II OSK 1520/11

II OSK 1520/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak - Kolczyńska
Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 878/10 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2011-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 32 ust. 4a, art. 36a ust. 3, art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2011 roku sygn. akt II SA/Po 878/10 w sprawie ze skargi J. M., B.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 878/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. i B. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku wnioskiem z dnia 4 września 2007 r. inwestorzy – J. M. i B. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta Poznania o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowy i wydania pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...].
Rozpoznając przedmiotowy wniosek Prezydent Miasta Poznania stwierdził, iż obejmuje on zamiar istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego – decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. i następnie, w oparciu o przepis art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1633 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z wnioskiem inwestorów.
Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. z uwagi na konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności projektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Ławica 1 w Poznaniu zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXXV/956/IV/2006 z dnia 10 stycznia 2006 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany powierzchni, kubatury i elewacji budynku na terenie wskazanej nieruchomości.
Jak podano w uzasadnieniu powyższej decyzji, przedłożony przez inwestorów projekt zamienny był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Ławica 1 w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 10 stycznia 2006 r. Odnośnie kwestionowanego w toku postępowania administracyjnego zmniejszenia oświetlenia w pomieszczeniu na działce sąsiedniej należącej do R. G., organ wyjaśnił, że planowana rozbudowa nie spowoduje istotnego pogorszenia warunków naturalnego oświetlenia, co zostało przez organ ustalone na podstawie wyjaśnień projektanta.
Odwołanie od decyzji organu I Instancji złożył uczestnik postępowania R. G. podnosząc, iż zmiany przewidziane w projekcie zamiennym doprowadzą do ograniczenia dopływu światła dziennego do pokoju usytuowanego nad garażem o 30%, co stanowi naruszenie przepisów ustawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wprawdzie planowana rozbudowa spowoduje, zgodnie z oświadczeniem projektanta, skrócenie czasu dopływu promieni słonecznych do pokoju mieszkalnego skarżącego, usytuowanego nad garażem o około 30 minut, to jednak nie zostały naruszone wymagania określone przepisami § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2, w zw. z § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pomimo pogorszenia oświetlenia wykazane zostało, iż został spełniony warunek 3 godzinnego nasłonecznienia pokoju mieszkalnego w godzinach pomiędzy 7.00 a 17.00 oraz między ramionami kąta 60.stopni, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub innego budynku przesłaniającego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie oparł ustalenia na oświadczeniu projektanta stwierdzającym, iż zostały zachowane wymagania określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to jest, że został zachowany warunek kąta 60 stopni między ramionami określonymi w § 13 ust.1 i 2 powołanego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 645/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku, Sąd zakwestionował pozytywną ocenę zgodności projektowanej rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując w szczególności, iż za niewystarczający uznać należało przedłożony projekt zagospodarowania działki, który na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest częścią składową projektu budowlanego. Zastrzeżenia Sądu wzbudził brak części opisowej oraz nieczytelność części rysunkowej projektu zagospodarowania działki. Naruszenia powyższe spowodowały trudności w odczytaniu wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Podkreślono również, że w ramach prowadzonego postępowania organy zaniechały dokonania oceny zgodności planowanej zabudowy z nieprzekraczalną linią zabudowy i nie dokonały porównania projektu rozbudowy z częścią graficzna obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niewystarczającego nasłonecznienia budynku sąsiedniego Sąd wskazał, że projektant nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób zbadane zostały przesłanki § 13 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynikało, że zmiana dotycząca przebudowy wiatrołapu do poziomu pierwszego piętra objęta została decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2003 r., którą zmieniono decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku. Gdyby rzeczywiście okazało się, że decyzją z dnia 30 maja 2003 r. zatwierdzono projekt budowlany, który obejmował tę część budynku która rzuca cień na budynek sąsiedni w badanym zakresie, to wszelkie analizy przeprowadzone przez organy w niniejszym postępowaniu byłyby zbędne skoro decyzja z [...] maja 2003 r. jest ostateczna. Podkreślono, że organ II instancji zarówno w części opisowej decyzji jak i w uzasadnieniu pominął decyzję z dnia [...] maja 2003 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., co wskazało na pominięcie zmian w projekcie objętych decyzją z dnia [...] maja 2003 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia 10 grudnia 2009 r. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2002 r., zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany powierzchni, kubatury i elewacji budynku na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w P.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że w dniu 25 sierpnia 2009 r. zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego. Inwestor skorygował następnie projekt, wrysowując na oryginale mapy zasadniczej do celów projektowych miejsca postojowe, a także załączył część opisową projektu zagospodarowania terenu. Jak wskazał Prezydent, projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] maja 2003 r. obejmował część budynku, która rzuca cień na budynek sąsiedni, jednak różnił się on nieznacznie od przedstawionej w projekcie przedłożonym przez inwestorów do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że w trakcie postępowania ustalono, że pomieszczanie w budynku sąsiednim są nasłonecznione w sposób spełniający wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaś sam projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 10 grudnia 2009 r. R. G., podtrzymując zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia kwestii nasłonecznienia budynku sąsiedniego.
Wojewoda Wielkopolski, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego i zagospodarowania terenu w postaci uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie podania klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pożarowego przy granicy z działką nr [...], uzupełnienie projektu zagospodarowania działki w zakresie odległości 2 miejsc postojowych od granicy działki i okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych oraz odległości zabudowy sąsiedniej od zabudowy projektowanej i granic działki, uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie odległości miejsca gromadzenia nieczystości stałych od granic działki i drzwi budynku oraz w zakresie kubatury budynku przed rozbudową i po rozbudowie.
Inwestorzy – J. M. i B. B., pismem z dnia [...] lutego 2010 r. uzupełnili wniosek zgodnie z postanowieniem Wojewody, za wyjątkiem uzupełnienie projektu zagospodarowania działki w zakresie odległości 2 miejsc postojowych, gdyż jak wyjaśnili, zwrócili się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwa w zakresie odległości miejsc postojowych od budynku i granic nieruchomości.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2009 r. W opinii organu II instancji przedłożone przez inwestorów dokumenty spowodowały zmianę stanu faktycznego w sprawie polegającą na braku zbieżności wyjaśnień inwestora w zakresie odległości budynków od granicy działek oraz wysokości rozbudowy w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd zdaniem Wojewody niezbędne stało się dokonanie kompletnej analizy nasłonecznienia z uwagi na zwiększoną wysokość rozbudowy przewidzianą w projekcie z 2009 r. i 2003 r. jak i uzyskanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie odległości miejsc postojowych.
Po przekazaniu sprawy do organu I instancji, Prezydent Miasta Poznania pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. zwrócił się Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie odległości miejsc postojowych, a następnie zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Pismem z dnia 08 czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury upoważnił Prezydenta Miasta Poznania do wyrażenia zgody na odstępstwo w zakresie odległości miejsc postojowych od budynku i granic nieruchomości. W rezultacie Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie lokalizacji miejsca postojowego w odległości mniejszej niż 7 m od okien budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. Następnie w dniu [...] lipca 2010 r. podjęto zawieszone postępowanie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 163 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm., dalej kpa) zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2002 r., zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany powierzchni, kubatury i elewacji budynku na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W jej uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzono, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany spełnia warunki w zakresie nasłonecznienie budynków sąsiednich oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. G. w dalszym ciągu podtrzymując zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia kwestii nasłonecznienia budynku sąsiedniego.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia[...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dołączonych do akt sprawy dowodów, w tym materiału zdjęciowego stanowiącego załącznik do pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., upoważniającego Prezydenta do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, może wynikać, iż roboty objęte przedmiotowym wnioskiem zostały już wykonane. Zdaniem organu ustalenie zaistnienia powyższej okoliczności może spowodować bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ podkreślił, że wydając przedmiotową decyzję Prezydent nie wykonał prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie ustalenia planu zagospodarowania działki, co uniemożliwia ustalenia zgodności proponowanej zabudowy z przepisami ustawy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestorzy – J. M. i B.B. reprezentowani przez radcę prawnego Ł. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę ocenie podlegają wszystkie rozwiązania projektowe zawarte w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym, a nie tylko ta część obiektu, w której zostały wprowadzone istotne odstępstwa; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszary Ławica 1 poprzez ich niezastosowanie oraz § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Dodatkowo decyzji zarzucono naruszenie przepisów procedury - art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 oraz art. 138 § 2 i zwrócono się o jej uchylenie.
Uzasadniając skargę wskazano, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę może odbywać się wyłącznie w stosunku do samych odstępstw. W przedmiotowej sprawie zmiana projektu budowlanego – w stosunku do projektu pierwotnego – dotyczyła rozbudowy budynku w stronę tylnej części działki aż do nieprzekraczalne linii zabudowy, natomiast we frontowej części ograniczała się ono jedynie do zmiany elewacji, nie pociągającej za sobą zmiany kubatury oraz powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżących zarzuty Wojewody ograniczają się do rozwiązań projektowych już zatwierdzonych pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami, stać uznać należy ja za chybione. W szczególności w opinii skarżących organ nietrafnie wskazał na naruszenie § 12 ust. 3 oraz § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż dotyczą one elementów nie objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazano, że zapisy planu zezwalają na lokalizację budynku przy granicy nieruchomości, a w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w sprawie nie zostały zrealizowane wytyczne Sądu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2009 r. oraz wskazał, że pierwotnie przedłożony projekt budowlany zamienny z 2007 r. nie koresponduje w całości z projektem przedłożonym w 2009 r. w zakresie wysokości budynku.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 10 marca 2011 r., pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że prace objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę, jak i pozwoleniem dotyczącym projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 03 kwietnia 2008 r. zostały w dużej części wykonane, bowiem decyzja powyższa stała się prawomocna i została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kutego 2009 r. Tym samym inwestor mógł prowadzić prace budowlane w tym zakresie, nie działając w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do kwestii doświetlenia budynku sąsiedniego pełnomocnik wyjaśnił, że zmiany wynikające z projektu zamiennego nie dotyczą tej kwestii ponieważ projekt zamienny nie przewidywał powierzchni zabudowy frontowej ściany budynku a jedynie od strony ogrodu (ściany tylnej). Natomiast uczestnik postępowania – R. G. – wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie decyzja organu II instancji była prawidłowa, gdyż wykonane prace nie odpowiadały przepisom rozporządzenia technicznego. Na dowód powyższej okoliczność uczestnik przedłożył samodzielnie sporządzone sprawozdanie techniczne ze szkicem i obliczeniem kąta współrzędnych. Dodatkowo uczestnik wskazał, że planowana budowa i przebudowa naruszała przepisy z dwóch powodów – nie została uwzględniona odległość od granicy działki - 3 metry - a kąt padania słońca po wykonaniu rozbudowy był mniejszy niż dopuszczalny w przepisach prawa i wynosi 48 stopni.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawową kwestią w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy pozostaje kwestia dopuszczalności wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Poznania o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2003 r., w zakresie zatwierdzenia projektu budowy i wydania pozwolenia na rozbudowę w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z § 1 powyższego artykułu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak podkreśla się w doktrynie przepis powyższy określa zasadę, zgodnie z którą wykluczona zostaje możliwość odejścia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 435). W konsekwencji zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwa wyłącznie na zasadach określonych w art. 36a ustawy Prawo budowlane.
Sąd podniósł również, że zgodnie z normą prawną zawartą w art. 36a ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Stąd też, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 06 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07, LEX 486488, skoro wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35) organ wydający ją musi zbadać, czy będzie ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy wnioskowany zakres zmian w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie przekracza tego co było przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy nie należy wystąpić w związku z tym o wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Równocześnie, zgodnie z normą zawartą w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, znajdującą swoje zastosowanie również w przypadku postępowania, o jakim mowa w art. 36a powyższej ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie możne zaś odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 187/08, LEX 526454).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż roboty budowlane objęte projektem budowlanym zamiennym z 2007 r., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., zostały, przynajmniej w przeważającej części, wykonane. Okoliczność powyższa została potwierdzona również przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] marca 2011 r.
Jednocześnie, co istotne decyzje Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 645/08. Okoliczność powyższa rodzi określone następstwa dla prowadzonego obecnie postępowania, bowiem przesądza, iż roboty wykonane na podstawie projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem i wypowiedziami doktryny, w takiej sytuacji wykonane roboty budowlane nie były co prawda wykonane w warunkach samowoli budowlanej (w obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna, chociaż nie prawomocna decyzja zatwierdzająca projekt zamienny), niezbędne staje się jednakże wdrożenie postępowania, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mieć bowiem należy na względzie, że wykonanie robót budowlanych przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego) powoduje, że nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W powyższym przypadku zastosowanie winna znaleźć procedura przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 945/07, LEX 490181). W świetle powołanego uprzednio art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 36a ust. 1 pkt. 3 powyższej ustawy, organy architektoniczno - budowlane nie są uprawnione do wydania następczo decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego, w sytuacji, gdy roboty objęte projektem zostały już wykonane. W powyższym zakresie organami właściwymi w sprawie są organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Słusznie więc, wobec powstałych wątpliwości uzasadnionych analizą materiałów zawartych w sprawie oraz potwierdzonych przez pełnomocnika skarżących, należało uznać, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego odpowiadała prawu. Kluczową kwestią jest bowiem ustalenie właściwego trybu postępowania, który powinien zostać wdrożony w sprawie, a co za tym idzie określenie właściwości organów administracji. Dopiero po ustaleniu i wyjaśnieniu powyższej kwestii, możliwe stanie się dokonanie oceny, czy inwestor spełnił przesłanki warunkujące uzyskanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, określone w art. 36a ustawy Prawo budowlane, czy też niezbędne staje się wszczęcie procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 51 powyższej ustawy.
Na marginesie powyższych rozważań, uznając prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewody, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2010 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że niektóre kwestie podniesione przez Wojewodę budzą wątpliwości Sądu. W szczególności Wojewoda podejmuje szerokie wyjaśnienia kwestii doświetlenia budynku sąsiada, nie dokonując jednak żadnej oceny, tego (na co wskazywał uwagę już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wiążącym dla organów wyroku z dnia z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 645/08), że kwestia powyższa nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia na obecnym etapie, jeżeli okazałoby się, że ta część budynku została wzniesiona zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Pomimo zobowiązania organów do dokonania powyższej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, organy zaniechały podjęcia powyższych ustaleń. Wątpliwości Sądu budził również podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut, jakoby przedstawiony przez skarżących projekt budowlany zamienny przewidywał wysokość budynku ponad 7,5 m., a więc był niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazuje analiza rysunku B7 znajdującego się w przedłożonym w 2009 r. projekcie budowlanym zamiennym, wysokość budynku nie przekracza w najwyższym jego punkcie wysokości 7,5 m. Okoliczność powyższa została również potwierdzona przez organ w odpowiedzi na skargę. Nie wiadomo też, na czym, zdaniem organu polega nieuzupełnienie przez skarżących braków projektu zagospodarowania działki w nowym projekcie przedłożonym w 2009 r. Jego analiza wskazuje, iż są na nim naniesione odległości i współrzędne oraz linia zabudowy. W konsekwencji, jeżeli organ odwoławczy ustalił, że dokonane uzupełnienia nie są wystarczające, lub też że błędnie ustalono pewne współrzędne, winien powyższe nieścisłości wskazać w treści rozstrzygnięcia. Za niewystarczające uznać bowiem należy jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że Prezydent nie wykonał prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2009 r. w zakresie ustalenia planu zagospodarowania działki, bez dokładnego podania zastrzeżeń, jakie organ odwoławczy podjął w stosunku do przedłożonego projektu.
Pomimo powołanych powyżej uchybień organu odwoławczego wskazać należy, że Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji. Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy konieczne jest bowiem ustalenie właściwego trybu postępowania, który powinien zostać wdrożony w sprawie, a co za tym idzie określenie właściwości organów administracji. Dopiero po ustaleniu i wyjaśnieniu powyższej kwestii, możliwe stanie się dokonanie oceny, czy inwestor spełnił przesłanki warunkujące uzyskanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, określone w art. 36a ustawy Prawo budowlane, czy też niezbędne staje się wszczęcie procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 51 powyższej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. M. i B. B. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 w z art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, roboty te wykonywane są bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i w konsekwencji są one objęte zakazem wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a więc w niniejszej sprawie, przy ustaleniach faktycznych, iż roboty budowlane objęte postępowaniem zostały w dużej części wykonane, brak było podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, podczas, gdy wykonywanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest równoznaczne z ich legalnym prowadzeniem na podstawie zezwolenia administracyjnego,
2. art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1,2,3,4, art. 35 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 2 w z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podczas, gdy w niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie warunki do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,
3. art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, roboty te wykonywane są bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i w konsekwencji w organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy jedyną podstawą do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego jest w tym przypadku przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 w z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, tj. nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że narusza ona przepisy prawa materialnego (32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 w z art. 3 6a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, roboty te wykonywane są bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i w konsekwencji są one objęte zakazem wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a więc w niniejszej sprawie, przy ustaleniach faktycznych, iż roboty budowlane objęte postępowaniem zostały w dużej części wykonane, brak było podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1,2,3, 4, art. 35 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 2 w z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, tj. nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że narusza ona przepisy prawa materialnego (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1, 2, 3, 4, art. 35 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 2 w z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podczas, gdy w niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie warunki do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej, a postępowanie podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji), które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),
4. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji podczas, gdy wobec wyżej wskazanych naruszeń prawa przez organy administracji, istniały podstawy do jej uwzględnienia (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R.G. podnosząc zarzuty o charakterze merytorycznym wniósł o "odrzucenie skargi kasacyjnej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym podnieśc należy, że zarzuty te w istocie sprowadzały się do nieuchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że narusza ona wskazywane przepisy prawa materialnego. Tym samym dla rozstrzygnięcia tych zarzutów zasadnicze znaczenie ma zbadanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie właściwego trybu postępowania administracyjnego, który powinien być wdrożony w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie również determinowało właściwość organów administracji publicznej upoważnionych do rozstrzygnięcia sprawy.
Z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Sąd pierwszej wykładni nie dokonywał wykładni tych przepisów wskazując w sposób jednoznaczny, że dopiero po ustaleniu i wyjaśnieniu wykonanych już prac budowlanych oraz ich zakresu a następnie właściwego trybu postępowania, który powinien zostać wdrożony w sprawie, a co za tym idzie określenie właściwości organów administracji, możliwe stanie się dokonanie oceny, czy inwestor spełnił przesłanki warunkujące uzyskanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, określone w art. 36a ustawy Prawo budowlane, czy też niezbędne staje się wszczęcie procedury legalizacyjnej.
Podkreślić należy, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może zatem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 36 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Sytuacji tej nie zmienia fakt, wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można ocenić jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce, a inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie odpowiednio decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 952/99).
W przypadku jednak, uchylenia pozwolenia na budowę (jak również decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) organ nadzoru budowlanego winien zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie ma bowiem podstaw, aby organ wydał decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane objęte tą decyzją zostały już wykonane. Nie ma przy tym znaczenia, iż ostateczna decyzja w tym przedmiocie została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego, a inwestorom nie można zarzucać dopuszczenia się samowoli budowlanej. Tym samym decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę mogła będzie ewentualnie zezwalać na zmianę pozwolenia na budowę jedynie w takim zakresie w jakim roboty budowlane nie zostały jeszcze wykonane.
Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów ustawy prawo budowlane nie były zasadne, tym samym, również zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż ich podstawą było przyjęcie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.