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – R. i J. R. oraz J. S. oparli skargi kasacyjne na obu wymienionych wyżej podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie prawa materialnego, tj. m.in. art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 233 k.c., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 ust. 1 pkt 2 i 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. i art. 76 § 1, art. 110, art. 139 k.p.a.
Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja GINB z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych należy więc na wstępie wyjaśnić zasady korzystania z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy zastosowaniu tej instytucji prawnej, trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Jednym z wyjątkowych przypadków, wskazanych w art. 16 § 1 k.p.a., gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji, jest stwierdzenie jej nieważności, w szczególności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreśla się w literaturze, ocena prawna może dotyczyć w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 544). Sąd po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (wyrok NSA z 15.02.2007 r., II FSK 274/06, Legalis). Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie (wyrok NSA z 19.10.2007 r., II FSK 1128/06, Legalis).
Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem kontroli GINB w kontekście rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mogła być wyłącznie działka o nr ew. 2290/86, a nie działka nr 2289/86, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że w prawomocnym wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z projektu budowlanego autostrady wynika, że ma ona być zlokalizowana m.in. na działce o nr ew. 2290/86. Sąd zwrócił uwagę, że w przekazanych materiałach znajduje się umowa użyczenia z dnia 10 stycznia 2000 r. zawarta pomiędzy Miastem Zabrze a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach dotycząca działki nr ew. 2289/86. Brak jest natomiast w aktach dokumentu, który uzasadniałby twierdzenie, że została użyczona również działka nr ew. 2290/86. Okoliczność tę Sąd nakazał organowi wyjaśnić, wskazując jednocześnie, że ani Sąd, ani organ budowlany nie jest uprawniony do badania skuteczności i ważności umowy użyczenia z dnia 10.01.2000 r. Tym samym, jak trafnie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. uznał, że inwestor dysponował działką nr ew. 2289/86 na podstawie umowy użyczenia. Tymczasem pomimo takiej, wiążącej organ, oceny wyrażonej w powołanym wyżej wyroku, GINB przedmiotem analizy, w kontekście dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, uczynił działkę nr ew. 2289/86, stwierdzając, że w/w umowa użyczenia z dnia 10 stycznia 2000 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania tą nieruchomością na ten cel. Powyższe uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że orzekający w sprawie niniejszej organ administracji publicznej naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. Tym samym za chybione uznać jednocześnie należało podniesione w skardze kasacyjnej J. R. i R. R. zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 233 k.c. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 76 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż inwestor należycie wykazał prawo do dysponowania działką nr ew. 2289/86.
Odnosząc się do podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu dotyczącego niezgodności przedmiotowej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka autostrady A4 z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] czerwca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady zauważyć trzeba, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie występuje sprzeczność pomiędzy decyzją pozwalającą na budowę a decyzją ustalającą lokalizację, jeżeli pozwolenie na budowę obejmuje mniejszy obszar niż decyzja lokalizacyjna.
Jak wynika z uzasadnień obu skarg kasacyjnych, wnoszący te skargi upatrują tejże niezgodności w tym, że decyzja z dnia [...] października 2001 r. pozwalała na budowę tylko części skrzyżowania, tj. bez dróg dojazdowych do pasów technologicznych autostrady i osiedla mieszkaniowego przy ul. Wiśniowej i Jaśminowej w Zabrzu, podczas gdy projekt budowlany przewiduje, że te elementy skrzyżowania zostaną zbudowane poza terenem objętym liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB, rozwiązania projektowe leżące poza pasem drogowym autostrady nie były objęte decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r.
Poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej pozostaje natomiast kwestia zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na przebudowę ul. Legnickiej w Zabrzu na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, jak też decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, co w odniesieniu do tej ostatniej decyzji stwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. W takiej sytuacji za pozbawione podstaw należało uznać, podniesione w podstawach obu skarg kasacyjnych, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych.
Podzielić należało również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. jedynie w części. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej wadą nie wywołuje wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92 (ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32) - organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87 (ONSA z 1990 r., nr 2-3, poz. 25). Wskazana w uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych okoliczność, że brak dysponowania choćby tylko jedną z nieruchomości, które obejmuje projektowana inwestycja, powinno skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę w ogóle, nie może zatem prowadzić do wniosku, że w przypadku, gdy taka decyzja, tj. pozwolenie na budowę, została wydana, to brak dysponowania na cele budowlane jedną z działek powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji, czyli w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych inwestycją, także tych, w odniesieniu do których inwestor miał prawo dysponowania.
Akceptowany przez orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony w wyżej wskazanych wyrokach NSA jest tym bardziej uzasadniony w przypadku decyzji pozwalających na budowę infrastruktury drogowej, kolejowej itp., czyli w przypadku inwestycji obejmujących znaczną liczbę nieruchomości (tzw. inwestycje liniowe). Należy bowiem wziąć pod uwagę, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązane są do uwzględniania z urzędu nie tylko słusznego interesu obywateli (stron), ale również interesu społecznego. Tymczasem z punktu widzenia tegoż właśnie interesu społecznego (interesu publicznego), również przy uwzględnieniu przewidywanych skutków ekonomicznych podjętych rozstrzygnięć, stwierdzenie nieważności decyzji pozwalającej na budowę autostrady w całości, gdy tylko jej cześć jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną – byłoby niecelowe. Uwzględniając powyższe, zaakceptować należy też pogląd Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej organ w swojej analizie legalności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. był ograniczony do zakresu, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali wnioskodawcy, czyli w odniesieniu do przysługującego im prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. 2289/86 i 2290/86. Z tego też względu, poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej pozostaje - podniesiona w skardze kasacyjnej J. S. kwestia, czy inwestor wykazał dysponowanie na cele budowlane działkami nr ew. [...]. Podsumowując powyższe rozważania, za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty naruszenia art. 156 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego w części.
Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku, poniesiony w podstawach skargi kasacyjnej R. i J. R., zarzut dotyczący naruszenia przez GINB zakazu reformationis in peius, sformułowanego w art. 139 k.p.a. Naruszenie tego zakazu wnoszący skargę kasacyjną upatrują w tym, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego w części dotyczącej działki nr ew. 2290/86, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy – w części dotyczącej działki nr ew. 2470/86, co ich zdaniem nie jest obojętne dla ich sytuacji prawnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy na wstępie zauważyć, iż jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 609/11 (Lex nr 1216565) – zakaz reformationis in peius w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma typowej postaci takiej, jaką zakaz ten przyjmuje w postępowaniu rozpoznawczym. W trybie zwykłym bowiem zakaz ten oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją praw albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest natomiast kontrola legalności danej decyzji administracyjnej, która jest prowadzona m.in. właśnie pod kątem, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa. W nawiązaniu do powyższego, akceptowanego tu poglądu, przypomnieć należy to co wynika z wiążącego organ na mocy art. 153 p.p.s.a. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. i co wyraźnie zostało podkreślone w zaskarżonym wyroku tego samego Sądu z dnia 13 marca 2012 r., będącego aktualnie przedmiotem kontroli. W wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2009 r. wskazano, że wyjaśnienia przez organ administracji wymaga kwestia dysponowania przez inwestora działką nr ew. 2290/86, gdyż działką nr ew. 2289/86 inwestor dysponował na podstawie umowy użyczenia. W tym świetle, skoro zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] lipca 2011 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również z uwagi na fakt, że organ z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. dokonał kontroli przedmiotowej decyzji Wojewody Śląskiego w odniesieniu do działki nr ew. 2289/86, to oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., jak zauważono wyżej, nie mógł zostać uwzględniony. W okolicznościach sprawy niniejszej znaczenie nadrzędne będzie bowiem miała zasada związania oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.).
Wobec powyższego, skoro podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.