II OSK 1528/06

II OSK 1528/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1023/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, art. 135, art. 153, art. 125 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Bujko Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1023/05 w sprawie ze skargi S. i E. B. oraz Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi S. i E. B. oraz Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997r., znak: [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Wojewoda K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Parafii [...] w J., ul. [...] pozwolenia na budowę kościoła, plebanii i dzwonnicy na działkach położonych w J. przy ul. [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Z. S. ( właściciela sąsiadującej z inwestycją kościelną nieruchomości ) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyjmując, że Wojewoda K. prawidłowo ustalił, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 588/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kościoła nie została przez organ właściwie wyjaśniona w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością, na której usytuowana jest budowa.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzając, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie prowadzono odrębne postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie "uwierzytelnionych kserokopii wykazu właścicieli i władających nieruchomościami...oraz mapy ewidencyjnej gruntu".
Wyrokiem z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 1266/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi S. i E. B. oraz E. i Z. S. - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. podnosząc, że organ odwoławczy z oczywistą obrazą art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. ponownie rozpatrzył sprawę w sposób uniemożliwiający prawidłową sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2000 r. jednoznacznie wskazano na konieczność ustalenia, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - z uwagi na wątpliwości w odniesieniu do niektórych działek wskazanych w pozwoleniu na budowę i wielokrotnie podnoszony przez skarżących zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że ze wskazanego wyżej "wykazu", sporządzonego po upływie dwóch lat od wydania decyzji z dnia [...] maja 1995 r., nie wynikają tytuły prawne inwestora do wszystkich nieruchomości w dacie wydania tej decyzji i nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/lV SA 4713/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995r. Organ odwoławczy podał, że na żądanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewoda P. wyjaśnił, iż działka o nr ewid. [...] została omyłkowo wpisana w decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast znajdującej się we wniosku o pozwolenie na budowę działki o nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu inwestycji obiekty zostały zaprojektowane na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem organu II instancji pomyłka ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przedstawił wypisy z aktów notarialnych świadczące o nabyciu działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], a także odpis z Kw nr [...] potwierdzający fakt własności działki nr [...]. Tytuł do tych nieruchomości inwestor uzyskał przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę a nadto legitymował się ważną decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] września 1993r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji i przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami.
W skardze na powyższą decyzję S. i E. B. oraz Z. S. zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżących naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką nr [...], na której posadowiono znaczną część kościoła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd podniósł, iż organ odwoławczy, naruszając przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie wyjaśnił, na jakich działkach zaprojektowano lokalizację przedmiotowej inwestycji. Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż działka o nr [...] została omyłkowo wpisana w decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce działki nr [...]. Wskazano, iż z planu realizacyjnego – aneksu wynika, iż budynek kościoła nie został zaprojektowany na działce o nr ewid. [...], ale plan ten w ogóle nie odzwierciedla miejsca położenia tej właśnie działki pomimo, iż obejmuje działki sąsiednie o kolejnych numeracjach. Prawidłowość tej mapy budzi wątpliwości także w świetle innych dokumentów, m. in. trzech wersji planu sytuacyjnego inwestycji dołączonych do projektu oraz kserokopii mapy uzupełniającej z 1993 r. złożonej przez Z. S., z których wynika, że część budynku kościoła zaprojektowano na działce [...].
Sąd podniósł, iż organom obu instancji umknęło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1993 r. obejmuje tereny działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Jest oczywistym, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu, jednak wskazuje i wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, co do lokalizacji inwestycji i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zadaniem organów prowadzących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, w oparciu o mapy i podkłady geodezyjne z daty wydania decyzji, czy przedmiotowa inwestycja została w jakiejś części zaprojektowana na działce o nr ew. [...], a jeśli tak to czy inwestor posiadał prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Organy dokonają oceny, czy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę i czy naruszenie to ma charakter rażący, którego skutkiem winno być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Parafia [...] w J., reprezentowana przez adwokata W. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 7 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Wojewoda K. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., nie podjęli wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- art. 77 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Wojewoda K. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając powyższe decyzje nie zebrali i nie rozpatrzyli w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995 r., znak [...], w sytuacji, gdy z uwagi na okoliczności sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa,
- art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 1266/01, z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 588/98 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 4713/03.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Parafia [...] w J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto na podstawie art. 192 w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Starostę Powiatowego w J. wniosku Parafii [...] w J. o sprostowanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż omyłka polegająca na wpisaniu w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. działki [...] zamiast prawidłowej działki [...] jest niezaprzeczalnym faktem i powinna być odpowiednio sprostowana. Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. organem właściwym do sprostowania decyzji jest organ, który ją wydał, a więc w tym przypadku Starosta Powiatowy w J., który przejął kompetencje byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w J.. Należało zatem doprowadzić do sytuacji, aby ten właśnie organ mógł się do tego ustosunkować, bo żaden inny organ nie może tego uczynić. W tym celu należało przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, lecz taką inicjatywę zniweczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylając wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. – uznając, że została wydana z naruszeniem art. 138 & 2 k.p.a. Stwierdzono, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił w trybie art. 136 k.p.a. organowi wojewódzkiemu wyjaśnienie kwestii. Pismem z dnia 15 kwietnia 2005 r. P. Urząd Wojewódzki potwierdził, że numer [...] został wpisany omyłkowo, zamiast numeru [...].
W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można mówić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997 r., zostały wydane z naruszeniem art.7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną Z. S. i E. B. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, iż przy wydaniu pozwolenia na budowę organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż Parafia [...] w J. nie była w posiadaniu prawnym działki nr [...], na której częściowo usytuowany jest budynek kościoła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Skarżący jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarówno w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie powiązano tych przepisów z przepisami prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika bowiem, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia podała jedynie przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te są przepisami k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185 ).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono także naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 1266/01 i z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 588/98 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 4713/03.
W tym miejscu zauważyć należy, iż aczkolwiek w petitum skargi kasacyjnej podano art. 135 p.p.s.a. to w uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano przepis art. 153 p.p.s.a. i ten właśnie przepis dotyczy istoty podniesionego zarzutu. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.
Przypomnieć należy, iż zaskarżony wyrok jak i uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. wydane zostały po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/lV SA 4713/03 poprzedniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. - z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nadto wcześniejszym wyrokiem z dnia 22 maja 2003r., sygn. akt IV SA 1266/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. podnosząc, że organ odwoławczy z oczywistą obrazą art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 107 § 3 k.p.a. ponownie rozpatrzył sprawę w sposób uniemożliwiający prawidłową sądową kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż z kserokopii wykazu właścicieli i władających nieruchomościami, sporządzonego po upływie dwóch lat od wydania decyzji z dnia [...] maja 1995 r., nie wynikają tytuły prawne inwestora do wszystkich nieruchomości w dacie wydania tej decyzji. Jednocześnie Sąd nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Podstawę do postawienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiły motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 588/98. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. uznając, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kościoła nie została przez organ właściwie wyjaśniona w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością, na której usytuowana jest budowa.
A zatem, jak wynika z uzasadnienia powołanych wyżej wyroków, organ odwoławczy zobowiązany był należycie wyjaśnić sprawę w aspekcie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane tj. nieruchomościami wyszczególnionymi w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995r. - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Parafii [...] w J. pozwolenia na budowę - w dacie wydania tej decyzji.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podobne uregulowanie prawne zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i zawiera art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ). Na gruncie tych regulacji prawnych przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.
Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Wytyczne i motywy zawarte w poprzednich wyrokach miały uchronić organ administracji publicznej przed powtórzeniem błędów w zakresie niewyjaśnienia należytego sprawy. Jednak - jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - organ odwoławczy po raz kolejny nie zrealizował obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie podkreślały, że dla oceny, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995r. została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza i to w stopniu rażącym niezbędne jest wyjaśnienie, czy inwestor w dacie wydania tej decyzji dysponował nieruchomościami określonymi w pozwoleniu na budowę. Pomimo to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny uchylił się od zrealizowania ciążącego na min obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Podkreślić należy, iż dla prawidłowej oceny, czy w danej sprawie doszło do naruszenia prawa jak i oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący, konieczne jest ustalenie w sposób niewątpliwy stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie wydania decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe.
W niniejszej sprawie nadal nie ustalono, czy inwestor w dacie [...] maja 1995r. legitymował się prawem do dysponowania działką nr [...] w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy.
Po myśli art. 3 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wydanych decyzji organów administracji publicznej z powyższych względów nie można uznać za zgodne z prawem. Nie można zaakceptować wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z naruszeniem zasady określonej w przepisie art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pamiętać należy, iż wskazania Sądu nie mogą z góry narzucać sposobu przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie wskazał, iż zadaniem organów - przy ponownym prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. - jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowa inwestycja została w jakiejś części zaprojektowana na działce o nr ew. [...], a jeśli tak to czy inwestor posiadał prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji nakazał organom - po dokonaniu powyższych ustaleń - ponowną ocenę, czy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę i czy naruszenie to ma charakter rażący, którego skutkiem winno być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Z powyższych względów nie jest trafny także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Dodatkowo wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Powyższe unormowanie dotyczy fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia w sprawie kwestii prejudycjalnej tj. sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia w innym postępowaniu może wpływać na wynik niniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Ocena w tym zakresie pozostawiona została uznaniu Sądu. A zatem Sąd może zawiesić postępowanie, o ile po rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy dojdzie do przekonania, że konieczność taka zachodzi.
Przedmiotowa sprawa może zostać zakończona wydaniem orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym bez potrzeby zawieszania tego postępowania, a to z uwagi na charakter i istotę postępowania kasacyjnego. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Przeprowadzenie takiej kontroli w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od rozpoznania wniosku inwestora o sprostowanie decyzji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.