II OSK 1525/07

II OSK 1525/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 481/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 481/07 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. IV SA/Wa 481/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...] w W..
Decyzja wydana została na wniosek P. P. i ustalono w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie tarasu na wysokości dwóch kondygnacji od frontu budynku oraz dobudowie schodów od strony ogrodu, rozbudowie werandy budynku po stronie południowo - wschodniej na wysokości dwóch kondygnacji z przeznaczeniem na przedsionek i cele mieszkalne oraz adaptację poddasza na cele mieszkaniowe.
Odwołanie od tej decyzji złożył K. W. podnosząc, że taka zabudowa tarasu byłaby wysunięciem całości budynku przy ul. [...] przed budynek przy [...], a linia planowanej zabudowy podporządkowana została linii ściany garażu o wysokości 2,40 m. na działce nr [...], podczas gdy na rozpatrywanym odcinku ulicy [...] budynki znajdują się w jednej linii.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w myśl zaś ust. 3 powołanego przepisu - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W niniejszej sprawie, jak wskazuje organ drugiej instancji powołać należało się na ust. 4 w/w przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. W analizie obszaru stwierdzono, że "budynki wzdłuż północno - wschodniej strony ulicy [...] nie są usytuowane w jednoznacznie wyznaczonej linii zabudowy, a dla planowanej rozbudowy można przyjąć nieprzekraczalna linię zabudowy - od ul. [...] - pokrywającą się z południowo - zachodnią ścianą budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr ew. [...]". Kwestia ewentualnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości wykracza, zdaniem organu poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W., zarzucając jej naruszenie przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zezwala na wydanie pozytywnej decyzji tylko wówczas, gdy spełniona zostanie zasada "dobrego sąsiedztwa". Nadto zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z wymogiem § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia co do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działce sąsiedniej, a analiza stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, w całkowitym oderwaniu od faktu istnienia na działce sąsiedniej budynku bliźniaczego poszukuje możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w nawiązaniu nie do wspólnej linii zabudowy na tych działkach, lecz do linii zabudowy z niewielkim niskim garażem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych znajdują się tam informacje z ewidencji gruntów, dotyczące wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. Współwłaścicielem działki nr ew. [...] jest W. B.. Badając akta postępowania administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 30 stycznia 2006 r. skierowanym do W. B. widnieje nieczytelna adnotacja, zaś na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia decyzji organu pierwszej instancji widnieje adnotacja "adresat wyprowadził się". Organ nie podjął próby ustalenia nowego adresu W. B. i doręczenia mu pism, pomijając go tym samym w całym postępowaniu administracyjnym. Koniecznym elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach procedury administracyjnej m.in. w art.9 i 10 k.p.a. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa ( lub rozbudowa - jak w niniejszej sprawie) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Z wyników analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, iż linia zabudowy wzdłuż ul. [...] nie przebiega - zdaniem Sądu - zmiennie. Przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy - od ulicy [...] - pokrywającą się z południowo - zachodnią ścianą budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr [...]. Organ nie wyjaśnił dlaczego linię zabudowy dostosował do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], nie określił parametrów wielkościowych tego budynku. Nie wykazał, czy budynek ten jest "wtopiony" w ład przestrzenny tak by mógł tworzyć punkt odniesienia do kontynuacji linii zabudowy. Rozporządzenie dopuszcza co prawda również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Jeśli organ uznał, że w niniejszej sprawie dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy winien swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są szczególnie istotne z punktu widzenia jego kontroli sprawowanej przez sad administracyjny.
Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem uwzględnić ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także przepis art. 77 § 1 k.p.a. i przedstawić motywy rozstrzygnięcia w sposób pełny i jednoznaczny, odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj. § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Kolegium nie było możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób wynikający z analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia,
II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchylone decyzje nie zawierały uzasadnienia, "dlaczego linię zabudowy dostosowano do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]", "nie określały parametrów wielkościowych tego budynku" oraz "nie wykazały, czy budynek tej jest "wtopiony" w ład przestrzenny tak by mógł tworzyć punkt odniesienia do kontynuacji linii zabudowy", podczas gdy takie uzasadnienie zawarte zostało w analizie sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, stanowiącej integralną część decyzji pierwszoinstancyjnej,
III. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że doręczenie pisma stronie, która nie zawiadomiła organu administracji publicznej o zmianie swego adresu w toku postępowania, pod dotychczasowym adresem nie ma skutku prawnego,
IV. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że organy administracji publicznej obu instancji nie zapewniły wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zakończonego uchyloną decyzją Kolegium,
V. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W konsekwencji skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. W..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd administracyjny, powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie okoliczności przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.) - w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się (..) właściciela, w myśl zaś pkt 2 powołanego przepisu - miejsce zamieszkania (...) osób wymienionych w pkt 1. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią - stosownie do art. 21 ust. 1 tejże ustawy - m.in. podstawę planowania przestrzennego, do czego zaliczyć należy ustalanie warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 2 wymienionej ustawy, osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Z powyższego wynika zatem, że na właścicielu nieruchomości gruntowej ciąży wynikający z mocy prawa obowiązek zgłaszania - w terminie 30 dni od dnia zaistnienia zdarzenia - właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym - swego miejsca zamieszkania. Wszelkie negatywne konsekwencje niewywiązania się z powyższego obowiązku obciążają osobę zobowiązaną. Koresponduje z powyższymi przepisami art. 41 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Zgodnie z § 2 powołanego artykułu w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest zapewnić należyty udział w tym postępowaniu wszystkim jego stronom, w tym - doręczyć owym stronom decyzję kończącą takie postępowanie. Wszelkie zawiadomienia, kierowane do stron w toku postępowania, jak i wspomniana decyzja kierowana jest na adres znany organowi, w pierwszej kolejności wynikający z aktualnego wypisu z rejestru gruntów, uzyskanego po wszczęciu postępowania, chyba że w toku takiego postępowania strona zawiadomi organ o zmianie swego adresu, stosownie do dyspozycji art. 41 § 1 k.p.a.
Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, korespondencja, adresatem której był W. B., kierowana była na adres ujawniony w sporządzonym na potrzeby sprawy wypisie z rejestru gruntów. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wymienionemu wyżej skutecznie doręczone, co przyznał Sąd w wyroku. Okoliczność, iż fakt owego doręczenia został potwierdzony poprzez złożenie ,,nieczytelnej adnotacji", nie może w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę prawidłowości owej czynności. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organy administracji w pełni zasadnie uznały, iż wspomniany adres jest adresem korespondencyjnym W. B.. Obowiązkiem strony było, w razie jego zmiany, powiadomienie organów administracji o tej zmianie; w razie zaniedbania owego obowiązku wszelkie doręczenia dokonane pod dotychczasowym adresem mają skutek prawny. Tym samym zarzut naruszenia praw W. B., uznać należy za całkowicie nietrafiony. Niezrozumiałe jest stwierdzenie, jakoby fakt ,,nie podjęcia próby ustalenia nowego adresu W. B. i doręczenia mu stosownych pism" był równoznaczny z brakiem możliwości stwierdzenia, "czy w postępowaniu tym zakończonym zaskarżoną decyzją został prawidłowo ustalony krąg osób, którym przysługuje status strony". Zdaniem Kolegium, czym innym jest kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a czym innym - nie ustalenie aktualnego adresu jednej ze stron.
Oba działające w tej sprawie organy administracji skorzystały z uprawnienia nadanego im wyraźnie przez § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należycie uzasadniając przyjęte stanowisko. W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w jego § 3 ust. 1 - zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść owej analizy stanowi zatem część składową decyzji, uzupełniając ją w razie potrzeby. W niniejszej sprawie wyjaśnienie przyczyn, dla których skorzystano z uprawnienia nadanego przez § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znalazło się w części tekstowej analizy obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja ta odwołuje się wprost do treści owego załącznika. Tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium, a wcześniej - przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie uznać należy za nieuzasadniony. Zdaniem Kolegium możliwość skorzystania z uprawnienia nadanego przez §4 ust. 4 powołanego rozporządzenia nie jest uzależniona ani od "określenia parametrów wielkościowych budynku", stanowiącego punkt odniesienia do ustalenia linii zabudowy, ani też od tego, czy "budynek ten jest "wtopiony" w ład przestrzenny", bowiem w tym wypadku oceniana jest nie jego wielkość czy też "wtopienie" w ład przestrzenny, lecz odległość istniejącej zabudowy od granic działek, na której zabudowa ta jest zlokalizowana. Nie jest też jasne, na jakiej podstawie WSA uznał, jakoby "linia zabudowy wzdłuż ul. [...] nie przebiega zmiennie".
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w zaskarżonym wyroku nie można doszukać się wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenia którego miałoby dopuścić się Kolegium. Wyrok powyższy nie zawiera również dowodu, że stwierdzone przez WSA naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby uchylenie decyzji Kolegium z powołaniem się na wymieniony przepis. Powyższe oznacza, że niezależnie od innych zarzutów - uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art.141 § 4 p.p.s.a., w szczególności nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna pozbawiona była uzasadnionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 184 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie sposób uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia prawa materialnego - § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Kolegium nie było możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób wynikający z analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną sąd I instancji bynajmniej nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego poglądu, a jedynie zarzucił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niewystarczające uzasadnienie dokonanego w nich wyznaczenia linii zabudowy.
Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy między innymi od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zatem stwierdzenie kontynuacji wymienionych w przywołanym przepisie cech zagospodarowania przestrzeni w ramach tak zwanego "prawa dobrego sąsiedztwa" jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonego założenia inwestycyjnego. Realizacji zasady kontynuacji istniejącej zabudowy podporządkowane są unormowania § 4 rozporządzenia. Określają one szczegółowe reguły kształtowania linii nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej.
Zasadą podstawową jest, że zabudowa ta powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – o ile ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 3 rozporządzenia). Dopiero §4 ust. 3 dopuszcza na zasadzie wyjątku inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zatem dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach §4 ust. 1 – 3 zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach wymienionej analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim zakresie słuszne były sformułowane przez sąd I instancji wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie zastosowania rozwiązania z §4 ust. 4 rozporządzenia – sprowadzające się do przeanalizowania cech przestrzennych "budynku gospodarczego", jego funkcji i lokalizacji, które pozwalały, zdaniem organów, na związanie właśnie z nim – linii nowej zabudowy w aspekcie ustawowej zasady kontynuacji istniejącej zabudowy. Nie odpowiada tym wymogom lakoniczne stwierdzenie w analizie, na którą powołał się organ administracji, że "można dostosować linię nowej zabudowy do linii zabudowy budynku gospodarczego na sąsiedniej działce". Takie stwierdzenie w analizie i powołanie się nań w uzasadnieniu decyzji – bez wyjaśnienia dlaczego można zastosować rozwiązanie ze swej istoty wyjątkowe - czyniło zasadnym przyjęcie przez sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107§3 k.p.a., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Natomiast co do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 10§1 k.p.a. to stwierdzić należy, że istotnie sąd I instancji wadliwie utożsamił brak określenia kręgu stron postępowania z wadliwością w zakresie dokonywania doręczeń stronom postępowania, co nie czyni jednak zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnionymi. Organy administracji nie popełniły bowiem uchybień co do identyfikacji kręgu stron postępowania, opierając się na danych z ewidencji gruntów i budynków. Nieskuteczne było natomiast samo doręczanie korespondencji jednemu z właścicieli sąsiednich gruntów - W. B.. Przy czym wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej żadne doręczenie korespondencji tej stronie postępowania nie zostało dokonane z zachowaniem wymogów k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało bowiem niezwłocznie zwrócone przez urząd pocztowy nadawcy (organowi I instancji) - bez awizowania w trybie art. 44 §2 i 3 k.p.a. , zaś przesyłka zawierająca decyzję pierwszoinstancyjną wróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się".
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają odmiennych niż ogólne (zawarte w k.p.a. ) zasad doręczania korespondencji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skutki związane z nieujawnieniem w ewidencji gruntów i budynków zmiany adresu właściciela nieruchomości przewidują niektóre ustawy szczególne – na przykład według art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) - doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu następuje na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zatem organ administracji w sprawach związanych ze stosowaniem tej ustawy nie jest zobowiązany w tym przypadku do ustalania aktualnego adresu właściciela – jeśli jest odmienny niż uwidoczniony w ewidencji gruntów.
Gdyby jednak zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie takiego skutku braku zgłoszenia zmiany adresu w ewidencji gruntów i budynków to niewątpliwie stosowne unormowanie o charakterze generalnym znalazłoby się w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zmianami), lub w odniesieniu do postępowań z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tej właśnie ustawie. Unormowań takich jednak w wymienionych aktach prawnych nie ma i dlatego doręczeń korespondencji dla stron postępowania dotyczącego warunków zabudowy dokonuje się na zasadach określonych w k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w doktrynie postępowania administracyjnego nie budzi natomiast wątpliwości, że obowiązek określony w art.41§1 k.p.a. (zawiadomienia o zmianie adresu) powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i dotyczy tego konkretnego postępowania administracyjnego – to znaczy tylko w tym konkretnym postępowaniu uchybienie temu obowiązkowi powodować może niekorzystne dla strony skutki, o których mówi art. 41 § 2 k.p.a. Zatem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną uchybienie obowiązkowi zgłoszenia zmiany adresu do ewidencji gruntów i budynków nie ma znaczenia dla doręczeń w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy.
Wadliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i późniejszej korespondencji stronie postępowania niewątpliwie narusza prawo tej strony do aktywnego udziału w postępowaniu przewidziane w art. 10§1 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia art. 145§1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 42§2 k.p.a. to przywołać należy treść tego przepisu procedury administracyjnej, który stanowi, że pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Trudno wywnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej w jaki sposób ten właśnie przepis miałby zostać naruszony praz sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny takiego naruszenia wszakże nie stwierdził.
Zatem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie był więc uzasadniony.
Brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145§1 lit b p.p.s.a. wobec związania Sądu granicami skargi kasacyjnej uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie w tym miejscu kwestii możliwości uchylenia decyzji przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia przesłanki wznowieniowej określonej art. 145§1 pkt 4 k.p.a. – w sprawie, w której strona, której prawa naruszono nie domaga się takiego uchylenia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte było natomiast słusznie wytkniętą w skardze kasacyjnej wadą polegającą na powołaniu jako podstawy prawnej przepisu art.145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – bez wyjaśnienia jaki konkretnie przepis prawa materialnego miałby zostać naruszony zaskarżoną decyzją. Skoro jednak wystarczająca podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji art. 107§3 k.p.a., to uznać należało, że również i ta usterka uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie nie zmienia oceny, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.
W tym stanie sprawy, ponieważ wyrok sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, to skarga kasacyjna na podstawie art.184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.