II OSK 1526/22

II OSK 1526/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 791/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 77 § 1, art. 80,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt. 2a, art. 3 pkt 7a, art. 50 ust. 1 pkt. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 22 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 791/21 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2021 r. znak: WOA.7721.115.2020.MO w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części strychu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J.H. o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 791/21, oddalił skargę M.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 5 lipca 2021 r. nr WOA.7721.115.2020.MO w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części strychu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z 16 kwietnia 2020 r., nr 192/2020, nakazał inwestorowi M.T. doprowadzenie do stanu poprzedniego samowolnie przebudowaną i zaadaptowaną na cele mieszkalne część strychu w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w P. poprzez: 1) usunięcie siedmiu okien połaciowych (połać dachu od strony ogrodu) i ułożenie w ich miejscu pokrycia dachu, 2) usunięcie antresoli poprzez demontaż płyt i kratownic stanowiących jej podłogę, balustrady i schodów prowadzących na antresolę, 3) usunięcie ściany wydzielającej pomieszczenie łazienki, 4) usunięcie ściany dzielącej strych na części przyznane do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali nr 1 i 2, 5) usunięcie instalacji wodnej i kanalizacyjnej doprowadzonych do łazienki i aneksu kuchennego na strychu.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że inwestor przebudował części ostatniej kondygnacji (części poddasza) budynku przy ul. [...] w P. i zaadaptował ją na cele mieszkalne, co w istocie doprowadziło do wydzielenia trzeciego lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB ustalono szczegółowy zakres robót wykonanych w toku przebudowy części strychu oraz zmiany sposobu jego użytkowania na lokal mieszkalny tj.: sześć otworów okiennych w połaci dachu o wymiarach 45cm x 88cm oraz jeden otwór okienny o wymiarach 79cm x 35cm (wedle oświadczenia inwestora stanowi właz kominiarski), ścianę dzielącą poddasze na części oddane do wyłącznego korzystania współwłaścicielom budynku (właściciele lokali nr 1 i nr 2), ścianę wydzielającą łazienkę, antresolę poprzez ułożenie na istniejącej konstrukcji drewnianej płyt OSB, a w części przy kominie metalowej kratownicy, a także drewnianych schodów na antresolę, część antresoli wyposażona została w balustradę o wysokości 90cm, doprowadzono instalację wodną i kanalizacyjną na potrzeby aneksu kuchennego i łazienki, wykonano instalację elektryczną, zamontowano grzejniki (według oświadczenia inwestora zasilane z cieplika miejskiego), wymieniono pokrycie dachu. Inwestor oświadczył, że lokal obecnie nie pełni funkcji mieszkalnej. Jest nadal wynajmowany, ale najemca wykonuje w lokalu działalność polegającą na renowacji starych mebli. Mając na uwadze powyższe organ powiatowy uznał, że roboty budowlane doprowadziły do wydzielenia trzeciego niezależnego lokalu mieszkalnego, zmieniając kwalifikację obiektu na budynek wielorodzinny. Część robót budowlanych ingerowała ponadto w części wspólne budynku. Dalej PINB wskazał, że opisana przebudowa nie była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę - w przypadku wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę organ prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b. Dokonana zmiana nie jest również zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zrealizowanej już inwestycji. Samo zaś powstrzymywanie się od użytkowania lokalu (jak wskazuje strona), nie wystarczy do uznania, że lokal przestał istnieć. Doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga doprowadzenia budynku przy ul. [...] w P. do stanu, w którym będzie on budynkiem jednorodzinnym, co oznacza nakaz rozbiórki substancji tworzącej trzeci lokal w tym budynku.
W wyniku rozpoznania odwołań J.H. oraz M.T. WINB decyzją z 5 lipca 2021 r. nr WOA.7721.115.2020.MO utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez PINB. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawidłowo określono adresata obowiązku, zaś odnosząc się do zarzutów stawianych przez J.H. wskazał, iż sprawa dotyczy przebudowy strychu od strony ogrodu. Przedmiotem postępowania nie było ani rozebranie muru konstrukcyjnego ani komin blaszany.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poniżaniu wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że nieruchomość przy ulicy [...] w P. składa się z działki nr [...] (tereny zabudowane mieszkalnie) oraz działek nr [...] i nr [...] (zurbanizowane tereny niezabudowane). Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o pow. 180 mkw. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z 11 września 1995 roku dokonano zniesienia współwłasności ww. nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokalu na parterze (oznaczony nr 1) przyznanego na wyłączną własność J.H. oraz odrębnej własności lokalu na piętrze (oznaczony nr 2) przyznanego na wyłączną własność S.H. We wskazanym orzeczeniu uregulowany został sposób korzystania z części wspólnych budynku (piwnica, strych). Strych stanowi przedmiot współwłasność właścicieli lokali i został podzielony na części jedynie do wyłącznego korzystania. J.H. uzyskał do korzystania część strychu od strony ulicy [...], a S.H. części strychu od strony ogrodu na tyłach nieruchomości wraz ze znajdującym się po tej stronie pokojem. W toku postępowania inwestorzy/ówcześni współwłaściciele lokalu nr 2 tj. M.T. i I.W. przedłożyli przygotowaną na ich zlecenie inwentaryzację przebudowanej części poddasza, a jej autorzy sklasyfikowali budynek, jako wielorodzinny.
Sąd wojewódzki podniósł, że inwestorzy pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., wystąpili do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu, która polega na adaptacji strychu na cele mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 821/16, prawomocnie oddalił skargę I.W. i M.T., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO) z 26 lipca 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy, którą SKO orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 21 stycznia 2016 roku i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie SKO decyzją z dnia 27 czerwca 2017 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 listopada 2016 roku i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 939/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnie oddalił skargę I.W. i m.t., na decyzję SKO z 27 czerwca 2017 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 listopada 2016 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Zaś Sąd Okręgowy w Poznaniu, wyrokiem z 24 marca 2017 r., sygn. akt [...], zmienił wyrok Sądu Rejonowego z 6 maja 2016 r., sygn. akt [...] w taki sposób, że zakazał pozwanym M.T. oraz I.W. wykorzystywania przyznanych im pomieszczeń strychu od strony ogrodu na cele mieszkaniowe.
W ocenie Sądu wojewódzkiego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do dokonania przez organy nadzoru budowlanego rzetelnej oceny sprawy. Materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do zakresu robót budowlanych wykonanych w celu przebudowy części strychu. Okoliczności sprawy w tym zakresie przedstawiają się jako bezspornie pomiędzy stronami. Charakterystyka robót budowlanych przedstawiona przez PINB w sposób jednoznaczny wyjaśnia, na czym polegała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku mieszkalnego, która jednak nie obejmowała charakterystycznych parametrów obiektu, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, a zarzuty skargi w tym zakresie pozostają polemiką w odniesieniu do ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, które Sąd przyjął za własne.
Sąd wojewódzki nie znalazł także podstaw do uznania zarzutów o błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Dalej Sąd wyjaśnił pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przebudowy oraz pojęcie robót budowlanych wskazując, że definicję robót budowlanych odnosić należy do prac, czyli czynności faktycznych, które ocenia się na podstawie ich rezultatu, tj. materialnego ich efektu. Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa. Przebudowę stanowią roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego. Różnicę pomiędzy pojęciami remontu i przebudowy stanowi natomiast zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy. Zatem prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, że na wykonane roboty konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś wobec braku dla terenu ul. [...] w P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana istniejącego rodzaju zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną uwarunkowana była uprzednim uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że skarżący nie posiadał i nie posiada zgody współwłaściciela budynku na inwestycję polegającą na przebudowie strychu, co w tym stanie rzeczy spowodowało brak możliwości legalizacji dokonanej przebudowy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w zakresie zarzutów dotyczących braku podstawy do żądania przez organy nadzoru budowlanego przedstawienia dowodu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wadliwego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, iż antresola została w całości wykonana przez skarżącego i w konsekwencji nieprawidłowe określenie obowiązku usunięcia płyt OSB stanowiących jej podłogę;
2) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, i tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji za stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w całości ustaleń organów I i II instancji dokonanych z naruszeniem (w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie [naruszenie i brak zastosowania w przedmiotowej sprawie] przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.);
3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących braku wyodrębnienia trzeciego lokalu mieszkalnego w nieruchomości, nadto skutkującym wadliwą kwalifikacją robót jako przebudowy;
4) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie i pominięcie dowodów wskazujących na wyrażenie przez współwłaściciela zgody na dokonanie przez inwestora prac na strychu oraz pominięcie faktu istnienia przed wykonaną inwestycją części antresoli;
5) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na: błędnym ustaleniu przez organ I oraz II instancji, iż doszło do powstania trzeciego lokalu pomimo braku prawnego wyodrębnienia strychu od pozostałej części nieruchomości; ustaleniu, przez organ I instancji iż współwłaściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac przez skarżącego.;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 3 pkt. 2a p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż samo wykonanie robót budowlanych może prowadzić do przekształcenia budynku jednorodzinnego w budynek wielorodzinny (powstanie trzeciego lokalu w budynku) i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie prace wykonane przez skarżącego na strychu skutkowały powstaniem w nieruchomości trzeciego lokalu (w konsekwencji budynku wielorodzinnego);
2) art. 3 pkt 7a p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonane prace stanowiły przebudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
3) art. 50 ust. 1 pkt. 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, w związku z brakiem przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku podstawy prawnej (kompetencji organu gminy) do wydania takiej decyzji, co stanowi o naruszeniu podstawowego prawa inwestora do legalizacji wykonanych przez niego robót;
4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązków w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego pomimo braku podstaw do wydania przedmiotowych nakazów, nadto w zakresie likwidacji antresoli, która częściowo i istniała w przedmiotowym pomieszczeniu.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jak i o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ja decyzji PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.H. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz J.H. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, dlatego też zasługiwał na zaakceptowanie przez Sąd wojewódzki. Prawidłowo ustalono, że w budynku wykonane zostały samowolne roboty budowlane mające charakter przebudowy w wyniku, których powstał kolejny lokal mieszkalny, w konsekwencji doprowadzając do zmiany charakteru budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie współwłaściciel budynku nie wyraził zgody na wykonanie robót budowlanych, których następstwem było powstanie odrębnego lokalu mieszkalnego, o czym świadczy jego konsekwentne stanowisko w toku całego postępowania.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nawet sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu wojewódzkiego spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu i poddaje się kontroli instancyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnieni także kolejny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, określa jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Zastosowanie tego przepisu jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), a mimo to oddaliłby skargę. Charakter omawianego przepisu powoduje, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.
Przechodząc z kolei do oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że także te zarzuty kasacyjne nie zawierają uzasadnionych podstaw. Z art. 3 pkt 7a p.b. wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa stanowi zatem szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, które mają doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. W pojęciu przebudowy obiektu (a więc i robót budowlanych) mieści się wykucie okna w ścianie szczytowej jako ściany nośnej budynku, które stanowi ingerencję w konstrukcję budynku, jak również wykonanie okna w połaci dachowej, które ingeruje w konstrukcję dachu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który nie dostrzega, że legalna definicja pojęcia w zakresie przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnoszą się do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych w nim się znajdujących. Czym innym jest bowiem przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane co do zasady interesuje natomiast obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie. Przy czym wydzielenie pomieszczenia wraz z realizacją instalacji wodnokanalizacyjnej, grzewczej i elektrycznej uznać należy za przebudowę budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1033/13, LEX nr 1592110).
Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z treści powyższej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Błędna jest wykładnia tego przepisu proponowana przez skarżącego, która dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym odrębnej nieruchomości więcej niż dwóch lokali. Sens tego przepisu ogranicza bowiem nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych lokali może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy. W tej sytuacji skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16, LEX nr 2450752).
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykładnia normy zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., prowadzi do wniosku, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie sytuacja, tzn. brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w obrębie strychu budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P., zachodzi w niniejszej sprawie. Należy również zauważyć, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. ma charakter związany. Zaistnienie okoliczności wyczerpujących hipotezę normy zawartej w tym przepisie oznacza obowiązek zastosowania dyspozycji tego przepisu. Uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej. Zatem skoro nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego mogły oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W niniejszej sprawie inwestor nie posiadał i co ważne nadal nie posiada prawa do wykonania przebudowy budynku mającej na celu wyodrębnienie kolejnego lokalu mieszkalnego. Wobec braku zgody współwłaściciela na powyższe roboty budowlane zasadne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nakazanie inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Należy przy tym zauważyć, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 p.b. jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie uznaje za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto oddalił wniosek uczestnika postępowania J.H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.