II OSK 1538/23

II OSK 1538/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1497/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1497/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/388/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1497/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: Kolegium, SKO) z 10 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/388/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 grudnia 2021 r. (wpływ do organu), następnie doprecyzowanym, M. R. (dalej: inwestor) wystąpiła o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...].
Burmistrz Brzeska (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji), po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr IK.6730.326.A.2021.AK ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie orzekło merytorycznie w ten sposób, że szerokość tę ustaliło na poziomie 8 m z tolerancją do 20%. W pozostałym zakresie decyzję Burmistrza utrzymano w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna co powoduje, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację istniejącej w rejonie funkcji. Stwierdzono, że ustalona szerokość elewacji wyznaczona została nieprawidłowo i podano, że ustalenie szerokości na poziomie średniej, tj. 8 m, z tolerancją do 20% - umożliwi zaprojektowanie budynków, a równocześnie będzie zgodne z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Odnośnie pozostałych cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy uznano, że ustalenia analizy oraz organu pierwszej instancji są prawidłowe. Zbadano także, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 2-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zlokalizowanie 30 nowych budynków mieszkalnych stanowi znaczny wpływ na istniejący już ład przestrzenny, jednakże nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o takim rozmiarze. Dalej, że badaniu nie podlegają parametry drogi.
WSA w Krakowie we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności poddano formalnej ocenie główny dowód w postępowaniu, tj. analizę architektoniczno-urbanistyczną. Podano, że analiza oddaje stan zagospodarowania obszaru analizowanego i pozwala na weryfikację prawidłowości ustaleń cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Następnie stwierdzono, że odnośnie do funkcji (funkcja mieszkaniowa, zabudowa jednorodzinna), wpisuje się ona w zastany ład przestrzenny. Weryfikując poprawność ustalenia cech, wskaźników i parametrów zamierzenia inwestycyjnego – w szczególności wskazano, że z analizy wynika, że obecnie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu kształtuje się na poziomie ok. 15,03%. Dalej, że wskaźnik ten ustalono na poziomie do 20%. Po przeanalizowaniu wskaźnika intensywności zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji sąd wojewódzki zauważył, że wskaźnik ten jest zróżnicowany z uwagi na występowanie zabudowy gospodarczej (garażowej) obok zabudowy jednorodzinnej, lecz zlokalizowanej na odrębnych działkach (np. budynek nr 14 dz. [...] i budynek nr 15 dz. [...]). Ponadto z akt sprawy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w kierunku północnym i południowym, po tej samej stronie drogi publicznej co teren inwestycji, wskaźnik ten w większości przypadków przekracza poziom 20%. Zatem, mając na uwadze uwarunkowania wskazane w analizie (k. 98 administracyjnych akt sprawy, s. 5 analizy lit. c) uznano, że istniały podstawy do wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie do 20%.
Następnie wskazano, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) wyznaczono na poziomie od 3 do 4 m, zaś do kalenicy na poziomie od 6 do 9 m. Podano, że w analizie wskazano na pewne szczególne uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a to, że na sąsiednich działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki, w których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) znajduje się na poziomie około 3,5 m. Dalej, że planowana zabudowa, ze względu na swój zasięg i głębokość działki usytuowana będzie w znacznej odległości od drogi. Ponadto, przedmiotem wniosku jest zespół budynków, a na terenie analizowanym znajdują się budynki, w których występuje zróżnicowany kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a to oznacza, że ich elewacjami frontowymi są zarówno okapy, jak i ściany szczytowe. Wyjaśniono, że ze względu na powyższe argumenty, zdaniem sporządzającego analizę, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy wyznaczyć (podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej) jedynie dla pierwszego budynku znajdującego się najbliżej drogi publicznej, a więc najbliżej ulicy [...] (dotyczy to jedynie wysokości do okapu). Natomiast dla wszystkich budynków, z uwagi na ustalenie geometrii dachu jako dachu połaciowego, wyznaczony parametr wysokości mieści się w przedziale od 6 do 9 m. Analizując ukształtowanie parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji stwierdzono, że kształtuje się on następująco. Na południe od terenu inwestycji, budynki mieszkalne jednorodzinne: budynek nr 9 (numeracja odnosi się do pozycji w analizie) dz. [...] - 7 m, budynek nr 10, dz. [...] - 8 m, budynek nr 13, dz. [...] - 8 m, budynek nr 14, dz. [...] - 8 m, budynek nr 12, dz. [...] - 6 m, budynek nr 17, dz. [...] - 6 m, budynek nr 21, dz. [...], - 6 m, budynek nr 22, dz. [...] - 6 m. Ponadto na południe od terenu inwestycji znajdują się budynki gospodarcze i garażowe (nr 11, 15, 16, 18, 19, 20), których wysokość nie przekracza 6 m. Z kolei na północ od terenu inwestycji parametr wysokości kształtuje się następująco: budynek nr 47, dz. [...] - 10 m, budynek nr 49, dz. [...] - 8 m, budynek nr 50, dz. [...] - 8 m, budynek nr 51, dz. [...] – 8 m, także na północ od terenu inwestycji występują budynki gospodarcze o niskim z reguły parametrze wysokości. Mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne oraz stanowisko analizatora, stwierdzono, że określony przedział od 6 m do 9 m odpowiada prawu.
Podano, że z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jaki i dachy połaciowe (dwuspadowe). Zatem, odpowiada uwarunkowaniom przestrzennym w terenie wyznaczenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dachu połaciowego o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°. W analizie wskazano, że dopuszczalne jest z punktu widzenia ładu przestrzennego otwarcie dachu poprzez realizację lukarn lub jaskółek, ale suma tych otwarć nie powinna przekraczać 40% całkowitej szerokości głównych połaci dachowych.
Odnosząc się do kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, analizator wskazał, że jest on mocno zróżnicowany, tak, że nie da się wskazać, który sposób przebiegu kalenicy jest dominujący. Dlatego dopuszczono przebieg zarówno równoległy, jak i prostopadły.
Podsumowując stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie sądu wojewódzkiego, widoczna jest tendencja, na którą powołuje się analizator, tj. postępującej urbanizacji w obszarze analizowanym. Wyjaśniono, że widoczne jest "wdzieranie" się zabudowy w głąb terenów niezabudowanych, zwykle dotychczas użytkowanych rolniczo. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że funkcje, cechy, wskaźniki i parametry planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia zostały wyznaczone przez organ prawidłowo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy w analizowanym stanie faktycznym nie może być mowy o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji;
b) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w sposób nieprawidłowy i niepełny, a w konsekwencji błędne uznanie, że określone parametry i wskaźniki ładu przestrzennego są prawidłowe, w sytuacji gdy pozostają one w wyraźnej sprzeczności z istniejącą zabudową;
c) art. 3 ust. 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.), poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej i uznanie, że inwestor planuje budowę 15 par budynków (bliźniaków), co stanowi 30 budynków, co ma być zgodne z treścią wydanej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zabudowie bliźniaczej winna prowadzić do wniosku, że stanowi on jeden obiekt, zdatny dla zamieszkania dla dwóch rodzin;
d) § 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie za prawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie do 20% w sytuacji, gdy z wykonanej analizy funkcji wynika, że wynosi on 15%;
e) § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie wysokości budynków na poziomie od 6 m do 9 m w sytuacji, gdy z dokonanej w sprawie analizy terenu wynika, że średnia wysokość budynku na obszarze analizowanym wynosi 6 m;
f) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie dachów dwuspadowych lub wielospadowych, kierunku głównych kalenic dachów w stosunku do frontu działki w sposób równoległy lub prostopadły, w sytuacji gdy w terenie objętym analizą faktycznie zdecydowana większość budynków ma dachy dwuspadowe, z główną kalenicą dachu równoległą do frontu działki;
g) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie budowy lukarn lub jaskółek i określenie wskaźnika sumy otwarć w głównych połaciach dachowych na nie więcej niż 40% ich szerokości, w sytuacji gdy wskaźnik ten został arbitralnie ustalony przez architekta, gdyż nie dokonano analizy terenu pod tym kątem;
2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, a to:
a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), poprzez nieodniesienie się przez WSA w Krakowie do wszystkich kwestii i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej;
c) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 26 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rezultat tej kontroli następuje w sentencji wyroku oraz jego uzasadnieniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno spełniać wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Skarżąca zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej stawia tożsame zarzuty: braku kontynuacji funkcji i parametrów planowanej zabudowy, zawyżonego wskaźnika powierzchni zabudowy, błędnej wysokości budynków, kwestionuje geometrię dachu oraz otwarcia połaci dachowych. Powyższe kwestie sąd wojewódzki uczynił przedmiotem swych rozważań oraz ocen. Prawidłowość tych ocen stanowi natomiast przedmiot zarzutów materialnych, sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Jako bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić wypada, iż w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez NSA zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Wspomniana istota sporu dotyczy kwestii kontynuacji funkcji planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i ilości tych budynków, które mają powstać w tym samym czasie (30 budynków). Po pierwsze - w obszarze analizowanym nie ma zabudowy bliźniaczej, po drugie -zabudowa ma charakter odrębnego osiedla mieszkaniowego, które też nie występuje w obszarze analizowanym. W konsekwencji organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a dalej - art. 3 ust. 2a p.b.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wyżej wymieniona reguła, nazywana powszechnie "zasadą dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy (w tym również funkcji) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) – vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1931/22. Jednocześnie nie ma żadnych przeszkód, aby owa zabudowa powstała w tym samym czasie, nie zaś stopniowo. Przywoływany natomiast w skardze kasacyjnej aspekt możliwości zamieszkania dwóch rodzin w jedynym budynku jednorodzinnym w kontekście definicji ustawowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest bez znaczenia dla planowania przestrzennego. Dopuszczenie bowiem zabudowy jednorodzinnej a priori oznacza, że w budynku takim możliwe będzie wydzielanie dwóch lokali mieszkalnych. W obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna stanowi funkcję dominującą, czyli w świetle art. 3 ust. 2a p.b. w budynku będą mogły znajdować się dwa lokale mieszkalne.
Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga także, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2563/18). Przyjmuje się, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwykle może bezkolizyjnie współistnieć nawet z zabudową wielorodzinną, chyba że zachodzą wyjątkowe przypadki, których zaistnienie w sposób oczywisty godzi w wymóg tworzenia harmonijnej całości z otoczeniem (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24). Zabudowa wielorodzinna realizuje bowiem tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna, a ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, z 7 października 2025r., sygn. akt II OSK 855/23). Wprowadzenie kolejnych obiektów o funkcji mieszkaniowej na obszarze, gdzie taka funkcja już występuje, nie tylko nie narusza ładu przestrzennego, ale jest jego naturalną konsekwencją. Tym bardziej wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej, ale w formie bliźniaczej, czy szeregowej nie narusza warunku kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (vide np. wyrok NSA z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2378/24, z 10 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1752/23, z 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1306/22).
Nowa zabudowa parametrami i wskaźnikami wykazywać winna spójność z terenem otaczającym i to jest kluczowe dla zbadania, czy zabudowa bliźniacza zaburzy ład przestrzenny. Poprzez bowiem parametry zabudowy możliwe jest ukształtowanie stanu zagospodarowania, aby wpisywał on się w istniejącą zabudowę. Z powyższego względu jako zasadnicze dla sprawy należało potraktować zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Wynikający z analizy urbanistycznej średni wskaźnik to 15 %. Przy czym jak wynika z tej analizy wskaźnik ten dla zabudowy jednorodzinnej jest bardzo zróżnicowany – minimalny 3 %, maksymalny 50 % (dz. nr [...]), ale jednocześnie dla zabudowy jednorodzinnej wskaźnik ten oscyluje powyżej 20 % (np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...]). Analiza załącznika mapowego oraz tabeli zawartej w analizie dowodzi, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się działka nr [...] o wskaźniku 19 %, nr [...] - 27 %, nr [...] – 24 %, nr [...] – 23 %. Najbliższa zatem zabudowa charakteryzuje się wskaźnikiem wyższym od średniej dla obszaru, co bezpośrednio zostało wykorzystane do ustalenia wskaźnika dla tej zabudowy. W analizie podano przesłanki do zastosowania odstępstwa i dalej w oparciu o wyniki tej analizy organ zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył wskaźnik odbiegający od średniego wyliczonego dla całego obszaru. Analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) - vide wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Z dokumentu tego wynika zasadność przyjęcia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wartościach wyższych, niż wynika ze średniej wyliczonej dla całego obszaru. Mianowicie obszar nie jest jednolity, bowiem poza pozostałościami dawnych gospodarstw rolnych o dużym stosunkowo areale, znajdują się wydzielone działki o wielkości nieprzekraczającej 10 arów i zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi o znacznie wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy. Analiza stanu zagospodarowania pozwoliła zdaniem NSA na zastosowanie odstępstwa. Dowód ten nie został zakwestionowany zarówno co do przyjętej metodyki, jak i doboru zabudowanych nieruchomości i tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17). Takimi działkami są działki nr [...] i [...], na których znajdują się budynki, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej znajduje się na poziomie 3,5 m. Zatem zabudowa pierwszego budynku znajdującego się najbliżej drogi publicznej (ul. [...]) w sposób naturalny nawiązuje do najbliżej położonej zabudowy. Natomiast planowane budynki położone w głębi terenu inwestycyjnego (od drogi publicznej) mają wyższą wysokość tj. od 6 m do 9 m. Wysokość tych budynków uzasadniona jest wysokością zabudowy występującej na działkach położonych w oddaleniu od drogi publicznej – tj. budynki na działkach: nr [...] – 8 m, nr [...] – 8 m, nr [...] – 8 m, nr [...] – 7 m, nr [...] – 10 m, nr [...] – 8 m, nr [...] – 8 m. Analiza zatem tych wysokości prowadzi do wniosku, że proponowana wysokość budynków stanowi przedłużenie istniejącej w bezpośrednio przyległym obszarze, wysokości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Jeśli natomiast chodzi o rodzaj dachu oraz kierunek głównych kalenic w stosunku do frontu terenu inwestycyjnego, to decyzja dopuszcza dachy zarówno dwuspadowe, jak i wielospadowe, o możliwości sytuowania kalenicy zarówno równolegle, jak i prostopadle do frontu działki. Z analizy wynika, że w obszarze występują dwa rodzaje dachów, choć większość jest dwuspadowa. Jeśli chodzi o kalenicę, to parametr ten jest mocno zróżnicowany, co implikowało dopuszczenie zarówno prostopadłej, jak i równoległej w stosunku do frontu działki. Okoliczność, że większość budynków ma dachy dwuspadkowe, z główną kalenicą równoległą do frontu działki nie determinuje tego parametru. Osoba sporządzająca analizę wedle swej wiedzy oceniła, że dowolność w tym rozwiązaniu architektonicznym nie zaburzy ładu przestrzennego.
W zakresie dopuszczenia budowy lukarn lub jaskółek w dachu i określenie wskaźnika sumy otwarć w głównych połaciach dachowych na nie więcej niż 40% ich szerokości, to możliwość taka wynika z analizy. Nastąpiło to w nawiązaniu do otaczającej architektury, a sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby zakwestionować ustalenia analizy. Sąd administracyjny bowiem dokonuje oceny zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z przepisami prawa, nie zaś wiedzą i sztuką urbanistyczną. Analiza przewiduje taki rodzaj rozwiązań, a strona skutecznie poprzez kontrdowód nie zakwestionowała go w postępowaniu przed organami.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.