II OSK 1537/24

II OSK 1537/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gl 80/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-04-22
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 80/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XIX/399/20 w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury – Muzeum Miejskiemu w Tychach 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 1 sentencji i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 80/24, w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z 27 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury – Muzeum Miejskiemu w Tychach, stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1 (pkt 1 sentencji). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organ nadzoru, Wojewoda Śląski zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tychy w przedmiocie nadania statutu Muzeum Miejskiemu w Tychach, wskazując, że jest niezgodna z art. 6 ust. 2 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2019 r. poz. 917 ze zm.), art. 12 i art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda zakwestionował określenie: katalogu aktów prawnych, na podstawie których działa Muzeum (§ 1 statutu), zasad prowadzenia działalności gospodarczej (§ 21 ust. 1 statutu), zakresu działania (§ 9 statutu), rodzaju i zakresu gromadzonych zbiorów (§ 10 statutu) i źródeł finansowania (§ 19 ust. 1 pkt 4 statutu). Podniósł także, że § 17, § 22 ust. 1–3 i § 13 ust. 2 statutu stanowią modyfikację przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zdaniem organu w statucie nie powinien się ponadto znaleźć przepis określający Muzeum jako administratora danych osobowych (§ 4 statutu), ani przepis nakładający na dyrektora Muzeum obowiązku przedkładania sprawozdań finansowych (20 statutu).
Wyrokiem z 3 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1386/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tym samym Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów, uznając je za przedwczesne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą oddalenia skargi nie mogło być uzgodnienie statutu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ani fakt, że statut został przygotowany w oparciu o wzór opublikowany na stronie internetowej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. NSA zalecił, aby Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, odniósł się do każdego z zarzutów skargi i rozważył odrębnie poszczególne jednostki redakcyjne statutu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 13 ust. 2, § 17 i § 22 ust. 1 statutu, wskazując, że stanowią one modyfikację art. 12 i art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z § 22 ust. 1 statutu, do dokonywania czynności prawnych w imieniu Muzeum, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie jego praw i zobowiązań finansowych oraz majątkowych, uprawniony jest dyrektor. W § 13 ust. 2 statutu stwierdza się, że dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazują one na dyrektora jako osobę reprezentującą Muzeum na zewnątrz, modyfikując "w mniejszym lub większym stopniu" treść art. 17 powołanej ustawy. Mianowicie, doprecyzowują, co
należy rozumieć przez reprezentację. Prowadzić to może do trudności w wykładni i rozumieniu ustawy. Podobnie, Sąd uznał, że § 17 statutu, zgodnie z którym środki potrzebne do utrzymania i rozwoju Muzeum zapewnia organizator, jest modyfikacją art. 12 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wskazał, że w § 1 statutu w sposób przykładowy określono akty prawne, które mają normować działalność Muzeum. Sformułowanie takiej listy nie zmienia faktu, że działalność placówki podporządkowana musi być prawu, tj. aktom prawa wymienionym, jak również pominiętym w wykazie § 1 statutu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej określa ustawa z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236). Powtarzanie uregulowań tej ustawy jest niecelowe i stoi w sprzeczności z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Dlatego też "zasady" wspomniane w art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach należy traktować jako powinność określenia w sposób jednoznaczny rodzaju i zakresu tej działalności. Treść § 21 ust. 1 statutu pozwala na stwierdzenie, że czyni on zadość temu obowiązkowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o muzeach z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu działania Muzeum. Materia ta jest regulowana w § 8 statutu, w którym (w formie katalogu zamkniętego) wskazano, że do zakresu działania Muzeum należy gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów dotyczących dziejów i kultury Miasta Tychy oraz historycznej ziemi pszczyńskiej, w szczególności z zakresu architektury, urbanistyki, historii, etnografii i sztuk wizualnych. Przepis § 9 statutu określa natomiast formy realizacji zadań określonych zakresem działania Muzeum w § 8 statutu. Nie istnieje zatem obawa sygnalizowana w skardze, że bez zmiany statutu dojdzie do rozszerzenia zadań placówki.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres i rodzaj gromadzonych zbiorów, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach, w głównej mierze warunkowany jest zakresem działania Muzeum, który określony jest w § 8 statutu. Posłużenie się przez miejscowego prawodawcę w § 10 statutu zwrotem "w szczególności" nie stanowi zagrożenia dla "niekontrolowanego" rozszerzania rodzajów zbiorów, a umożliwia pozyskiwanie przedmiotów, które pozwolą na realizację zadań wymienionych w § 8 statutu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących określenia źródeł finansowania działalności Muzeum, Sąd pierwszej instancji wskazał, że finanse publiczne – w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) – są jawne, a muzea podlegają nadzorowi sprawowanemu przez podmiot je tworzący (art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o muzeach), nie można zatem przyjąć, że sformułowanie otwartego katalogu źródeł finansowania działalności Muzeum w § 19 ust. 1 statutu powodowało niebezpieczeństwo sięgania po środki pochodzące z nielegalnych źródeł.
Sąd pierwszej instancji negatywnie odniósł się do konieczności stwierdzenia nieważności § 22 ust. 2–3 statutu, albowiem nie modyfikuje on art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ale jest jedynie jego powtórzeniem. Pomimo niezgodności z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi to o istotnym naruszeniu prawa.
Ustosunkowując się do § 4 statutu (dotyczącego kwestii administratora danych osobowych) oraz § 20 statutu (dotyczącego obowiązku dyrektora sporządzania rocznych sprawozdań finansowych), Sąd podał, że art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach nie zawiera enumeratywnego wyliczenia zagadnień, które powinny zostać uregulowane w statucie muzeum. Postanowienia statutu w tym zakresie nie są zatem sprzeczne z prawem.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Śląski oraz Gmina Tychy.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył wyrok w części obejmującej pkt 2 sentencji, tj. co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:
1. art. 91 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała w całości nie narusza prawo w stopniu istotnym;
2. art. 6 ust. 2 pkt 7 i art. 9 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające dla wypełnienia delegacji z art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach, w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje określenie w statucie zasad prowadzenia przez muzeum dodatkowej działalności gospodarczej, jest odesłanie w tej kwestii do przepisów odrębnych;
3. art. 6 ust. 2 pkt 7 i art. 9 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie w statucie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej można uznać za wypełnienie tej części przepisu delegacyjnego;
4. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wypełnienie delegacji, która wymaga uregulowania w uchwale zakresu działania muzeum, poprzez wprowadzenie do statutu otwartego katalogu form prowadzenia takiej działalności;
5. art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest zawarcie w statucie muzeum otwartego katalogu aktów prawnych, na podstawie których ma ono działać, a także nieograniczenie ich jedynie do tych, które wiążą się bezpośrednio z działalnością muzeum;
6. art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wypełnienie delegacji w zakresie, w jakim wymaga ona uregulowania rodzaju i zakresu gromadzonych zbiorów poprzez wprowadzenie do statutu otwartego katalogu gromadzonych zbiorów;
7. art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wypełnienie delegacji w zakresie, w jakim wymaga uregulowania źródeł finansowania muzeum poprzez wprowadzenie otwartego katalogu tych źródeł;
8. art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach i art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanawianie pełnomocnictw stanowi materię statutową;
9. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zawarcie w statucie muzeum postanowień dotyczących ochrony danych osobowych, a także składania rocznych sprawozdań finansowych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej w pkt 2 sentencji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Gmina Tychy zaskarżyła wyrok w części obejmującej punkt 1 sentencji, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1 statutu. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że § 17 statutu stanowi istotne naruszenie prawa i modyfikuje art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej;
2. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że § 13 ust. 2 statutu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ modyfikuje art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w konsekwencji prowadzi do trudności w wykładni i rozumieniu przepisu ustawowego;
3. art. 91 ust. 1 zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że § 22 ust. 1 statutu stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem modyfikuje art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w konsekwencji prowadzi do trudności w wykładni i rozumieniu przepisu ustawowego.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku "w całości" (powinno być: "w zaskarżonej części") i wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. merytorycznego rozstrzygnięcia, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania. Gmina Tychy oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Tychy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1 statutu istotnie naruszają prawo. Gmina Tychy w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok w części obejmującej pkt 2 sentencji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna Gminy Tychy zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego nie jest zasadna.
2. W pierwszej kolejności odnieść się należy do skargi kasacyjnej Gminy Tychy, w której zakwestionowano stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1 statutu. Zarówno § 13 ust. 2 jak i § 22 ust. 1 statutu dotyczą praw i obowiązków dyrektora Muzeum. Zgodnie z pierwszym przepisem, dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację gospodarki statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum. Stosownie do § 22 ust. 1 statutu, do dokonywania czynności prawnych w imieniu Muzeum, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie jego praw i zobowiązań finansowych oraz majątkowych, uprawniony jest Dyrektor. Nie można uznać, że powołane uregulowania statutowe stanowią niedopuszczalną modyfikację art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie są to istotne naruszenie prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności tych części statutu. Nie określają np. innego sposobu reprezentacji Muzeum czy innej osoby odpowiedzialnej za zarządzanie tą instytucją. Nie wprowadzają też ograniczeń w zakresie odpowiedzialności dyrektora, zakresu jego obowiązków, itd. Nie zawierają sformułowań wskazujących, że statutowy katalog obowiązków i uprawnień dyrektora Muzeum ma charakter zamknięty (brak zwrotów takich jak: "tylko", "jedynie" czy "wyłącznie"). Uznać je należy za przykładowe wyliczenie praw i obowiązków dyrektora Muzeum, które nie stoi w sprzeczności z art. 17 powołanej ustawy. W § 13 ust. 2 statutu nie doprecyzowano pojęcia: "reprezentacji", jedynie powielono regulację ustawową ("dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz"), dalsza część (po przecinku) nie stanowi doprecyzowania reprezentacji, a wskazanie na inne jeszcze obowiązki dyrektora. Nie są to obowiązki sprzeczne z ustawami. Na taką sprzeczność nie wskazał też Wojewoda w skardze do WSA, ani Sąd pierwszej instancji. Powyższe regulacje statutu nie budzą też wątpliwości interpretacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym powtórzenie (całości lub części) przepisu ustawy w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, i nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie. Zasada, zgodnie z którą w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, wynika z §137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej". Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa (które byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) można mówić w sytuacji, gdy naruszenie zasad techniki prawodawczej byłoby powiązane z naruszeniem zasady konstytucyjnej. "Zasady techniki prawodawczej" są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Nie służą zaś ocenie ważności obowiązującego prawa. Konsekwencje ich naruszenia powinny być eliminowane w procesie wykładni stosowania prawa (por. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3055/19, 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/18, 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 127/18; 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2014/12).
Wskazać należy, że ani Wojewoda (w skardze do WSA czy w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy), ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali konkretnie, na czym polega sprzeczność regulacji statutowych z art. 17 powołanej ustawy, jakie wywołują wątpliwości interpretacyjne, czy które użyte w nich sformułowania wskazują na ich "zawężający" (względem regulacji ustawowej) charakter.
W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, albowiem uchwała Rady Miasta Tychy w omówionym wyżej zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa i tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.
3. Zasadny jest również zarzut kasacyjny Gminy dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z ar. 2 i art. 7 Konstytucji RP, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że
§ 17 statutu stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z tym przepisem statutu, środki potrzebne do utrzymania i rozwoju Muzeum zapewnia Organizator (czyli Miasto Tychy, stosownie do § 2 statutu). Regulacja ta stanowi powtórzenie art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o muzeach, zgodnie z którym to przepisem podmioty, o których mowa w ust. 1 (tj. m. in. jednostki samorządu terytorialnego), tworzące muzea są obowiązane zapewnić środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum. Stosownie zaś do art. 4 tej ustawy, jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie (o muzeach) mają zastosowanie przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa o muzeach ma zatem charakter lex specialis w stosunku do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z tego względu, powtórzenie przepisu ustawy o muzeach nie może być "modyfikacją art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", art. 12 tej ustawy nie ma zastosowania w sprawie.
4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok w zaskarżonej części, obejmującej punkt 1 sentencji, i – uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę (w zaskarżonym zakresie, tj. co do § 13 ust. 2, § 17, § 22 ust. 1 statutu). Skarga Wojewody Śląskiego we wskazanym zakresie jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
5. W dalszej kolejności odnieść się należy do skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego, w której zaskarżono pkt 2 sentencji wyroku, dotyczący oddalenia skargi Wojewody w pozostałym zakresie. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 7 i art. 9 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji dotyczące zasad i zakresu prowadzenia w Muzeum dodatkowej działalności gospodarczej. Stosownie do art. 9 tej ustawy, muzeum może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą w celu finansowania działalności określonej w art. 2 (podstawowe zadania muzeum). Zasady prowadzenia tej działalności (jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić) określa statut muzeum, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach. Kwestia ta została uregulowana w § 21 ust. 1 statutu, w którym wskazano, że muzeum może, na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach, prowadzić jako działalność dodatkową, działalność gospodarczą w zakresie: 1) usług handlowych, w tym sprzedaży publikacji, pamiątek i innych wyrobów związanych tematycznie z profilem działalności Muzeum; 2) usług związanych z obsługą ruchu turystycznego; 3) usług szkoleniowych i konserwatorskich; 4) odpłatnego udostępniania zbiorów; 5) wynajmu oraz dzierżawy majątku ruchomego i nieruchomego Muzeum; 6) usług reklamowych, promocji i sponsoringu; 7) usług polegających na organizacji zajęć edukacyjnych. Powyższa regulacja statutowa jest kompletna i wystarczająca dla wypełnienia delegacji ustawowej, nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego muzeum jest powołane. Poza odesłaniem do przepisów odrębnych, w statucie wymieniono, w jakim zakresie będzie prowadzona dodatkowa działalność. Warto dodać, że Wojewoda ani w skardze do WSA, ani w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił, co jeszcze w jego ocenie powinno zostać ujęte w statucie, jakie konkretnie zasady prowadzenia działalności gospodarczej, odmienne od tych ustawowych (zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców), powinny się w nim znaleźć.
6. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji, albowiem zakres działania, o którym mowa w tym przepisie, został w statucie określony w sposób wyczerpujący. Poświęcono tej kwestii Rozdział 2. statutu "Zakres działania Muzeum", składający się z § 8, 9 i 10. W § 8 statutu w formie katalogu zamkniętego wskazano, że do zakresu działania Muzeum należy gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów dotyczących dziejów i kultury Miasta Tychy oraz historycznej ziemi pszczyńskiej, w szczególności z zakresu architektury, urbanistyki, historii, etnografii i sztuk wizualnych. Przepis § 9 statutu określa natomiast formy realizacji zadań określonych zakresem działania z § 8 statutu. § 10 odnosi się do rodzaju gromadzonych zbiorów. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że nie istnieje obawa sygnalizowana w skardze, że bez zamiany statutu dojdzie do rozszerzenia zadań placówki. Przepisy § 8, 9 i 10 statutu, odczytywane łącznie, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i kompleksowo regulują zakres działania Muzeum. Podkreślić należy, że z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o muzeach nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania w statucie zakresu działania muzeum, nie jest konieczne (ani celowe) wymienienie wszystkich rodzajów działań, zdarzeń czy stanów faktycznych związanych z zasadniczymi celami działalności, określonymi w § 8 statutu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2014/12).
7. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji polegającego na określeniu w statucie otwartego katalogu aktów prawnych, na podstawie których działa Muzeum, a także na nieograniczeniu ich jedynie do tych, które wiążą się bezpośrednio z jego działalnością. Katalog elementów, które powinien zawierać statut muzeum, zawarty w art. 6 ust. 2 pkt 1–7 ma charakter otwarty, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie: "[statut określa] w szczególności". Zatem dopuszczalne jest ujęcie w statucie innych elementów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, jak np. aktów prawnych, na podstawie których działa Muzeum. Nie jest trafny (ani zrozumiały) argument zawarty w skardze kasacyjnej, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie do statutu regulacji w postaci katalogów otwartych. Nie powołano się w tym zakresie na żaden przepis, z którego miałaby wynikać taka zasada. Ujęcie w § 1 statutu przykładowego wyliczenia aktów prawnych, na podstawie których działa Muzeum, nie jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Wojewoda ani w skardze do WSA, ani w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił, jakich aktów prawnych brakuje lub które z nich w jego ocenie nie powinny się w tym wyliczeniu znaleźć (ani dlaczego). Zarzuty w tym zakresie mają charakter ogólnikowy i stanowią powtórzenie zarzutów skargi, do których trafnie i wyczerpująco odniósł się już Sąd pierwszej instancji.
8. Nie doszło też do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez wprowadzenie otwartego katalogu gromadzonych zbiorów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 tej ustawy statut określa w szczególności rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów. Z treści tego przepisu nie wynika nakaz wyliczenia w formie katalogu zamkniętego wszystkich zbiorów, które będzie gromadziło muzeum, a jedynie nakaz określenia rodzaju i zakresu tych zbiorów. Forma, w jakiej ma być dokonane to określenie, nie została wskazana. W tej sytuacji, za zgodne z tym przepisem należy uznać określenie w § 10 statutu, że: "Muzeum gromadzi w szczególności: 1) dzieła sztuki, 2) dokumenty, w tym kartograficzne oraz ikonograficzne; 3) sztandary; 4) mundury; 5) ordery i odznaczenia; 6) stroje ludowe i ubiory męskie; 7) rekwizyty i kostiumy urzędowe; 8) meble i inne elementy wyposażenia domu; 9) dewocjonalia; 10) przedmioty codziennego użytku; 11) fotografie; 12) książki.". Przepis § 10 odczytywany łącznie z § 8 statutu, w którym określono zakres działania Muzeum (gromadzenie zbiorów dotyczących dziejów i kultury Miasta Tychy i historycznej ziemi pszczyńskiej), w sposób pełny i jednoznaczny określa, jaki rodzaj i zakres zbiorów gromadzony będzie przez Muzeum. Posłużenie się w § 10 statutu zwrotem "w szczególności" nie stanowi zagrożenia dla "niekontrolowanego" rozszerzania rodzajów zbiorów.
9. Nie naruszono ponadto art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez wprowadzenie otwartego katalogu źródeł finansowania muzeum. Zgodnie z tym przepisem ustawy, statut określa w szczególności źródła finansowania działalności muzeum. W § 19 ust. 1 statutu wymieniono, że źródłami finansowania działalności Muzeum są: 1) przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego; 2) przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych; 3) dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 4) środki otrzymywane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Ta regulacja statutowa jest zgodna z cytowanym przepisem ustawy, określa w sposób kazuistyczny główne źródła finansowania działalności Muzeum, ze środków publicznych, prywatnych czy własnych środków Muzeum (pochodzących np. z prowadzonej przez nie działalności gospodarczej). Wprowadzenie zwrotu: "z innych źródeł" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, również wobec tego, że Muzeum jako samorządowa osoba prawna jest jednostką sektora finansów publicznych podległą reżimowi ustawy o finansach publicznych (w tym w szczególności zasadzie jawności finansów publicznych). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji nie można zatem przyjąć, aby takie sformułowanie rodziło niebezpieczeństwo sięgania przez Muzeum po środki pochodzące z nielegalnych źródeł. Warto dodać, że ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej również posłużył się katalogiem otwartym źródeł finasowania instytucji kultury (§ 19 ust. 1 statutu jest powieleniem tego przepisu).
10. Nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach i art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 7 Konstytucji, albowiem uregulowanie w statucie kwestii ustanawiania przez dyrektora Muzeum pełnomocników jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, katalog elementów, które powinien zawierać statut muzeum, zawarty w art. 6 ust. 2 pkt 1–7 ustawy o muzeach ma charakter otwarty, zatem dopuszczalne jest ujęcie w statucie innych elementów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Nie doszło też do naruszenia art. 14 ust. 1a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym w rejestrze, o którym mowa w ust. 1 (rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatorów, w sprawie jest to Miasto Tychy), gromadzone są dane organizacji instytucji kultury, w szczególności imiona i nazwiska pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji oraz zakres ich upoważnień. Nie można uznać, że § 22 ust. 2 statutu, zgodnie z którym dyrektor może ustanawiać pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w imieniu muzeum, określając zakres pełnomocnictwa, stoi w sprzeczności z tym przepisem. Przepis statutu nie dotyczy rejestru instytucji kultury ani ujęcia w nim pełnomocników.
11. Nie naruszono także art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji, albowiem umieszczenie w statucie regulacji dotyczących ochrony danych osobowych i składania rocznych sprawozdań finansowych jest dopuszczalne z uwagi na otwarty katalog elementów statutu z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach. Jak wyżej wskazano, Sąd stoi na stanowisku, że powtórzenie w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego przepisu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej czy rozporządzenia PE i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/64/WE nie jest samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały (lub jej części).
12. Wobec powyższego nie doszło również do naruszenia art. 91 ust. 4 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
13. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego.
14. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy uchylono zaskarżony wyrok jedynie w części, a ponadto przyczyną uchylenia pkt 1 zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji.