II OSK 1526/23

II OSK 1526/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 325/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 33 par. 2, art. 180, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 16 ust.3e pkt 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
M.P. 2018 poz 1007 art. 91 ust. 3 i art. 85
Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego oraz Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/23 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego, 2. odrzuca skargę kasacyjną Fundacji [...] z siedzibą w W., 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/23, na skutek skargi Miasta [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 23 listopada 2022 r., którym stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Teatru [...].
Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) M. S. oraz, jako organizację społeczną, Fundację [...]. Udział w postępowaniu wziął także Rzecznik Praw Obywatelskich.
Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli Wojewoda Mazowiecki oraz Fundacja [...].
Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
1/ art. 60 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) przez "uznanie, że nie dochodzi do dyskryminacji osób trzecich, podczas gdy organ nadzoru wskazał, iż wbrew twierdzeniom Miasta [...], osoby, które uczestniczyły w konkursie lub mogłyby w nim uczestniczyć, nie otrzymały rzetelnej i prawdziwej treści wymogów, zgodnych z realnymi oczekiwaniami Organizatora konkursu",
2/ § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. poz. 724) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "i postanowieniami Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia 28 września 2021 r. w powiązaniu z art. 16 ust. 3e pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 194 [ze zm.] w zakresie oczekiwań Organizatora [gdyż zaakceptowanie] (...) innej koncepcji niż wskazane wcześniej oczekiwania stanowi w istocie zmianę oczekiwań, bez jej formalnej zmiany, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej",
3/ art. 16 ust. 3e pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "w szczególności w odniesieniu do zadań, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju Teatru [...]",
4/ art. 60 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez przyjęcie, że brak precyzyjnych warunków konkursu i ich zmiana w trakcie jego trwania stanowi emanację realizacji uprawnień wynikających z równości kobiet i mężczyzn, podczas (...) gdy dokonuje w istocie rażącego naruszenia prawa i odmowy przyznania, że doszło do naruszenia zasad równości",
5/ art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez uznanie, że równość kobiet i mężczyzn polega na uprzywilejowanym traktowaniem kobiet, podczas gdy zasada równości winna być realizowana w sposób tożsamy dla obu płci, co przekłada się na konieczność uwzględniania wymogów konkursowych w takim samym zakresie wobec każdego kandydata czy kandydatki niezależnie od płci",
6/ art. 91 ust. 3 i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) "poprzez przyjęcie, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał istotnego naruszenia, podczas, gdy Sąd I instancji mylnie przyjął, iż opis stanu faktycznego stanowi ocenę prawną Zarządzenia, co doprowadziło do przyjęcia nieczytelności zarzutów, a przez to uznanie, że rozstrzygnięcie nie spełnia ustawowych wymogów dla tego rodzaju aktów",
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1/ art. 10, art. 12, art. 33 § 1 i art. 65 § 1 w zw. z art. 47 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez "niedoręczenie odpisu pisma z dnia 17 kwietnia 2023 r. Rzecznika Praw Obywatelskich zawierającego zgłoszenie udziału w postępowaniu jak również obszerne zarzuty wobec przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, a przez to naruszenie zasady jawności (...) [i] tym samym, pozbawieniu możności obrony swoich praw, a w konsekwencji nieważność postępowania",
2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 148 p.p.s.a. "poprzez niedokonanie, pomimo wskazania na konieczność dokonania takiej oceny, kontroli zgodności z prawem Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r.",
3/ art. 134 § 1 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez niedokonanie samodzielnej oceny Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r., a poprzez to uznanie zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym za niezasadne",
4/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na niepełnym odniesieniu się do wszystkich zarzutów, tez i argumentów podniesionych przez stronę zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę",
5/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem dokonanych czynności, w związku z czym powstała wątpliwość czy Sąd rozpoznał sprawę rzetelnie i w całości, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia",
6/ art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy winno się ono ostać w porządku prawnym, gdyż odpowiada prawu, zaś Zarządzenie Nr [...] Prezydenta [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. narusza prawo w sposób istotny".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Miasto [...] w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniosło o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zażądano rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.
Uczestniczka postępowania M. S. w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie, wywodząc, że podstawy kasacyjnej nie są zasadne, przy czym w odniesieniu do skargi kasacyjnej Fundacji [...] wniosek o oddalenie tej skargi kasacyjnej uzasadniła także brakiem legitymacji skarżącej kasacyjnie organizacji społecznej, mającym wynikać z niezasadnego dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Ponadto zażądano rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.
Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie. Ponadto zażądano rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.
Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Fundacji [...] podlegała odrzuceniu.
W orzecznictwie NSA konsekwentnie przyjmuje się, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz ze skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Tak przyjęto m.in. w postanowieniu z 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 668/21, w postanowieniu z 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 769/20, w postanowieniu z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OZ 649/22, oraz w postanowieniu z 6 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1029/16. Zasadniczy motyw powołanych orzeczeń to stwierdzenie, że postępowanie nadzorcze w przepisach ustawy o samorządzie gminnym zostało uregulowane jako postępowanie toczące się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów, co przesądza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym związanym z zastosowaniem uprawnień organu nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorczego albo skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy) art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela.
Tym samym w ocenie NSA rozpoznającego sprawę postanowienie z 18 kwietnia 2023 r., którym Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu Fundację [...], zostało wydane z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a. Postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu wydane na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., jak wynika ze zdania ostatniego powołanego przepisu, nie podlega zaskarżeniu zażaleniem. W związku z tym, stosownie do art. 168 § 2 p.p.s.a., postanowienie z 18 kwietnia 2023 r. o dopuszczeniu Fundacji [...] nie uzyskało przymiotu prawomocności i w konsekwencji zgodnie z art. 170 p.p.s.a. nie jest wiążące, w tym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Sąd ten, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę postępowania. Tak przyjęto w uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że dopuszczalność skargi kasacyjnej zależy m.in. od tego, czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.) oraz że w razie niedopuszczalności skargi kasacyjnej podlega ona odrzuceniu, przy czym o odrzuceniu orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 178 p.p.s.a.) albo Naczelny Sąd Administracyjny, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie odrzucił skargi kasacyjnej podlegającej odrzuceniu (art. 180 p.p.s.a.). Jednakże w ocenie NSA podejmującego powołaną uchwałę "(o)drzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę to ostatnie stanowisko nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została bowiem wniesiona przez niezgodnie z prawem dopuszczoną do udziału organizację społeczną, a więc podmiot, który w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jak wynika z art. 33 § 2 p.p.s.a., co do zasady nie bierze udziału z uwagi na swój interes prawny. Dodać można, że sama Fundacja [...] uzasadniając swój wniosek z 14 kwietnia 2023 r. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie powołała się na swój interes prawny, lecz na kontrolę społeczną oraz ochronę porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi więc w ogóle konieczność badania interesu prawnego Fundacji [...]. Wystarczające jest ustalenie, czy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu zgodnie z prawem, co – jak już powiedziano – nie miało miejsca. Ponadto zauważyć należy, że względne związanie uchwałą NSA wynikające z art. 269 § 1 p.p.s.a. dotyczy sentencji uchwały, a nie jej uzasadnienia. W sentencji uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, stwierdzono, że NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę i w tym zakresie NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale. Natomiast jeżeli chodzi o treść rozstrzygnięcia będącego następstwem stwierdzenia, że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot do tego nielegitymowany, NSA rozpoznający sprawę przyjmuje jedną z możliwości przedstawionych w uzasadnieniu uchwały, przy czym tę, która jest w ocenie NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodna z prawem.
Powyższe oznacza, że Fundacja [...] nie była, jako organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a., legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 173 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest stroną postępowania.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 180 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną Fundacji [...].
W ocenie NSA skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego jest niezasadna.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej Wojewody, mianowicie zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego powodować nieważność postępowania z powodu pozbawienia skarżącego kasacyjnie organu administracji możności obrony jego praw, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny (podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 10, art. 12, art. 33 § 1 i art. 65 § 1 w zw. z art. 47 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Niedoręczenie odpisu pisma procesowego jednej ze stron postępowania pozostałym stronom postępowania jest naruszeniem przepisów postępowania, gdyż obowiązek doręczania odpisów pism procesowych pozostałym stronom wynika z art. 47 p.p.s.a. Jednakże takiego naruszenia przepisów postępowania nie można uznać za pozbawienie strony możności obrony jej praw, gdy strona mogła przed wydaniem wyroku na to uchybienie zwrócić uwagę i z tej możliwości nie skorzystała. W związku z tym zauważyć należy, że pismo RPO z 17 kwietnia 2023 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji 18 kwietnia 2023 r. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 28 kwietnia 2023 r. przedstawiciel RPO w swoim wystąpieniu powołał się na nie. Mimo tego pełnomocnik Wojewody obecny na rozprawie 28 kwietnia 2023 r. nie zwrócił uwagi na to, że odpis pisma RPO nie został mu doręczony. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu, zaś stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy. Uwzględniając powyższe brak podstaw, aby uznać, że niedoręczenie skarżącemu kasacyjnie Wojewodzie Mazowieckiemu odpisu pisma RPO z 17 kwietnia 2023 r. powodowało niemożność obrony praw Wojewody Mazowieckiego.
W ocenie NSA wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało też w okolicznościach sprawy istotnego wpływu na wynik sprawy przede wszystkim z tego powodu, że pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego, będąc obecny na rozprawie 26 kwietnia 2023 r. na to uchybienie nie zwrócił uwagi. Dodać należy, że pełnomocnik mógł się zapoznać z pismem RPO z 17 kwietnia 2023 r., gdyż od 18 kwietnia 2023 r. znajdowało się ono w aktach sprawy. Ponadto przedstawiciel RPO na rozprawie 26 kwietnia 2023 r. powołał się na nie. Tym samym, wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, poprzez niedoręczenie odpisu pisma RPO Wojewodzie Mazowieckiemu nie naruszono zasady jawności. Nie naruszono też zasady równości, gdyż odpisu pisma RPO z 17 kwietnia 2023 r., jak wynika z akt sądowych, nie doręczono żadnej ze stron postępowania.
Przystępując do oceny pozostałych podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego zauważyć przede wszystkim należy, że stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Realizacją tej konstytucyjnej zasady jest art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższą konstytucyjną zasadę należy wszelkie wątpliwości, co do możliwości ingerencji organu nadzoru w działalność samorządu terytorialnego rozstrzygać na korzyść tego ostatniego. W związku z tym stwierdzić należy, że Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżone przed tym Sądem rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera argumentacji prawnej wskazującej na naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Teatru [...].
Z zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że zasadniczym powodem uznania zarządzenia Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Teatru [...] za sprzeczne z prawem było to, że jej oferta nie spełniała warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury. W związku z tym – w ocenie organu nadzoru - doszło do naruszenia § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w którym stanowi się, że komisja konkursowa wyłania kandydata na dyrektora bezwzględną większością głosów członków komisji obecnych na posiedzeniu spośród uczestników konkursu, których oferty spełniły warunki określone w ogłoszeniu o konkursie. W ocenie Wojewody Mazowieckiego warunki, które powinien był spełnić kandydat na dyrektora Teatru [...] zostały określone przede wszystkim w ogłoszeniu o konkursie, w jego części nazwanej "Oczekiwania organizatora". To, że M. S. tych warunków nie spełniła Wojewoda Mazowiecki ustalił na podstawie przedłożonej przez nią koncepcji programowej. Zdaniem organu nadzoru wizja Teatru [...] tej kandydatki w sposób oczywisty odbiegała od oczekiwań organizatora konkursu, czyli [...]. Według Wojewody Mazowieckiego na to, że M. S. nie zrealizuje oczekiwań organizatora wskazuje także jej dotychczasowa działalność artystyczna.
Z zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda Mazowiecki kryterium wyboru w drodze konkursu kandydata na dyrektora instytucji kultury polegające na zgodności oferty kandydata z oczekiwaniami organizatora wywiódł z art. 16 ust. 3e pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy organizator w ogłoszeniu o konkursie jest zobowiązany określić umiejętności i kompetencje, jakie ma posiadać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury, zadania, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury oraz wymóg złożenia przez osoby przystępujące do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury. Z kolei zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia komisja konkursowa wyłania kandydata na dyrektora bezwzględną większością głosów członków komisji obecnych na posiedzeniu spośród uczestników konkursu, których oferty spełniły warunki określone w ogłoszeniu o konkursie.
W świetle powołanych przepisów można uznać, że wspominane wielokrotnie przez Wojewodę Mazowieckiego oczekiwania organizatora to określane w ogłoszeniu o konkursie zadania, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury, zaś przedstawiona przez M. S. koncepcja programowa to spełnienie wymogu złożenia przez osobę przystępującą do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury. Można też uznać za dopuszczalne uznanie za sprzeczny z prawem, w szczególności z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, taki wynik konkursu, w którym jako kandydata wyłoniono by osobę, która przedstawiła program realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury oczywiście sprzeczny z określonymi w ogłoszeniu o konkursie zadaniami, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarówno oczekiwania organizatora jak i koncepcja programowa M. S. to dokumenty zawierające poddające się różnorodnej interpretacji stwierdzenia, z których Wojewoda Mazowiecki podejmując będące przedmiotem zaskarżenia przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze wybrał jedynie fragmenty, które miały uzasadniać tezę o ich wzajemnej sprzeczności. Nadto, argumentacja przedstawiona w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, mająca wykazać sprzeczność oczekiwań organizatora z ofertą M. S. opiera się na subiektywnych ocenach zarówno dotychczasowej działalności Teatru [...], jak i artystycznej działalności M. S., a także subiektywnej ocenie oczekiwań organizatora oraz koncepcji programowej tej kandydatki na dyrektora tego teatru. W ocenie NSA taka subiektywna ocena nie może stanowić podstawy kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności. Porównanie oczekiwań organizatora oraz koncepcji programowej M. S. nie stanowi bowiem jednoznacznej podstawy do stwierdzenia, że zachodzi pomiędzy nimi oczywista sprzeczność uzasadniająca przyjęcie, że oferta tej kandydatki na dyrektora Teatru [...] jest sprzeczna z warunkami określonymi w ogłoszeniu o konkursie, co z kolei mogłoby uzasadniać przyjęcie, że wyłonienie jej jako kandydata na dyrektora przez komisję konkursową narusza § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zauważyć też należy, że brak jest wyraźnego przepisu stanowiącego o tym, że wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na dyrektora z naruszeniem powołanego przepisu w zakresie spełnienia przez oferty uczestników konkursu warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie, stanowi o niezgodności z prawem, będącego konsekwencję takiego rozstrzygnięcia konkursu powołania dyrektora instytucji kultury. Sama idea ustanowienia komisji konkursowej składającej się z przedstawicieli różnych podmiotów i środowisk, działającej w określonym trybie i podejmującej ostateczną decyzję poprzez głosowanie (art. 16 ust. 4, 5 i 5a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury) nakazuje przyjęcie, że jedynie oczywiste i istotne uchybienia dotyczące trybu działania i postępowania komisji konkursowej mogłyby stanowić podstawę zakwestionowania wyniku konkursu i w konsekwencji uznanie, że akt powołania będący jego konsekwencją został podjęty z naruszeniem prawa uzasadniającym podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wynik konkursu przeprowadzonego zgodnie z przepisami określającymi tryb działania i postępowania komisji, osiągnięty w prawem przewidziany sposób (bezwzględną większością głosów członków komisji obecnych na posiedzeniu), mógłby być uznany za sprzeczny z prawem z uwagi na niespełnienie przez ofertę wyłonionego kandydata warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie jedynie w wyjątkowych i oczywistych sytuacjach.
Tym samym, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżone przed tym Sądem rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera argumentacji prawnej wskazującej na naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Teatru [...].
Nie są więc zasadne podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 60 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 16 ust. 3e pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także podstawa kasacyjna zawierająca samodzielny zarzut naruszenia art. 16 ust. 3e pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podstawy te opierają się bowiem na założeniu, że oferta M. S. nie była zgodna z warunkami określonymi w ogłoszeniu o konkursie, co jak wykazano nie miało miejsca.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 60 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście równości płci to są one niezasadne, gdyż nie sposób zrozumieć na czym one w istocie mają polegać. Niejasności tych zarzutów nie rozwiewa także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Z dosłownego przytoczenia podstaw kasacyjnych zawierających wskazane zarzuty wynika, iż odnoszą się one do jakiegoś stanowiska Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd ten miałby zaakceptować nierówne traktowanie kobiet i mężczyzn. Jednakże ani z podstaw kasacyjnych, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w którym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji miałby wyrazić takie stanowisko.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest niezasadna. Wystarczy wskazać, że w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno m.in. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Podczas oceny rozstrzygnięcia nadzorczego nie można zatem pomijać przedstawionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ustaleń faktycznych. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w tej części uzasadnienia zawiera zaś m.in. opis działalności M. S. Zatem, z tej części uzasadnienia, jak i zresztą z pozostałej, jasno wynika, że ta działalność miała decydujące znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 148 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że dotyczą one w istocie zarzutu wadliwej oceny zgodności z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania M. S. na stanowisko dyrektora Teatru [...]. Jak zaś wyżej wskazano, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zarządzenie to nie narusza prawa, gdyż zostało podjęte na skutek prawidłowo przeprowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury i w zgodzie z wynikiem tego konkursu. Powoduje to, że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze zasadnie na podstawie art. 148 p.p.s.a. zostało uchylone, co też oznacza, że nie było podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać też należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega przede wszystkim na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W związku z tym wskazać należy, że nawet jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie jest pełne, to nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż brak naruszenia tego przepisu jest – jak wyżej wskazano - oczywisty. Niezrozumiałe jest też powoływanie się w ocenianych podstawach kasacyjnych na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym stanowi się, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nie jest w związku z tym zrozumiałe dlaczego Wojewoda Mazowiecki, który przecież nie jest skarżącym w rozpoznawanej sprawie, powołuje się na ten przepis. Podobnie niezrozumiałe jest powoływanie się na naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, stanowiącego, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1) oraz że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), czy na art. 3 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Mając to wszystko na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).