II OSK 1533/16

II OSK 1533/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2815/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-02-19
I OSK 905/17 - Wyrok NSA z 2019-02-22
IV SA/Wa 2812/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-05-05
I OZ 21/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-27
I OZ 1146/16 - Postanowienie NSA z 2016-10-28
Skarżony organ
Rada Miasta~Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2815/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjna, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2815/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej planu co do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obrębu [...] , położonych w P.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru między granicą administracyjną z gminą L. a ulicami: O., P., J. oraz terenami kolei [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 9231), w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...].
Rozpoznając sprawę Sąd przyjął, że ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego będącego właścicielem nieruchomości położonej na objętym przez niego terenie. W tym kontekście istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane przez Skarżącego postanowienia Planu w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy oraz liczby miejsc parkingowych, dotyczące działek ew. nr [...] i [...], położonych na obszarze o symbolu 10 MW/U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia Planu, gdyż nie dotyczy on jego interesu prawnego. Skarżący ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.
Rozpoznając sprawę Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.
Nietrafny jest zarzut skargi, jakoby zapisy Planu były sprzeczne ze studium. Plan przewiduje dla nieruchomości Skarżącego leżącej w obszarze o symbolu 10 MW/U zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługi nieuciążliwe (§ 6 pkt 6 lit. f) o maksymalnej wysokości zabudowy 17 m (§ 21 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz wskaźnik miejsc parkingowych minimum 1,5 miejsca na lokal mieszkalny bez względu na jego wielkość oraz 3 miejsca parkingowe na każde 100 m² powierzchni usługowej i nie mniej niż 2 miejsca na każde dodatkowe rozpoczęte 100 m² powierzchni usługowej (§ 10 ust. 1 pkt 4 lit. c i lit. a). Z kolei studium przewiduje, że działki Skarżącego znajdują się w strefie A na terenie mieszkalnictwa wielorodzinnego o symbolu MW (str. 17, pkt VI.1.1. i str. 18 pkt II), na którym przyjęto maksymalną wysokość zabudowy 21 m (str. 22, pkt A) i minimum 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Ustalone w Planie parametry nie są sprzeczne z parametrami przyjętymi w studium. Studium ustala jedynie maksymalny (co do wysokości) i minimalny (co do liczby miejsc parkingowych na lokal mieszkalny) parametr, a jego zmniejszenie w Planie (co do wysokości) lub przyjęcie parametru ustalonego w studium (co do liczby miejsc parkingowych na lokal mieszkalny) nie narusza zapisów studium, pozostając w sferze władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi w zakresie, w jakim wywodzono sprzeczność Planu z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w części dotyczącej relacji postanowień Planu ze studium.
Sama zgodność Planu z postanowieniami studium nie uzasadnia jednak odstąpienia przez Sąd od badania zasadności pozostałych zarzutów Skarżącego. Sprowadzić je można do twierdzenia, że w związku z ustaleniem wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych doszło do nadużycia władztwa planistycznego - niczym nie uzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, a także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż na nieruchomościach sąsiednich wybudowane zostały już budynki o wysokości znacznie przekraczającej wysokość zabudowy dopuszczalnej postanowieniami Planu.
Uchwalając Plan, w którym ustalono stosowne wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych, w sposób istotny naruszono procedurę sporządzania planu - w kontekście oceny granic władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo, na które powołuje się Rada w odpowiedzi na skargę, nie oznacza bowiem dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających wszak o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu do ustalenia określonych parametrów co do wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr. Właśnie jej zachowanie będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego.
Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie wskaźników dotyczących wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.
Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu miejscowego, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta - choć ograniczona w stosunku do uprzedniej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - niemniej obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się często istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi , choć prezentowany jest także pogląd, że uwagi mogą być rozpatrzone łącznie. Niemniej trafnie podkreśla się również istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu, którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jak i jest potwierdzony pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe, w tym wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia określonych uwag.
Wobec tego, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nieodniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.
Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi. Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne i istotne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, ingerujących w konstytucyjnie chronione prawo własności. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia rozwiązań zakwestionowanych w uwadze jest jeszcze bardziej oczywisty, gdy właściciel nieruchomości rozpoczął przed uchwaleniem planu szeroko pojęty proces inwestycyjny (uzyskał pozwolenie na budowę), a plan by go niweczył.
Skoro konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy - w interesie publicznym - ingerencję tę uznać za zasadną.
Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że nierozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego", nie pozwala wykluczyć naruszenia tego władztwa.
Ponieważ chodzi o naruszenie procedury, ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma ocena, czy w danym przypadku ma ono charakter istotny. Nie miałoby go odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany, czy innych dokumentach, jakie przedłożono radnym na danej sesji lub - chociażby - które znali, wobec wykonywanych uprzednio zadań. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowisko, mając na uwadze konkretną argumentację.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł uwagi do Planu, kwestionując m. in. wysokość dopuszczalnej zabudowy i liczbę miejsc parkingowych, obejmujące jego działki, co zostało odzwierciedlone w pkt 9 (I wyłożenie) i 12 (II wyłożenie) złącznika nr 2 do uchwały w przedmiocie Planu. Uwagi te nie zostały uwzględnione. Rada uznała, że przyjęte przez nią w tym zakresie rozwiązania są uzasadnione. Jak wywiodła Rada w odpowiedzi na skargę, wynikało to z dostosowania tych parametrów do przyjętych w studium, zaś przed Sądem przez swojego pełnomocnika wskazała, że uwaga dotycząca wysokości zabudowy nie została uwzględniona, gdyż zażądano dopuszczenia zabudowy o wysokości 35 m.
W związku z tym należy podnieść, że - w sytuacji zgłoszenia uwagi (żądania określonej zmiany ustalonego w Planie wskaźnika) - nie stanowi wystarczającego uzasadnienia przyjęcia określonego parametru stwierdzenie, że jest on zgodny ze studium. Stanowi to najwyżej o braku sprzeczności planu ze studium, natomiast nie podaje racjonalnych przesłanek, jakimi kierował się organ w ustaleniu w Planie konkretnego wskaźnika.
Nie ma jednocześnie dowodów, aby kwestie (wysokość dopuszczalnej zabudowy i liczba miejsc parkingowych) były przez Radę rozważane (jako organ kolegialny), na etapie uchwalania Planu. Z treści protokołu z posiedzenia Rady, gdy przyjęto Plan nie wynika, aby stosowna argumentacja w powyższym zakresie była choćby zreferowana na posiedzeniu Rady. Z protokołu (str. 11-12) nie wynika, aby uwagi Skarżącego zostały odczytane ani aby wszyscy radni w inny sposób zapoznali się z ich treścią i głosowali nad rozstrzygnięciem Burmistrza o ich nieuwzględnieniu. Z kolei brak dokumentów potwierdzających, aby stanowisko Burmistrza zawierało uzasadnienie, z którego treścią mogliby zapoznać się radni, co pozwalałoby ewentualnie uznać, że poprzez konkretne głosowanie w istocie podzielają określoną argumentację. Na istnienie tego rodzaju dokumentu nie wskazał także na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Rady, wskazując wyłącznie na to, że merytoryczne okoliczności sprawy były omawiane w komisjach rady. Z kolei dokumentacja, jaką mogli dysponować choćby hipotetycznie na danym posiedzeniu radni - stanowisko Burmistrza w kwestii nieuwzględnionych uwag do projektu Planu - nie zawiera merytorycznej argumentacji w zakresie kwestionowanych przez składającego uwagi rozwiązań dotyczących wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych.
W świetle obowiązku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych kwestionowanych w uwadze nie jest wystarczające samo rozstrzygnięcie przez Radę w przedmiocie uwagi (czy ją uwzględniono lub nie). Co więcej, Skarżący w uwagach kwestionował konkretne rozwiązania projektu Planu dotyczące wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych.
Rada nie dysponowała pisemnym uzasadnieniem przyjętego w Planie rozwiązania odnośnie wysokości zabudowy. W pierwszej uwadze (z 3 września 2012 r. - treść uwagi k. 139, teczka 5/5) Skarżący zażądał usunięcia ograniczenia wysokości zabudowy do 14 m i 3 kondygnacji naziemnych, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. Nie podano żadnego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia (str. 3 zał. nr 2 do Planu, kolumna 11). Jeżeli natomiast chodzi o drugą uwagę (z 29 kwietnia 2013 r. - treść uwagi - k. 204-216, teczka 5/5), Skarżący wniósł o zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy tak, aby umożliwić budowę 6 i 9 kondygnacji naziemnych i dominanty o wysokości 12 kondygnacji - 38 m (k. 215, teczka 5/5). Ze stanowiska wynikało, jakoby uwaga ta została uwzględniona (str. 8 zał. nr 2 do Planu, kolumna 11). Sprecyzowano, że parametry przyjmuje się zgodnie ze stanem istniejącym i prawomocną decyzją Starosty P. Sformułowań tych nie można uznać za merytoryczne rozważenie uwagi prowadzące w konkluzji do jej nieuwzględnienia, wobec konkretnego uzasadnienia.
Odnośnie kwestii uzasadnienia w zakresie miejsc parkingowych na lokal mieszkalny należy wskazać, że Skarżący w uwadze z 3 września 2012 r. postulował 1 miejsce na lokal tego rodzaju o pow. do 60 m² i 1,5 miejsca dla lokalu większego, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. W kolumnie 11 podano, jakie minimalne wymagania wynikają ze studium (str. 3 zał. nr 2 do Planu). Jedynie w danym zakresie wyjaśnienie można uznać za wystarczające.
Jeżeli natomiast chodzi o liczbę miejsc parkingowych w relacji do powierzchni usługowej, w ogóle nie zajęto żadnego stanowiska. Skarżący w uwadze z 3 września 2012 r. zażądał obniżenia przyjętego w projekcie Planu wskaźnika z 3 do 2 miejsc na każde 100 m² powierzchni usługowej, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. Nie podano żadnego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia (str. 3 zał. nr 2 do Planu). Podobnie, w ogóle brak jest uzasadnienia nieuwzględnienia postulatów odnośnie liczby miejsc parkingowych, zgłoszonych przez Skarżącego w uwadze z 29 kwietnia 2013 r. (str. 8 załącznika nr 2 do Planu).
Nie można uznać, aby w sprawie było istotne to, czy dane kwestie były rozpatrywane przez niektórych spośród radnych w ramach prac w komisjach. Treść planu miejscowego jest bowiem uchwalana, jako akt prawa miejscowego, przez Radę w pełnym składzie, stąd znajomość okoliczności sprawy przez cześć tylko radnych nie może mieć znacznie dla oceny, czy organ prawodawczy w swej całości rozpatrzył daną uwagę.
Brak jest w takiej sytuacji podstaw do uznania, aby wskazane kwestie zostały faktycznie rozważone przez Radę, na etapie uchwalania Planu.
Nie sposób uznać - wobec wskazanych okoliczności - aby rozwiązania planistyczne, dotyczące obszaru o symbolu 10 MWU, gdzie znajdują się działki Skarżącego, pomimo ich kwestionowania, były należycie rozważane, a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzi to do konkluzji, że w danym przypadku naruszenie obowiązku zajęcia stanowiska przez Radę, w kontekście nieuwzględnionych uwag w formie pisemnego uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje także nieważnością zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.
Z uwagi na fakt, że przyjęcie określonych rozwiązań, jak wskazano wcześniej, nie wynika z oceny ich zgodności z przepisami szczególnymi, lecz orzekania w ramach uznaniowości, w kontekście artykułowanych priorytetów społeczności lokalnej, nie jest możliwa - na obecnym etapie - ocena przez Sąd, czy Plan narusza prawo w kontekście dopuszczalności ingerencji w prawa Skarżącego, co do meritum. Naruszenie jego interesu prawnego polega jednak niewątpliwie na nierozważeniu przesłanek takiej ingerencji, co w świetle przytoczonych regulacji nie było dopuszczalne.
Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby ocenianie, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów (za wyjątkiem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu Planu w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący) dotyczących tzw. "władztwa planistycznego", w tym wywodzonej z reguł Konstytucji zasady równości i proporcjonalności, czy też przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności.
Sąd podkreślił, że Rada, gdy postanowi nie uwzględniać uwagi musi odnieść się do uwarunkowań przemawiających za przyjętymi przez nią rozwiązaniami. Z uwagi na uznaniowy charakter szeregu kryteriów, stosowne ustalenia, co do ziszczenia się warunków - gdy było to kwestionowane w uwagach do projektu Planu - muszą być poczynione z odwołaniem do akt planistycznych. Oceny wymaga, czy dokumentacja ta może stanowić podstawę do ustalenia danych wskaźników. Dopiero legalność przesądzeń planistycznych, uzasadnionych w określony sposób przez Radę, może być przedmiotem oceny Sądu, gdy chodzi o zachowanie granic władztwa planistycznego - zgodności postanowień Planu z prawem w kontekście materialnoprawnym (zachowania zasad jego sporządzania).
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z kolei stwierdzenie nieważności jedynie wadliwych zapisów Planu (§ 21 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz lit. c), lecz - dla wyeliminowania niezgodności z prawem zakwestionowanego aktu - konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności wszystkich jego postanowień dotyczących terenu oznaczonego symbolem 10 MW/U. W przeciwnym razie prowadziłoby to do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym. W takim przypadku w procesie inwestycyjnym nie znajdowałaby równocześnie zastosowania procedura ustalania wymagań dla nowej zabudowy, przewidziana dla terenów nieobjętych planem (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznaczałoby to akceptację stanu sprzecznego z regułami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie nakazano alternatywne ustalanie parametrów zabudowy w ramach planu albo decyzji administracyjnej (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wobec tego zasadnym było wyeliminowanie Planu dla stosownego terenu.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w części graficznej i tekstowej planu co do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obrębu [...], położonych w P.
Rada Miejska w P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
w trybie art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), przez błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nieuwzględnienie przez organ stanowiący gminy uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia w rozumieniu przywołanego przepisu , co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej w części.
Wskazując na powyższe wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 647) nie jest zasadny. Zarzut ten został sformułowany w sposób kwestionujący nadanie temu przepisowi prawa treści niezapisanej. W skardze kasacyjnej zakwestionowano, że w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującą uwzględnienie uwag zgłoszonych do planu. Według art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " Plan miejscowy uchwala rada gminy , po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (....)". Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza regulację właściwości rady gminy do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Nie daje podstaw do odstąpienia od tego elementu uchwalenia planu podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja o rozpatrzeniu przez komisję, argumentacja o ogólnym zapisie protokołu z przebiegu obrad. W skardze kasacyjnej nie podważono, że brak jest rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na ten obligatoryjny wymóg procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez Skarżącego jest naruszeniem istotnym trybu sporządzenia. Taka kwalifikacja tego naruszenia uzasadniona jest tym, że pozostaje to w związku z ochroną prawa własności. Ingerencja w konstytucyjną ochronę prawa własności wymaga szczególnego rozważenia przez organ, któremu takie prawo zostało przyznane. Wymaga zatem rozważenia przez radę gminy. Ten element procedury uchwalenia nie został zachowany. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] lipca 2014r. nr [...]r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części graficznej i tekstowej co do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...], położonych w P.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.