II OSK 1520/21

II OSK 1520/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1954/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-04-22
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1954/20 w sprawie ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – część A1 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz C. Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1954/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – część A1, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 25 ust. 1 w zakresie drogi wewnętrznej oznaczonej jako "19KDW" oraz załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie drogi wewnętrznej oznaczonej jako "19KDW".
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
C. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w zakresie położenia i szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 19KDW na działkach nr [...]1, [...]2 i [...]3 należących do skarżącego.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez błędną ocenę walorów ekonomicznych przestrzeni, na której planowana jest droga wewnętrzna 19KDW oraz brak wyważenia potrzeby zaspokojenia interesu publicznego polegający na położeniu drogi 19 KDW na działkach [...]1, [...]2 i [...]3 bez uwzględnienia, że działki [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9 posiadają dojazd z ul. A. bądź ul. B. oraz z pominięciem, że ewentualne przeprowadzenie drogi w głębi działek [...]1, [...]2 i [...]3, a nie w ich granicy umożliwia wydajniejszy ekonomicznie podział nieruchomości, wyznaczenie drogi wewnętrznej o szerokości 8m, co znacznie przekracza uzasadnione potrzeby dla tego typu drogi i nadmiernie narusza prawo własności skarżącego, w tym poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni nieruchomości do niego należących,
2. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego na skutek nieuwzględnienia uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a tym samym wyznaczenia drogi wewnętrznej 19 KDW z pokrzywdzeniem prawa własności skarżącego, szerszej niż zachodzi uzasadniona potrzeba dla tego typu drogi (8m), przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym umiejscowieniu drogi wewnętrznej 19 KDW w granicy działek nr [...]1, [...]2 i [...]3, podczas gdy uzasadnione byłoby przeprowadzenie drogi w głębi wskazanych nieruchomości co umożliwiłoby wydajniejszy ekonomicznie podział gruntów należących do skarżącego,
3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, które musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, także poprzez brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości i tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności, w tym w sytuacji gdy:
a) ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym wykorzystaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno – gospodarczymi, a w szczególności ogranicza możliwość efektywnego zagospodarowania działek nr [...]1, [...]2 i [...]3,
b) w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie takiej ingerencji w prawo własności,
c) w planie miejscowym, wyznaczając drogę wewnętrzną 19 KDW dokonano nieracjonalnego potencjalnego podziału nieruchomości nadmiernie ograniczając powierzchnię nieruchomości należących do skarżącego o jedną działkę 800m2,
4. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie MI") poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej 19 KDW na działkach [...]1, [...]2 i [...]3 o szerokości 8m, tj. znacznie przekraczającej uzasadnione potrzeby dla tego typu drogi wyznaczonej jako droga wewnętrzna – dojazdowa do działek.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej położenia i szerokości drogi wewnętrznej 19KDW na działkach nr [...]1, [...]2 i [...]3, a także o zasądzenie od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że projektowana droga wewnętrzna 19 KDW została wytyczona na obszarze działek skarżącego nr [...]1, [...]2 i [...]3 od granicy z działkami sąsiednimi nr [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9. Ustalono, że droga ma mieć szerokość 8m.
Skarżący poniósł, że działki nr [...]10, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 mają zapewniony dojazd od ul. A. oraz ul. B. (na rysunku 6 KD-D).
Wskazał też, że wyznaczając projektowaną drogę wewnętrzną 19 KDW, Rada Miejska w S. dokonała wstępnego podziału wszystkich wymienionych wyżej działek na działki nie mniejsze niż 800 m2. Wielkość ta jest zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstępnego, prywatnego podziału, zgodnie z wytycznymi, dokonał też skarżący. Wytyczenie przez organ działek, z uwzględnieniem projektowanego położenia drogi wewnętrznej 19KDW i jej szerokości 8m w sposób wskazany na rysunku, w ocenie skarżącego jest dokonane z rażącym pokrzywdzeniem jego interesu prywatnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego organu administracji.
Wytyczenie działek odbywa się bowiem z korzyścią wyłącznie dla właścicieli nieruchomości gruntowych nr [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9, gdyż drogę wewnętrzną 19 KDW wytyczono tylko przez nieruchomości skarżącego, a ponadto szerokość działki drogowej (nadmiernej dla funkcji drogi wewnętrznej — dojazdowej) i sposób jej wytyczenia spowodował, że skarżący utraci nie tylko część gruntów położonych ściśle pod projektowaną drogą 19 KDW, ale również dozna szkody w postaci utraty jednej działki możliwej do wytyczenia z posiadanych nieruchomości gruntowych o powierzchni 800 m2.
Posadowienie drogi wewnętrznej 19 KDW w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku na gruntach skarżącego nr [...]1, [...]2 i [...]3 doprowadziło do wyznaczenia przez Radę 16 możliwych do wytyczenia na gruntach skarżącego działek o powierzchni powyżej 800 m2. Tymczasem geodeta przeprowadzający podział prywatny na rzecz skarżącego, uwzględniając drogę 19KDW przesuniętą w głąb nieruchomości [...]1, [...]2 i [...]3 o 30m, wytyczył 17 możliwych działek, w tym 4 o powierzchni przekraczającej 900 m2, 4 o powierzchni przekraczającej 800 m2 i 9 spełniających minimalne kryteria dla podziału nieruchomości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o powierzchni równej 800 m2.
W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie naruszono zasadę proporcjonalności. Cel publiczny dla działek nr [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 jest zabezpieczony poprzez ich dostęp do drogi publicznej (ul. A. i ul. B.). W tej sytuacji, wyznaczając drogę wewnętrzną 19 KDW na działkach skarżącego nr [...]1, [...]2 i [...]3 doszło do nadmiernej ingerencji w jego prawo własności i nadużycie władztwa planistycznego.
Skarżący wskazał, że do określenia szerokości drogi konieczne jest uwzględnienie natężenia ruchu na tej drodze, co w przypadku planowanego przeznaczenia drogi wewnętrznej 19 KDW skutkuje koniecznością uznania, że ruch ten nie będzie intensywny, a nawet bardzo ograniczony. Skarżący zaznaczył, że projektując drogę 19KDW jako drogę wewnętrzną, dojazdową do działek z nią graniczących, nie zachodzi potrzeba, by była ona tak szeroka jak planowana (8 m). Zbędna szerokość, dodatkowo ogranicza, już i tak bezpodstawnie ograniczone, prawo własności skarżącego. W przypadku projektowanej drogi zasadnym byłoby wytyczenie drogi o minimalnych parametrach wynikających z § 14 rozporządzenia MI.
Rada Miejska w S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Uzasadniając swe stanowisko przyznała, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia planu. Natomiast argumentacja skargi jest błędna. Plan nie ogranicza w możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości, a wprowadzony układ drogowy umożliwia racjonalny rozwój zabudowy w tym rejonie.
Wskazała, że wykorzystanie drogi 19 KDW do podziału działek o nr [...]9, [...]7, [...]8, [...]4, [...]11, [...]12 i obsługi nowo wydzielonych działek wymaga uzyskania zgody właściciela drogi oraz finansowej rekompensaty. Zaplanowany w planie układ dróg umożliwia racjonalny rozwój zabudowy w tym rejonie P. Wprowadzenie nowej drogi na północ od ul. B. pozwoli na równomierną intensyfikację zabudowy w kwartale położonym między ulicami A. i C., w tym podział wtórny długich działek (90-100 m). Wskazane działki o nr [...]9, [...]7, [...]8, [...]6, [...]11, [...]12 posiadają dostęp do drogi publicznej od strony ul. A. Jednak są to działki wąskie, bez możliwości lokalizacji dojazdu do nowo wydzielonych działek w ich tylnej części z ul. A. Błędny jest też – zdaniem organu – zarzut skarżącego, że właściciele działek sąsiednich nie będą korzystać z przedmiotowej drogi, gdyż posiadają dojazd od ul. A. W dniu 24 stycznia 2011 r. oraz 16 stycznia 2012 r. wpłynęło pismo wnioskujące o wyznaczenie drogi wewnętrznej i umożliwienie właścicielom działek o nr [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, i [...]8 dojazdu do posesji od strony wschodniej poprzez działki rolne oznaczone numerami [...]1, [...]2 i [...]3. Zatem uznano, że są oni zainteresowani możliwością korzystania z przedmiotowej drogi.
Ponadto wyjaśniono, że plan nie dokonuje podziału nieruchomości, a jedynie określa warunki jakie należy spełnić przy dokonywanym podziale nieruchomości. Natomiast przeprowadzony wstępny podział działek skarżącego przedstawiony w skardze faktycznie wskazuje możliwość wydzielenia 17 działek, ale z drogą wewnętrzną o szerokości 6 m.
Ponadto Rada Miejska wskazała, że podniesiony w skardze zarzut co do publicznego charakteru wytyczonej drogi wewnętrznej 19 KDW, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą bez przejazdu, zakończoną placem do nawracania. Nie łączy więc dwóch dróg publicznych i nie może być traktowana jako droga o charakterze publicznym. Jej położenie świadczy o tym, że będzie ona służyła określonej liczbie użytkowników, a dokładniej właścicielom działek z nią sąsiadujących.
Odnosząc się do zarzutu ograniczenia korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej 19 KDW planu wyjaśniono, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji.
Skarżący w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. wskazał m.in., że planowanie przestrzenne nie może zostać uzależnione – do czego doszło na gruncie niniejszej sprawy – od bliżej niesprecyzowanych zamiarów współwłaścicieli, którzy dopuszczają podział działki w nieokreślonej przyszłości. Do takich niesprecyzowanych zamiarów należy zaliczyć ewentualne zainteresowanie korzystaniem z projektowanej drogi 19 KDW.
Skarżący podkreślił, że właścicielom nieruchomości sąsiednich przeszkadzało wytyczenie drogi wewnętrznej 19 KDW w pierwotnym kształcie jako wpływającej na zmniejszenie atrakcyjności i funkcjonalności ich nieruchomości przylegających do tej drogi. Wyjaśnił, że w pierwotnym kształcie projektowana droga 19 KDW przylegała do działki nr [...]13. Na skutek działań jej właściciela projektowana droga 19 KDW została cofnięta do połowy nieruchomości skarżącego nr [...]1.
Skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie zaskarżonego planu miejscowego ze stanem na styczeń 2020 r. planowana była również droga wewnętrzna 21 KDW na nieruchomościach na wprost do projektowanej drogi 19 KDW nr [...]14, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18, przylegająca do działki nr [...]19. Właściciele działek przylegających do projektowanej drogi 21 KDW znajdują się w takiej samej sytuacji jak właściciele działek przylegających do projektowanej drogi 19 KDW. Mimo to, w wyniku próśb jednej z właścicielek nieruchomości przyległej do pierwotnie projektowanej działki drogowej 21 KDW nr [...]14 i [...]15, droga ta została usunięta z zaskarżonego planu. W tym przypadku bez znaczenia dla organów administracji było zapewnienie dojazdu do działek, które potencjalnie mogą ulec podziałowi zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu. Takie działanie rodzi stan nierówności i znaczne zróżnicowanie uprawnień właścicielskich.
Odnosząc się do szerokości projektowanej drogi 19 KDW 8m, przyjętej – jak wskazuje Rada Miejska w S. – dla drogi wewnętrznej, skarżący podniósł, że taka szerokość jest nieuzasadniona dla tego typu drogi, gdyż jest nadmierna w stosunku do ewentualnych potrzeb i dodatkowo ogranicza własność skarżącego.
Skarżący podniósł, że organ nie wykazał dlaczego żaden inny przebieg drogi nie byłby uzasadniony, mimo że w procesie uchwalania zaskarżonego planu zmieniały się przebiegi dróg obejmujących m. in. planowaną drogę 19 KDW, jak i działki po drugiej stronie ul. B. naprzeciwko projektowanej drogi 19 KDW.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów, które powinno być dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych, w szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej oraz odpowiedzi na skargę pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowaną drogę 19 KDW o takim przebiegu i parametrach.
Sąd wskazał, że w większości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne oraz argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Uwzględnione zarzuty w ocenie Sądu orzekającego stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w zaskarżonej części.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Sąd uznał jednak za przekonujące wyjaśnienie organu, że uchwalenie w zaskarżonym planie drogi wewnętrznej 19 KDW w granicy działek skarżącego pozwoli na równomierną intensyfikację zabudowy w kwartale położonym między ulicami A. i C., w tym podział wtórny długich działek (90-100 m). Wskazane działki o nr [...]9, [...]7, [...]8, [...]6, [...]11, [...]12 posiadają dostęp do drogi publicznej od strony ul. A. Jednak są to działki wąskie, bez możliwości lokalizacji dojazdu do nowo wydzielonych działek w ich tylnej części z ul. A. Zaskarżony plan umożliwia więc zagospodarowanie działek zarówno skarżącemu, jak i właścicielom działek sąsiednich.
W związku z powyższym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego przesunięcia planowanej drogi ze skraju działek nr [...]1, [...]2 i [...]3 o 30 m w ich głąb. Takie rozwiązanie wykluczyłoby to korzystanie z tej drogi przez właścicieli działek nr [...]9, [...]7, [...]8, [...]6, [...]11, [...]12, a tym samym uniemożliwiłoby dokonanie ich podziału, gdyż jak wynika z mapy, w razie wydzielenia nowych działek w tylnej części działek nr [...]9, [...]7, [...]8, [...]6, [...]11, [...]12 nowo powstałe działki nie miałyby w ogóle dostępu do drogi publicznej. Byłoby więc korzystne wyłącznie dla skarżącego. W tej sytuacji organ wyważając interes indywidualny skarżącego oraz interes społeczny i publiczny trafnie przewidział przebieg drogi 19 KDW na terenie przedmiotowych działek skarżącego przy ich granicy.
Sąd wskazał, że samo umiejscowienie i przebieg planowanej drogi 19 KDW znajduje racjonalne uzasadnienie. Jednak, jak trafnie zarzuca skarżący, tak usytuowana droga o planowanych parametrach ponad miarę narusza jego interes. W kontrolowanym przypadku zmniejszenie szkody poniesionej przez skarżącego można zrealizować poprzez zmianę parametrów planowanej drogi 19 KDW, o co wielokrotnie wnioskował skarżący.
W ocenie Sądu, organ naruszył władztwo planistyczne, poprzez nieuzasadnione zaplanowanie szerokości drogi na 8 m. Zauważyć trzeba, że przedmiotowa droga ma jedynie obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na 10 działkach.
Sąd podzielił argumentację, że w takiej sytuacji ruch na tej drodze będzie bardzo ograniczony, co przemawia za wyznaczeniem drogi o minimalnych parametrach w zakresie jej szerokości. Sąd nie dostrzega argumentów przemawiających za wyznaczeniem drogi 19 KDW o parametrach przewidzianych w zaskarżonej uchwale, a więc przekraczających minimalne wymagania dla tego typu drogi, a organ tej kwestii nie wyjaśnił mimo argumentacji skarżącego, że już zmniejszenie szerokości tej drogi z 8 m do 6 m będzie miało dla niego korzystne skutki.
Według stanowiska Sądu, w świetle powyższego, doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż indywidualny interes skarżącego został nadmiernie ograniczony poprzez wyznaczenie drogi przekraczających minimalne parametry.
Sąd podniósł, że istotne jest także, że droga 19 KDW pierwotnie sięgała aż do działki nr [...]20, jednak na skutek wniosku właściciela tej działki droga 19 KDW została skrócona i nie znajduje się już na tej nieruchomości. Droga 19 KDW znajduje się niemal w całości na nieruchomościach skarżącego. W niniejszej sytuacji skarżący nie został potraktowany w sposób równy z właścicielem działki nr [...]20.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") oraz w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p"), polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie do planu miejscowego drogi wewnętrznej nr 19KDW o szerokości 8 m na działkach nr [...]1, [...]2 i [...]3, co miało doprowadzić do naruszenia indywidualnego interesu skarżącego w I instancji podczas, gdy skarżący kasacyjnie organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy nie dopuścił się przekroczenia tych granic, bowiem nie naruszył żadnego z ww. przepisów,
b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione wprowadzenie do planu miejscowego drogi wewnętrznej nr 19KDW o szerokości 8 m na działkach nr [...]1, [...]2 i [...]3, podczas gdy wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną służyć ma nieruchomościom położonym przy tej drodze, zapewniając odpowiednią dostępność komunikacyjną;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w części w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek, a w konsekwencji przyjęcie, że zaplanowanie drogi wewnętrznej nr 19KDW o szerokości 8 m na działkach nr [...]1, [...]2 i [...]3 jest nieuzasadnione.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od skarżącego w I instancji, na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Ż., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. w całości oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu strona ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie, zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie neguje zasadności, a nawet konieczności wytyczenia drogi wewnętrznej 19 KDW. Stąd też nie sposób ze stanowiska zajętego przez Sąd I instancji wywodzić błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., według którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz związanego z nim § 4 pkt 9 rozporządzenia, stosownie do którego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie nie dlatego, że część terenu działek skarżącego została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, ale dlatego, że ustalenia w tym względzie zostały dokonane z naruszeniem zasady proporcjonalności. Warto podkreślić, że Sąd I instancji w swoim wywodzie nie kwestionował lokalizacji drogi, a jedynie jej szerokość. Ważąc interes publiczny oraz interesy właścicieli działek zainteresowanych dostępem do planowanej drogi "19KDW", widząc przy tym konieczność przeznaczenia pod drogę wewnętrzną gruntów, należących do skarżącego, uznał że związane z tym ograniczenie w wykorzystaniu przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową jest nadmierne.
Warto przypomnieć, że zgodnie z wypracowaną przez Trybunał Konstytucyjny praktyką, ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności jest dopuszczalne (pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności), w przypadku gdy: 1) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez prawodawcę skutków (a więc czy jest przydatne); 2) jest konieczne / niezbędne dla osiągnięcia celów usprawiedliwiających to ograniczenie, a celami tymi są: bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i prawa innych osób; 3) pozostaje w proporcji z powstałymi w wyniku tego ograniczenia oczekiwanymi efektami (por. wyroki TK z: 12.01.2000 r., P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3; 13.03.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26).
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie uznał, że ostatni z przywołanych powyżej warunków nie został spełniony, albowiem planowana droga ma obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na 10 działkach, zatem określenie jej szerokości znacznie ponad minimalną szerokość jezdni wynoszą 3 m, czy też minimalną szerokość ciągu pieszo – jezdnego wynoszącego 5m, prowadzi do nadmiernego ograniczenia skarżącego w prawach do korzystania z należących do niego nieruchomości.
Naruszenie przez Radę Miasta zasady proporcjonalności wiąże się nadużyciem przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, współkształtującego wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Naruszenia ustaleniami planu miejscowego zasady proporcjonalności nie można inaczej traktować z perspektywy regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak tylko w kategoriach istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), jest w systemie źródeł prawa hierarchicznie podporządkowany normom Konstytucji RP, w tym w szczególności zawartym w nich zasadom.
Z przedstawionych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały uwzględnione.
Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, regulując jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu mogła mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyby skarżąca kasacyjnie zdołała wykazać, co w ocenie składu orzekającego nie nastąpiło, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, naruszając prawo materialne (por. wyrok NSA z 20.08.2020 r., II OSK 3590/19, LEX nr 3099854).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.