II OSK 1526/21

II OSK 1526/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 506/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-01-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1, § 9 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 506/20 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr SKO 4122/39/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 10/2019; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz P.Z. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 506/20, oddalił skargę P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr SKO 4122/39/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wystąpił do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], obręb K.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 10/2019, Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że na przyjętym do analizy terenie istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia przesłanek ustalenia warunków zabudowy; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administrujących.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r., nr SKO4122/39/20, zleciło organowi I instancji, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wykonanie analizy urbanistycznej obejmującej:
– część graficzną analizy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000), z wrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz granicami obszaru analizowanego wyznaczonymi zgodnie z wymogami rozporządzenia MI, tj. wokół działki nr [...], obręb K.;
– część tekstową analizy uwzględniającą zabudowę i zagospodarowanie wszystkich działek objętych nowo wyznaczonym obszarem analizowanym;
– uzupełnienia akt pierwszoinstancyjnych o uproszczone informacje z rejestru gruntów dotyczące działek nowo objętych obszarem analizowanym.
Przy piśmie z 15 lipca 2020 r. organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu żądane dokumenty. W dniu 28 lipca 2020 r. Kolegium zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr SKO 4122/39/20, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że front działki będącej przedmiotem postępowania wynosi około 35 m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 100 m. Uznając za front działki tę jej część, która przylega do drogi (dz. nr 175), wyznaczono większy obszar analizowany, w odległościach około 100-150 m. Stwierdzono przy tym, że brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć, o działki znajdujące się w dalszej odległości. Tak wyznaczony obszar analizowany jest niemal całkowicie pozbawiony zabudowy. Jedynymi budynkami są budynki zlokalizowane na działce nr [...], o funkcji zagrodowej (składające się z części mieszkalnej połączonej z zabudową gospodarską). Budynki te charakteryzują się bardzo dużymi wartościami w zakresie elewacji frontowej i powierzchni zabudowy. Stanowią one jeden zespół zabudowy, który swoimi gabarytami zdecydowanie odbiega od gabarytów planowanej zabudowy. Ich wysokość maksymalna wynosi 6 m., natomiast wysokość planowanej inwestycji miałaby wynosić 10 m. W obszarze analizowanym nie ma tak wysokiego budynku. Planowana zabudowa ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, a budynki w zabudowie zagrodowej to budynki z dachem płaskim. W konsekwencji, w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwalałaby na wyznaczenie cech zabudowy zakresie wysokości i geometrii dachu.
Kolegium wskazało, że pozostałe najbliższe działki zabudowane znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości 180-190 m od działki wskazanej we wniosku w linii prostej, a przyjmując odległość drogową – ponad 250 m. Poza tym klasyfikacja gruntów jednoznacznie wskazuje, że zabudowa poza obszarem analizowanym – na działkach nr [...] i nr [...], to zabudowa zagrodowa.
Wnioskodawca zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
– art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na zaniechaniu uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy SKO stwierdziło, że wyznaczony w toku pierwszoinstancyjnego postępowania obszar analizowany nie odpowiada wymogom rozporządzenia MI,
– art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI przez niedołączenie do zaskarżonej decyzji SKO wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, zawierających część tekstową i graficzną, o ile analiza taka została przeprowadzona w oparciu o postanowienie SKO z dnia 2 lipca 2020 r. i niedoręczenie wyników tej analizy skarżącemu,
– art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na ponownym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, podczas gdy stwierdzenie konieczności ponownego wykonania takiej analizy powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. gdyż wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nie jest możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., i jej przeprowadzenie w oparciu o art. 136 k.p.a. narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania,
– § 2 pkt 5 rozporządzenia MI oraz 139 k.p.a. przez przyjęcie, że front działki znajduje się w granicy z działką nr [...], podczas gdy dokonane przez organ I instancji ustalenie, że front działki znajduje się od strony działki nr [...] było ustaleniem prawidłowym, ustalenie to nigdy nie było przez skarżącego kwestionowane i dokonane zostało w oparciu o wskazanie przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, że wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], której część przylegająca do działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i na działkę nr [...],
– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie,
– art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego, wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji,
– art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy potwierdza, że obszar analizowany nie jest zabudowany, za wyjątkiem zabudowań na działce nr [...] pełniących funkcję zagrodową, która jest funkcją odmienną od funkcji zagrodowej.
Według Sądu w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż Kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim właśnie ze względu na twierdzenia odwołania dostrzeżono konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem, a nie części tej działki.
Po uzupełnieniu przez organ I instancji analizy urbanistycznej SKO zawiadomieniem z 28 lipca 2020 r. poinformowało strony o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Nie są więc uprawnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zaś odnośnie wątpliwości wyrażonych w uzasadnieniu skargi co do sporządzenia nowej analizy, tudzież nieprzedstawienia jej skarżącemu, Sąd podkreślił, iż zapoznanie się z aktami sprawy nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji jednak, gdy organ o możliwości takiej informuje przed wydaniem decyzji, to jako chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 czy 77 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważył, że samo zlecenie uzupełnienia analizy urbanistycznej nie wiąże się z koniecznością, jak twierdzi strona skarżąca, uchylenia decyzji organu I instancji. Porównanie dokumentacji zebranej przez organy potwierdza, że istotnie miała miejsce wyłącznie korekta obszaru analizowanego i to na korzyść wnioskodawcy, a nie wykonanie nowej analizy urbanistycznej. Dodatkowo przepisy k.p.a., i u.p.z.p. nie zawierają regulacji wykluczających uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach dowodu uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd uznał też za bezzasadny zarzut naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia MI oraz art. 139 k.p.a. przez ustalenie frontu działki w sposób kwestionowany przez skarżącego. Fakt, że skarżący w złożonym odwołaniu nie negował ustaleń poczynionych przez organ I instancji, nie zwalnia organu II instancji od weryfikacji tej kwestii w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie Kolegium front działki wynosi około 35 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 100-150 m. Odległość ta spełnia kryteria wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a nawet w realiach niniejszej sprawy jest większa. Jeżeli chodzi o przyjęcie przez organ frontu działki w sposób odmienny niż oczekuje tego skarżący, Sąd zaznaczył, że stanowisko organu wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia MI, gdzie jako o froncie działki mowa jest o tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia wskazanej regulacji zdaje się wykazywać inną możliwość wjazdu na nieruchomość, co ma potwierdzać błędne ustalenie frontu działki. Nie negując innej możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego, co ma wpłynąć na uznanie innej części działki jako jej frontu, trzeba mieć na uwadze to, że wskazany przepis traktuje o głównym wjeździe czy wejściu na działkę. Sąd zaznaczył, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy należy przyjąć, że ustalenia organów są słuszne, a co z tego wynika w dalszej kolejności, prawidłowo wskazano front działki i w następstwie tego granice obszaru analizowanego. Dodatkowo Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wskazywana przez skarżącego działka nie jest działką drogową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że został wydany z:
a. naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MI przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że szerokość frontu działki, za który uznana została szerokość działki w granicy z działką nr [...], wynosi około 35 m co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego w odległości około 100-150 m i przyjęciem, że jedynym budynkiem w obszarze analizowanym jest budynek zlokalizowany na działce nr [...] o funkcji zagrodowej, podczas gdy szerokość frontu działki rozumianego jako szerokość działki w granicy z działką nr [...] wynosi 35,7 m co powoduje, że minimalna granica prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego wynosi 105 m (a nie około 100 m) i w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się także działka [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc budynkiem o tej samej lub co najmniej kontynuowanej funkcji, co budynek określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
b. naruszeniem prawa materialnego, tj. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "kontynuacji funkcji" przejawiającą się w przyjęciu, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, podczas gdy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa służą temu samemu celowi jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję;
c. naruszeniem prawa materialnego, tj. § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie, że front działki znajduje się w granicy z działką nr [...], podczas gdy o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma się odbywać dojazd do drogi publicznej np. przez drogę wewnętrzną, wobec czego prawidłowa wykładnia pojęcia frontu działki określona w § 2 pkt 5 powinna prowadzić od ustalenia, że frontem działki jest ta część działki zainwestowania, która przylega do części działki nr [...], także należącej do skarżącego kasacyjnie, stanowiącej drogę wewnętrzna, z której odbywać się będzie wjazd na działkę zainwestowania;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm. , dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 138 § 2, art. 104 § 1, art. § 15, art. 136 § 1 i art. 139 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MI polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanych przepisów k.p.a. i rozporządzenia MI, skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ:
a. zaniechanie uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że wyznaczony w toku pierwszoinstancyjnego postępowania obszar analizowany nie odpowiada wymogom rozporządzenia MI (art. 138 § 2 k.p.a.);
b. niedołączenie do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, zawierających część tekstową i graficzną, i niedoręczenie wyników tej analizy skarżącemu kasacyjnie (art. 104 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MI);
c. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na ponownym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, podczas gdy stwierdzenie konieczności ponownego wykonania takiej analizy powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. gdyż wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nie jest możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., i jej przeprowadzenie w oparciu o art. 136 k.p.a. narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.);
d. przyjęcie, że front działki to ta część działki, która przylega do działki nr [...], a nie do działki nr [...], podczas gdy ustalenie przez organ I instancji, że front działki znajduje się od strony działki nr [...] było prawidłowe i nigdy nie było przez skarżącego kasacyjnego kwestionowane, a przy tym przyjęcie frontu działki od strony działki nr [...] spowodowało wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego kasacyjnego przejawiające się w tym, że front działki od strony działki nr [...] ma szerokość około 90 m, zaś front działki ustalony przez organ jest blisko trzykrotnie węższy, co ma wpływ na wielkość obszaru analizowanego i narusza zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2020 r., znak SKO 4122/39/20 oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 10/2019, znak R-NP.6730.1.69.2019.AM, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części dz. nr [...] obręb K., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż część podniesionych zarzutów okazała niezasadna bądź (z powodu wskazanego poniżej) nie mogła zostać poddana ocenie.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu kwestionującego sporządzenie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej w ramach zleconego organowi I instancji przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego.
Otóż znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, każe traktować tę analizę jako kluczowy dla całej sprawy środek dowodowy. Formuła przewidziana w art. 136 § 1 k.p.a. jest dopuszczalna przy założeniu uzupełniającego charakteru wskazanych w nim czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego już przez organ I instancji. Ponowne sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, która następnie staje się podstawą do sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymagającego dokonania kolejnych czynności, w tym uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z: 30.10.2018 r., II OSK 2903/18, LEX nr 2589801; 13.10.2020 r. II OSK 2065/20, LEX nr 3083725; 13.06.2023 r., II OSK 930/23, LEX nr 3582929; 17.10.2023 r., II OSK 1935/23, LEX nr 3631934).
Biorąc powyższe pod uwagę należało uwzględnić zarzuty podniesione w pkt II a i c skargi kasacyjnej oraz w tiret pierwsze, trzecie i siódme skargi zwykłej.
Za trafny należało również uznać zarzut podniesiony w pkt II b skargi kasacyjnej (niedołączenie do zaskarżonej decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz korespondujący z nim zarzuty skargi zwykłej (tiret drugie i siódme). Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI: "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy." Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że niezałączenie wyników nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Wypada jednak zaznaczyć, że samo naruszenie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik.
Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "kontynuacji funkcji" przejawiającą się w przyjęciu, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej.
Zabudowa zagrodowa jest lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a ponadto staje się realnym źródłem konfliktów społecznych. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową.
Zasadność zarzutów podniesionych w pkt II a i c petitum skargi kasacyjnej, czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych, które tym samym tracą na znaczeniu w niniejszej sprawie. Przy czym, co wymaga podkreślenia, podnoszone w nich kwestie powinny zostać jednoznacznie ustalone na etapie postępowania wyjaśniającego. Dotyczą one przede wszystkim właściwego określenia frontu działki przekładającego się na rozmiary obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie szerokości tego frontu. Zgodnie ze stanowiskiem formułowanym w orzecznictwie i podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, uznanie danej części działki za jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, wymaga uwzględnienia zarówno zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwarunkowań wynikających z położenia i funkcji planowanej zabudowy, jak również uwzględnienia stanowiska inwestora w tym zakresie (por. wyroki NSA z: 29.03.2011 r., II OSK 555/10, LEX nr 1080358; 3.02.2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917; 3.10.2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961; 18.10.2023 r., II OSK149/21, LEX nr 3650814).
Ponadto trzeba pamiętać, że ewentualna modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie przez organ prowadzący postępowanie stanowi wyłom od zasady wyprowadzanej z art. 61 § 1 k.p.a., w myśl której kształtowanie treści wniosku należy do strony występującej z żądaniem uruchamiającym postępowanie administracyjne. Dlatego też ocena możliwości ustalenia tego kluczowego dla sprawy parametru, wbrew wyraźnym wskazaniom inwestora, że dojazd do terenu inwestycji z drogi gminnej jest planowany za pośrednictwem działki nr [...] "na zasadach służebności przejazdu i przesyłu", wymaga szczegółowego uzasadnienia z uwzględnieniem wskazanych powyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych.
Wypada też w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę to, że teren stanowiący przedmiot planowanej zabudowy stanowi jedynie część działki nr [...]. W tym miejscu należy wyjaśnić, że warunki zabudowy mogą być ustalane również dla terenu będącego fragmentem działki ewidencyjnej, w przypadkach gdy jest to uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy i nie będzie służyć obchodzeniu wynikających z obowiązującego prawa ograniczeń i zakazów, a w szczególności nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551). Zatem za dopuszczalne należy uznać objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku, jeżeli nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Kwestia ta, przy ewentualnym uwzględnieniu wskazanej przez inwestora części działki, z której planowany jest główny wjazd na działkę, będzie miała wpływ na określenie szerokości frontu, a tym samym na wielkość obszaru analizowanego, co z kolei będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ prowadzący postępowanie uwzględni uwagi przedstawione w uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.