II OSK 1524/24

II OSK 1524/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 462, art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 3 pkt 2 u.o.c.
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2606/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 września 2023 r. nr KG-CU-IV-2.4220.21.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2606/23, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 6 września 2023 r., nr KG-CU-IV-2.4220.21.2023, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Terespolu z 16 maja 2023 r., nr 04-130/7/D-KNP/2023, którą na podstawie art. 462 ust. 1, 2, 4, 5 i 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), zwanej dalej u.o.c., nałożono na skarżącą Spółkę karę administracyjną w wysokości 3 000 euro za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy administracji na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego zasadnie przyjęły, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary administracyjnej.
W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 462 ust. 3 pkt 2 u.o.c. przez jego niewłaściwą interpretację, wedle której udzielenie błędnej informacji przez funkcjonariusza straży granicznej co do możliwości przekroczenia granicy przez cudzoziemca, nie powoduje wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika i nie stanowi podstawy dla zastosowania tego przepisu mimo, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca dokonała wszelkiej należytej staranności w przedmiocie ustalenia ważności paszportu i wizy uprawniającej do wjazdu do Rzeczypospolitej Polski obywatela Białorusi sześcioletniego Y.K.;
- art. 459 ust. 1 i 2 u.o.c. przez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że w zakresie przeciwdziałania nielegalnej imigracji od przewoźnika wymagana jest większa staranność i wiedza niż od organów państwowych sprawujących ochronę granic państwowych (w rozumieniu art. 1 ustawy o Straży Granicznej), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., przez jego błędne niezastosowanie, prowadzące w istocie do wymierzenia skarżącej kary administracyjnej, podczas gdy waga rzekomego naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń, albowiem kilkudniowa różnica między datą rozpoczęcia ważności wizy 6-letniego pasażera, podróżującego z matką dysponującą ważną wizą, a datą przekraczania granicy RP, nie sprzyja stwarzaniu warunków do nielegalnej migracji, nielegalnego zatrudnienia, zagrożeniu terroryzmem i wzrostem przestępczości kryminalnej.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd nie wyjaśnił w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy w zakresie w jakim:
a) zaniechano ustalenia w sprawie, czy dyżurujący funkcjonariusz Straży Granicznej udzielił telefonicznie błędnej informacji w sprawie możliwości przekroczenia granicy przez małoletniego cudzoziemca podróżującego wraz z matką posiadającą ważną wizę,
b) zaniechano przesłuchania funkcjonariusza Straży Granicznej wykonującego czynności na pierwszym punkcie kontrolnym - moście granicznym w zakresie otrzymania od kierowcy informacji o terminie ważności wizy Y.K.,
co doprowadziło do uznania zaskarżonej decyzji za niewadliwą, pomimo że została wydana z naruszeniem:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prowadzącym także do naruszenia art. 8 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz
- art. 462 ust. 3 pkt 2 u.o.c. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy funkcjonariusz Straży Granicznej udzielił informacji o możliwości przekroczenia granicy przez małoletniego cudzoziemca podróżującego wraz z matką posiadającą ważną wizę.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie sformułowanymi zarzutami zwalcza wadliwe ustalenia faktyczne oraz ich ocenę sprzeczną z jej oglądem istotnych okoliczności sprawy powołując się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz formułując argumentację na poparcie swojego stanowiska.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy odpowiednio do rezultatu kontroli legalności określonego działania organów administracji. Nie mogą być one traktowane jako samodzielne podstawy kasacyjne. Ich naruszenie jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się w całości niezasadne, a tym samym próba podważenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie okazała się nieskuteczna.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza do prawidłowej oceny przesłanek nałożenia na P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kary administracyjnej za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oceny tej organy dokonały w świetle przepisów u.o.c., a ich prawidłowej wykładni i zastosowania w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono.
Podstawą nałożenia kary na przewoźnika był art. 462 ust. 1 u.o.c., zgodnie z którym nałożenie kary następuje w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Przepis art. 462 ust. 3 u.o.c. przewiduje wyłączenia z obowiązku nałożenia kary administracyjnej w warunkach określonych w ust. 1 tego przepisu, gdy przewoźnik przywiózł do granicy cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 1) lub gdy mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia (pkt 2). Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Stosownie do treści art. 459 ust. 1 i 2 u.o.c. przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym jest zobowiązany podjąć wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Z przywołanego przepisu wynika, że przewoźnik obowiązany jest dokładnie zbadać dokumenty posiadane przez cudzoziemca (wizy i zezwolenia uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium RP) przed zawarciem z nim umowy przewozu. Do obowiązku przewoźnika należy ustalenie, czy okazane przez cudzoziemca dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski.
W tak ukształtowanym stanie prawnym, prawidłowo zinterpretowanym przez orzekające organy, ich zadaniem było ustalenie istotnych okoliczności stanu faktycznego i ich ocena w świetle relewantnych przepisów prawa materialnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd a quo prawidłowo skontrolował przeprowadzone przez orzekające organy postępowanie wyjaśniające uznając, że dostarczyło ono kompletnego materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę do nałożenia kary. Ocena materiału dowodowego spełnia standard proceduralny wynikający z art. 80 k.p.a., albowiem wszystkie zgromadzone dowody zweryfikowano w ich wzajemnej relacji wykazując, które z nich i z jakich przyczyn stanowiły podstawowe źródło o rzeczywistym stanie sprawy. Oceny tej nie podważyły sformułowane podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.
Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja potwierdza, że w dniu [...] 2023 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wykonywało regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie Mińsk (BY) - Gdańsk (PL). W trakcie kontroli ustalono, że małoletni obywatel Republiki Białorusi – Y.K. nie posiadał ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Termin ważności wizy znajdującej się w zwykłym paszporcie cudzoziemca rozpoczynał się bowiem dopiero w dniu [...] 2023 r., czyli później niż data rozpoczęcia podróży w Mińsku i data planowanego przekroczenia granicy Polski.
Na podstawie prawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował jako w pełni uzasadniony wniosek, że przewoźnik przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, co uzasadniało nałożenie kary. Okoliczność, że małoletni cudzoziemiec posiadał wizę, której ważność rozpoczynała się [...] 2023 r. nie zmienia faktu, że w dniu przekroczenia granicy [...] 2023 r. nie posiadał on żadnego innego dokumentu, który umożliwiałby mu legalne przekroczenie granicy Polski stanowiącej jednocześnie granicę UE.
Należy podkreślić, że odpowiedzialność przewoźnika, o której mowa w art. 462 ust. 1 u.o.c. ma charakter obiektywny, co oznacza, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub szkodliwości czynu przewoźnika. Przepis art. 462 ust. 1 u.o.c. nie stanowi podstawy prawnej dla dokonywania oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego, a jedynie do powiązania odpowiedzialności przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP.
Z powyższych względów irrelewantne dla sprawy pozostają powody, które skłoniły pracownika przewoźnika do przywiezienia do granicy cudzoziemca bez ważnej wizy, a brak przeprowadzenia w tym zakresie przez organy dowodów wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie, w tym dowodu z przesłuchania funkcjonariusza Straży Granicznej wykonującego czynności na pierwszym punkcie kontrolnym oraz zaniechanie ustalenia, czy dyżurujący funkcjonariusz Straży Granicznej zapewnił telefonicznie matkę małoletniego cudzoziemca o możliwości przekroczenia granicy pomimo braku ważnej wizy, nie stanowił naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego mającego jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że działanie pracownika przewoźnika wynikało z zapewnienia matki małoletniego cudzoziemca, iż w rozmowie telefonicznej dyżurujący funkcjonariusz Straży Granicznej potwierdził możliwość przekroczenia granicy przez dziecko bez ważnej wizy, a także z braku reakcji funkcjonariusza Straży Granicznej wykonującego czynności na pierwszym punkcie kontrolnym na moście, który został poinformowany przez pracownika przewoźnika o dacie ważności wizy dziecka, pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności przewoźnika. To rolą osoby działającej w imieniu przewoźnika było sprawdzenie, czy cudzoziemiec zamierzający przekroczyć granicę Rzeczpospolitej Polskiej na pokładzie jednostki tego przedsiębiorcy, ma ważne dokumenty uprawniające do wjazdu na teren Rzeczpospolitej Polskiej. W sytuacji, w której pracownik przewoźnika w wyniku weryfikacji dokumentów dostrzegł, że data umieszczona na wizie cudzoziemca jest późniejsza niż data planowanego przekroczenia granicy, o należytej staranności świadczyłoby podjęcie właściwej decyzji o nieprzyjęciu cudzoziemca na pokład, co nie przekraczało możliwości przewoźnika wykonującego regularne przewozy. Skoro przewoźnik postąpił w inny sposób i zgodził się na przewóz cudzoziemca bez ważnej wizy do granicy, to wszelkie następstwa tego działania, bez względu na stojącą za nim motywację, obciążają przewoźnika.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 462 ust. 3 pkt 2 u.o.c. stwierdzając, że w okolicznościach sprawy organy słusznie uznały, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności. Skoro w wizie znajdującej się w paszporcie małoletniego okazanej przy wsiadaniu do autokaru była informacja o dacie jej ważności od [...] 2023 r., to nie można twierdzić, że przewoźnik dołożył należytej staranności podczas kontroli tych dokumentów przyjmując cudzoziemca na pokład autokaru.
Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 3 pkt 2 u.o.c.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut niezastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów i Sądu a quo, zgodnie z którym przewiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego wymaganych na wjazd i pobyt dokumentów nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, bowiem stwarzanie warunków do nielegalnej migracji i ułatwianie ruchów migracyjnych wiąże się nierozerwalnie z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego zarówno Rzeczpospolitej Polskiej, jak i innych państw członkowskich Unii Europejskiej. O tym, że tego rodzaju sprawy nie mają charakteru znikomego, świadczy również treść art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 2001/51/WE, zobowiązującego państwa członkowskie do zapewnienia, by kary dla przewoźników były odstraszające, skuteczne i proporcjonalne, a jednocześnie określono wysokość tych kar w granicach od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę. W tego rodzaju sprawach organ nie wyważa zagrożenia ryzykiem migracyjnym w oparciu o indywidualną ocenę sytuacji pasażera, gdyż każdy przypadek przywiezienia do granicy cudzoziemca bez ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wymaga zaangażowania takich samych środków przez organy Służby Granicznej, a ryzyko nielegalnej migracji dotyczy w równym stopniu osób dorosłych, jak i dzieci. Dodatkowo, jak trafnie zauważyły organy, do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie drugiej przesłanki – tj. strona zaprzestała naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie nie można mówić o zaprzestaniu naruszania prawa, gdy stwierdzone naruszenie polegało na jednorazowym naruszeniu obowiązku określonego w art. 459 u.o.c. Wskazana przesłanka może natomiast odnosić się wyłącznie do naruszeń prawa o charakterze ciągłym, trwałym, powtarzającym się.
Podsumowując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji i słusznie przyjął, że nałożenie kary administracyjnej na skarżącą Spółkę było wyrazem prawidłowego zastosowania przepisów art. 462 ust. 1 i 2 u.o.c. do ustalonych istotnych okoliczności sprawy, co czyni zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych niezasadnymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
-----------------------
)