II OSK 1538/18

II OSK 1538/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1047/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 3 art. 29 ust 2 pkt 6 art. 30 ust 6 pkt 1 art. 48 ust 1 art. 50 ust 1 pkt 2 art. 51 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188 art. 203 pkt 1 art. 200 art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/16 w sprawie ze skargi G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 2 kwietnia 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził kontrolę nośnika reklamowego usytuowanego przy Al. P. [...] w Warszawie, podczas której stwierdził, że na tej działce przy budynku znajduje się nośnik reklamowy w postaci dwóch tablic o wymiarach 8,0 x 3,80 m, zamontowanych do słupa stalowego o przekątnej 0,7 m. Reklama jest podświetlana, znajduje się w odległości 6,15 m od krawędzi drogi dojazdowej i ronda, 20 m od krawędzi jezdni al. P.. Wysokości słupa do tablicy ok. 9 m. Tablice są nadwieszone nad budynkiem ok. 0,15 m.
Zawiadomieniem z dnia 1 czerwca 2015 r. PINB [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego nośnika reklamowego o wym. tablicy 8,0 x 4,0 na działce nr [...] z obrębu [...].
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w dniu [...] grudnia 2005 r. G. Sp. z o.o. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu nietrwale związanego z gruntem kasetonu reklamowego o wym. 2 x 8 m x 4 m, na parkingu przy al. P. [...].
Do powyższego zgłoszenia, w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzją nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], wniesiono sprzeciw uzasadniając, że zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane, obiekt, którego zamiar budowy został zgłoszony, jest zaliczony do budowli i jest obiektem budowlanym, natomiast rodzaj zgłoszonych prac ze względu na ich skalę i charakter należy uznać za budowę. Wskazano, że wnioskowana inwestycja nie jest wymieniona w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jako inwestycja podlegająca zgłoszeniu, zaś rozpoczęcie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest samowolą budowlaną.
G. Sp. z o.o. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji niewłaściwą interpretację art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz przekroczenie terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia.
Rozpoznając odwołanie decyzją z [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w związku z uchybieniami proceduralnymi.
Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, PINB stwierdził, że nośnik reklamowy w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 8,0 x 4,0 m, zamontowanych do rury stalowej, utwierdzonej za pomocą śrub do fundamentu zagłębionego w gruncie, to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 1 pkt b Prawa budowlanego.
Z przekazanej przez WAiB dla Dzielnicy [...] dokumentacji projektowej, wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy, zrealizowany w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2005 r., posiada wysokość 13,0 m oraz solidną konstrukcję. Natomiast zgodnie z dokumentacją zgłoszenia stwierdzono, że projekt budowlany zakładał fundament w formie dwóch prefabrykowanych stóp fundamentowych ustawionych na powierzchni terenu. Obecnie, fundament zagłębiony jest całkowicie pod powierzchnią terenu. Niezgodność stanu rzeczywistego ze zgłoszeniem z [...] grudnia 2005 r., należy zdaniem PINB potraktować jako odstępstwo od niego i projektu technicznego, stanowiącego załącznik do wniosku. Zatem organ uznał, że istniejący obiekt funkcjonuje bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Podsumowując PINB stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z faktem, że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy P., zatwierdzonym uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] lipca 2012 r.
W świetle § 5 ust. 1 pkt 7 ww. m.p.z.p. maksymalna wielkość powierzchni reklamowej wynosi 18 m2, natomiast maksymalna wysokość nośnika reklamowego wynosi 12,0 m. Nośnik będący przedmiotem postępowania posiada powierzchnię ekspozycyjną 2×32 m2, zatem przedmiotowy nośnik reklamowy nie spełnia wymogów stawianych w obowiązującym planie miejscowym.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. przeprowadzono oględziny w sprawie przedmiotowego nośnika.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał G. sp. z o.o. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 8,0 x 4,0 m, zamontowanych na słupie stalowym o średnicy ok. 0,70 cm, utwierdzonym w fundamencie całkowicie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy al. P. [...] w W.
Decyzją z [...] lutego 2016 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowego obiektu uznając, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wyjaśnił, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych.
Organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po przeanalizowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] rejon ul. P., zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...].07.2012 r. prawidłowo uznał, że taka lokalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego jest sprzeczna z powyższymi uzgodnieniami planistycznymi. Plan ten bowiem zakazuje na obszarze objętym planem sytuowania wolnostojących nośników reklamowych o wielkości powierzchni reklamowej powyżej 18 m2 (§ 5 ust. 1 pkt 7). Przedmiotowy nośnik posiada powierzchnię 2 x 32 m2. Zatem organ powiatowy był zwolniony z nakładania na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie został spełniony warunek wynikający z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli zgodności obiektu z warunkami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Za zasadne uznał orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o rozbiórce nośnika reklamowego, bez wdrażania procesu legalizacyjnego. Zaznaczył dodatkowo, że inwestor nie dokonał budowy nośnika reklamowego zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w grudniu 2005 r. do organu architektoniczno-budowlanego, zwracając uwagę na wskazanie w zgłoszeniu montażu nietrwałe związanego z gruntem kasetonu reklamowego o wym. 2 x 8 m x 4 m. Natomiast w rzeczywistości powstał nośnik reklamowy o wym. tablicy 8,00 m × 4,00 m z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie. Zatem w przedmiotowej sprawie nie można mówić o montażu nośnika zgodnie z ww. zgłoszeniem, bowiem powstał inny obiekt, który kwalifikuje się do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego zgłoszeniu podlega jedynie instalowanie urządzeń reklamowych do konstrukcji nośnej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
1. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieumorzenie postępowania pierwszej instancji,
2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie,
3. art. 50 - 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie,
4. art. 6 oraz art. 8 K.p.a.,
5. art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie ponowne merytorycznie sprawy, a jedynie ograniczenie się do powielenia stanowiska organu I instancji,
6. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca zanegowała w szczególności okoliczność, że w sprawie wystąpiła samowola budowlana, wskazując, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o milczącą zgodę organu na skutek dokonanego zgłoszenia w dniu [...] grudnia 2005 r. Podniosła, że organ lakonicznie przywołuje wymiary urządzenia wskazując wymiary 8 × 4 m. Inwestycja jak podaje skarżąca obejmuje dwie tablice, ponadto zdaniem skarżącej brak było podstaw do oceny zrealizowanej inwestycji pod względem jej zgodności z m.p.z.p. uchwalonym w 2012 r., tj. na 7 lat od zgłoszenia i realizacji inwestycji. Poza tym w szerokim aspekcie skarżąca odniosła się do naruszenia zasad postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem. Analizowany w nich stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w aktach, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Na działce o numerze ewidencyjnym 15 z obrębu [...] przy Al. P. [...] w Warszawie, organ nadzoru budowlanego stwierdził usytuowanie nośnika reklamowego w niewielkiej odległości od budynku, składającego się z dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 8,0 x 3,8 m zamocowanych do słupa stalowego o przekątnej 0,7 m, o wysokości ok. 9,0 m do dolnej krawędzi tablicy, przy czym tablice reklamowe są nadwieszone ok. 0,15 m nad sąsiadującym budynkiem. Nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, fundament (nośnika) jest zgłębiony całkowicie pod powierzchnią terenu.
Skarżąca Spółka okazała zgłoszenie w sprawie realizacji nośnika reklamowego z grudnia 2005 r., odnośnie do którego PINB zgłosił sprzeciw, zaś organ drugiej instancji uchylił decyzję nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w związku z uchybieniami proceduralnymi. Projekt budowlany, którego dotyczyło zgłoszenie zakładał fundament w formie dwóch prefabrykowanych stóp fundamentowych ustawionych na powierzchni terenu, zaś obecnie stwierdzono, że fundament jest zgłębiony całkowicie pod powierzchnią terenu.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż realizacja tego rodzaju obiektu, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak świadczy o samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.
Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma więc znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (stanowisko takie wyrażono w wyroku NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Niewątpliwie bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia zaś m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 954/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że wielkość przedmiotowego nośnika reklamowego, jak i jego konstrukcja oraz sposób posadowienia, świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Obiekt bezspornie jest trwale związany z gruntem - jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Zatem, przedmiotowa inwestycja to budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z generalną zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29 - 31 tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi obiekt, który nie kwalifikował się do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego. Nie spełniał przede wszystkim warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. W myśl bowiem art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stąd też prawidłowo w sprawie przyjęto, że przedmiotowe urządzenie reklamowe podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Nadto zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestor nie uzyskał zgody organu architektoniczno-budowlanego na jego realizację. Z tego względu w sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca bowiem zrealizowała inny obiekt niż objęty zgłoszeniem. Przypomnieć tu należy, że zgłoszeniem objęto montaż nietrwale związanego z gruntem kasetonu reklamowego o wymiarach 2×8×4.
Z art. 48 Prawa budowlanego wynika, iż organ przed zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany jest ustalić, czy obiekt nadaje się do zalegalizowania. Skoro prawidłowo organy ustaliły, iż w sprawie należało zastosować procedurę z art. 48 Prawa budowlanego, to zgodnie z jego treścią oczywistym było, że ocenę możliwości zalegalizowania wolnostojącego nośnika reklamowego, należało odnieść do obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów o planowaniu przestrzennym, a zwłaszcza zapisów uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., rejonu [...] – rejon ul. P..
Z § 5 ust. 1 pkt 7 planu wynika, że plan zakazuje na obszarze objętym (planem) sytuowania nośników reklamowych o wielkości powierzchni reklamowej powyżej 18 m2. Z ustaleń organów bezspornie wynika, że przedmiotowy nośnik posiada powierzchnię 2×32 m². Bez znaczenia pozostaje zatem czy powierzchnia reklamowa podana przez organy 2×32 m² stanowiąca dwie podświetlane tablice czy też wskazywana przez skarżącą powierzchnia reklamowa kasetonu reklamowego o wym. 2 x 8 m x 4 m, stanowi rozbieżność powierzchni reklamowej, bowiem w obu przypadkach mamy do czynienia z powierzchnią tożsamą – stanowiącą sumę 64 m². Organy podają nazwę dwie tablice podświetlane (co potwierdzają załączone do akt zdjęcia), zaś skarżąca określiła nazwę w zgłoszeniu kasetony. Niemniej w obu sytuacjach powierzchnia reklamowa jest niezgodna i niedopuszczalna z obowiązującym zapisem m.p.z.p. (§ 5 ust. 1 pkt 7), dopuszczającym wielkość powierzchni reklamowej do 18 m² włącznie.
Wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było możliwości legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki.
Rozważania organu odwoławczego dotyczące kwestii prawnych związanych ze zgłoszeniem, nie miały większego znaczenia, jeśli zwarzyć na brak tożsamych obiektów opisanych w dokumentach powołanych przez skarżącą na potwierdzenie legalności ich istnienia z obiektem objętym decyzją rozbiórkową. Tym samym zarzuty skargi związane z tymi kwestiami pozostawały bez wpływu na prawidłowość podjętej decyzji.
W ocenie Sądu, jedynie na marginesie należy zauważyć, że powoływana w skardze jako prawidłowa, procedura w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak zastosowana w tym przypadku z art. 48 ww. ustawy, musiałaby zakończyć się także nakazem rozbiórki wobec niedopuszczalności inwestycji w świetle obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Także podkreślany przez skarżącą wieloletni upływ czasu, nie ma znaczenia dla oceny legalności istnienia przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej Spółki w sprawie nie doszło też do naruszenia wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, czy też przywoływanego art. 6 K.p.a. Na tle okoliczności sprawy organy nadzoru budowlanego wyposażone w ustawowe kompetencji musiały dokonać oceny legalności inwestycji i słusznie stwierdziły, że ta w dacie jej wznoszenia wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Wbrew zarzutom skarżącej, ustalono w sposób wystarczający dla prawidłowego rozpoznania sprawy jej okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. Nie potwierdził się także podnoszony zarzut naruszenia art. 15 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę okoliczności, że w momencie dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (w 2005 r.) poglądy doktryny i orzecznictwa nie przewidywały wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na obiekty o podobnych rozmiarach i cechach, co urządzenie będące przedmiotem postępowania,
2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja powinna być wydana w oparciu o ten przepis, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego gdyż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło realizacji inwestycji w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie,
3) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy administracji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, mimo że postępowanie zostało wszczęte w sytuacji, w której roboty budowlane nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną, gdyż zostały wykonane w oparciu o wymaganą przepisami zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej,
4) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 K.p.a.,
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
6) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiada usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organy administracji zakwalifikowały zrealizowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę obiekt budowlany w postaci nośnika reklamowego jako obiekt trwale związany z gruntem. Realizacja tego obiektu wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
Inwestor zamierzając zrealizować nośnik reklamowy dokonał jego zgłoszenia. Organ administracji uznając, że na realizację tego obiektu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę nie zaś dokonanie zgłoszenia zgłosił sprzeciw wydając w tym przedmiocie decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Podstawą zgłoszenia sprzeciwu był art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowił, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] a postępowanie organu I instancji zostało umorzone. Wojewoda uznał, że organ I instancji dokonał sprzeciwu po terminie, to jest po upływie 30 od dnia dokonania zgłoszenia. W wyniku wydania przez Wojewodę ww. decyzji powstał taki stan jakby sprzeciw nie został przez organ administracji dokonany. W sytuacji, gdy organ administracji w przewidzianym prawem terminie nie zgłasza sprzeciwu inwestor nabywa prawo do realizacji inwestycji.
Nawet jeśli obiektywnie inwestycja objęta zgłoszeniem jest inwestycją, która wymaga pozwolenia na budowę, to niewniesienie przez organ administracji sprzeciwu od takiego zgłoszenia skutkuje powstaniem uprawnienia do legalnej realizacji tej inwestycji. Niewniesienia sprzeciwu w takiej sytuacji nie można traktować jak swoistego rodzaju decyzji administracyjnej a tym samym dokonanie skutecznego zgłoszenia nie wyklucza możliwości wszczęcia przez organy administracji tzw. postępowania naprawczego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08 "Prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bądź też podjęciu innych decyzji przez organ w oparciu o ww. przepisy. Pod pojęciem przepisów użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozumieniem art. 50 ust. 1 pkt 4 przemawia również brzmienie innych przepisów Prawa budowlanego np. art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 49 lit. b ust. 2 pkt 3." Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Znajduje on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy twierdzenie organów administracji, że inwestor zrealizował obiekt budowlany odmienny od tego, który określony został w zgłoszeniu. Różnica między obiektem opisanym w zgłoszeniu i obiektem zrealizowanym sprowadza się do wyłącznie do tego, że projekt budowlany przewidywał realizację nośnika z fundamentem napowierzchniowym podczas gdy zrealizowany obiekt ma fundament całkowicie zagłębionym w gruncie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to zmiana nie mająca znaczenia dla kwalifikacji i oceny tożsamości zrealizowanego obiektu. Nośnik reklamowy z fundamentem napowierzchniowym z uwagi na swoją masę i rozmiary został uznany za obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Za obiekt trwale związany z gruntem tym bardziej musi więc zostać uznany nośnik reklamowy mający fundament zagłębiony całkowicie w gruncie. Wszystkie pozostałe charakterystyczne dane nośnika jak wysokość czy materiał, z którego nośnik został wykonany nie są niezgodne z załączonym do zgłoszenia projektem. Nie było tym samym podstaw do przyjęcia, że zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Jak to zostało już wyżej wskazane organy nadzoru budowlanego są uprawnione do wszczęcia postępowania naprawczego nawet w sytuacji dokonania skutecznego zgłoszenia. W postępowaniu tym organy te mogą badać czy zrealizowany obiekt nie skutkuje powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) oraz badać, czy obiekt ten istotnie odbiega ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodność z przepisami, to także zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże należy mieć na uwadze, że badanie to może dotyczyć tylko przepisów miejscowego planu, który rozpoczął swoje obowiązywanie przed rozpoczęciem realizacji obiektu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa warunki zagospodarowania nieruchomości na przyszłość, po wejściu tego planu w życie. Nie ma obowiązku dostosowywania już zagospodarowanej w określony sposób nieruchomości do wymogów wynikających z miejscowego planu, który wszedł w życie, już po tym gdy nieruchomość została w określony sposób zagospodarowana. Nadmienić należy, że organy nadzoru budowlanego ustaliły kiedy dokonano zgłoszenia natomiast nie ustaliły, kiedy inwestycja została zrealizowana. Można jedynie przypuszczać, że nastąpiło to przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, to jest uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zarówno z uzasadnienia decyzji jak i z akt sprawy nie wynika też, by istniały wątpliwości co do stanu technicznego nośnika reklamowego i bezpieczeństwa jego użytkowania. Może to jednak wynikać z faktu, że organy administracji uznały, iż czynienie tych ustaleń jest zbędne, gdyż sprzeczność obiektu z przepisami miejscowego planu sama w sobie była wystarczająca do wydania nakazu rozbiórki.
Podsumowując, stwierdzić należy, że w odniesieniu do zrealizowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nośnika reklamowego organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić wyłącznie postępowanie naprawcze (art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane) jeśli w ocenie organów istnieją ku temu podstawy faktyczne. Nie ma natomiast podstaw do prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego wskazanych w pkt 2 sentencji orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.