II OSK 1520/06

II OSK 1520/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz
Bożena Walentynowicz
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Po 318/05 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12  ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102  ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 64  par. 2,  art. 58,  art. 59
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 318/05 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] odmawiające [...] S.A. przywrócenia terminu do uzupełnienia zgłoszenia o zanieczyszczeniu przez Spółkę A. powierzchni ziemi na terenie działek nr ew. [...] i [...] w P..
Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w postanowieniach organów administracji, że do "wymagań ustalonych w przepisach prawa", o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. stanowiącym podstawę do wezwania strony do uzupełnienia braków podania zaliczyć należy wynikający z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" wymóg przedłożenia określonych w tym przepisie dokumentów, tj. wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Skoro niespornym jest, że dostarczenie wyników badań nastąpiło z uchybieniem terminu wyznaczonego przez organ, a skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu, tj. nie wyjaśnił przyczyny opóźnienia, nie powołał jakiejkolwiek okoliczności usprawiedliwiającej jego uchybienie to orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu odpowiada prawu.
Sąd poddał także w wątpliwość twierdzenie skarżącego, że występowanie zanieczyszczeń opisuje się wyłącznie na podstawie naocznych oględzin. Jest ono dowolne, skoro "badanie" to działanie zmierzające do poznania czegoś na podstawie analizy naukowej, a oględziny nie spełniają wymagań art. 12 ust. 2 ustawy.
[...] S.A. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że 7-dniowy termin, o którym mowa w tym przepisie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a.;
- art. 12 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprzedstawienie wyników badań laboratoryjnych, potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby jest brakiem formalnym zgłoszenia oraz poprzez uznanie, że naocznych oględzin terenu nie można uznać za badanie w rozumieniu ustawy;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 12 ust. 1 ustawy nakazuje załączyć do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, nie wskazując jednak sposobu ich wykonania oraz nie precyzując przedmiotu badania i nie określając rodzaju ich wyników. Nie przedstawienie przez skarżącą wyników badań z okresu przejmowania stacji paliw od Spółki A. wynika tylko z faktu, iż w tym okresie nie prowadzono żadnych badań stanu zanieczyszczenia terenu. W takim wypadku należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego, a te nakazują przyjąć, że podczas 40-sto letniej eksploatacji gruntów przez Spółkę A., przy stanie technicznym urządzeń znacznie odbiegającym od dzisiejszego, Spółka A. eksploatowała grunty w sposób niezgodny z obecnie obowiązującymi normami. Fakt ten potwierdza także raport sporządzony w związku z połączeniem z [...] r., w którym potwierdzony został zły stan eksploatacji gruntów i duże zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenach stacji paliw [...]. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na niejednoznaczność słowa "badać" w języku polskim, a tym samym nieprecyzyjność zapisów ustawy. Zgodnie bowiem z internetowym słownikiem języka polskiego "badać" to nie tylko poznawać coś za pomocą analizy laboratoryjnej, ale także "sprawdzać, starać się poznać przyglądając się, słuchając uważnie, dotykając czegoś". Oznacza to, że także naoczne oględziny terenu można uznać za jego badanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przewidziane w art. 12 ust. 1 ustawy wszczyna postępowanie administracyjne mające na celu wpisanie przez starostę do rejestru zanieczyszczenia ziemi, co niesie za sobą skutek w postaci zwolnienia zgłaszającego od obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi. Odrzucenia zgłoszenia myśl art. 12 ust. 4 ustawy powoduje, że nie wywołuje ono skutku w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji (art. 102 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W postępowaniu wszczętym zgłoszeniem konkretyzowane są prawa i obowiązki władającego określone w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska a skuteczność dokonanego zgłoszenia uzależniona jest od spełnienia szeregu warunków formalnych tym dołączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby (art. 12 ust. 2 ustawy). Warunkiem zasadniczym skuteczności zgłoszenia a tym samym wszczęcia postępowania jest wniesienie zgłoszenia wraz z wymaganymi wynikami badań potwierdzającymi fakt zanieczyszczenia ziemi przed upływem terminu określonego art. 12 ust. 1 ustawy. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy do zgłoszenia winny być dołączone wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi i ich złożenie winno nastąpić nie później niż do upływu terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy. Złożenie wyników badań jest warunkiem formalnym warunkującym skuteczność zgłoszenia i w trybie art. 64 § 2 k.p.a. organ administracji mógł wzywać stronę do uzupełnienia braków zgłoszenia polegającego na niedołączeniu wymaganych wyników takich badań jednak uzupełnienie takiego braku było możliwe wyłącznie do czasu upływu terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy. Złożenie wyników badań z uchybieniem tego terminu jest równoznaczne z niezłożeniem zgłoszenia w terminie określonym w wymienionym przepisie.
Zachowanie terminu o jakim mowa w wymienionym przepisie lub uchybienie termu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, stąd przyjąć należy, iż termin przewidziany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2005 r. II SA/Łd 160/05, ONSA 2006, nr 5, poz. 146).
Jednolite jest stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony zawarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333). Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 k.p.a., zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.
W przypadku zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi i uchybieniem terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy organ powinien z tej przyczyny je odrzucić. Odnosi się to również do niezłożenia przed upływem wymienionego terminu wyników badań wymaganych art. 12 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w przypadku upływu terminu przewidzianego w art. 12 ust. 2 ustawy organ nie mógł orzekać o przywróceniu terminu do uzupełniania braków zgłoszenia, bowiem równałoby się to z przywróceniem stronie terminu materialnoprawnego, a ten o czym była mowa wyżej nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a.
W dotychczasowym orzecznictwie jak i doktrynie nie było wyrażane w szerszym zakresie stanowisko wypowiadające się co do formy rozstrzygnięcia w przypadku zgłoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu o charakterze materialnym. O czym była mowa wyżej wobec niedopuszczalności przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie takiego wniosku jest bezprzedmiotowe z tym, że organ administracji wobec treści art. 126 k.p.a. niewątpliwie nie może wydać incydentalnego postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie rozpoznania tego rodzaju wniosku, gdyż art. 105 k.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. Prawidłowe i racjonalne działanie organu w takim przypadku winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia danego żądania obwarowanego terminem. Natomiast rozpoznawanie przez organ administracji wniosku o przywrócenie terminu o charakterze materialnym w drodze wydania incydentalnego postanowienia może tylko prowadzić do jego oddalenia wobec nieprzywracalności takiego terminu.
W rozpoznanej sprawie wniosek strony, o czym była mowa wyżej, nie mógł podlegać uwzględnieniu z tej właśnie przyczyny a nie dla braku zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a., bowiem uzupełnienie braków zgłoszenia przez złożenie wyników badań nastąpiło po upływie terminu przewidzianego w art. 12 ust. 2 ustawy (nota bene samo wezwanie do uzupełnienia tego braku nastąpiło po upływie terminu). Stąd ocenić należy, że odmowa przywrócenia terminu przez organ administracji odpowiadała prawu, a tylko organ administracji posłużył się wadliwą argumentacją odmawiając jego przywrócenia. To samo odnieść należy do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd oddalając skargę przyjął, iż przedmiotem postępowania objętego zaskarżonym postanowieniem było przywrócenie terminu procesowego, podczas gdy w istocie zaskarżone postanowienie dotyczyło odmowy przywrócenia uchybionego terminu materialnego wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym wskazywane przez skargę kasacyjna naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy przez przyjęcie, iż przepis ten wymaga przy dokonywaniu zgłoszenia przedłożenia dowodów w postaci wyników badań potwierdzających zaistnienie zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby i na tle jednoznacznej treści tego uregulowania za dowolne należy ocenić wywody skargi kasacyjnej, iż w miejsce wyników badań strona może zaoferować dowód z oględzin. Dowód z oględzin może obejmować tylko opis zaobserwowanego stanu, nie może zaś być uznany za równoznaczny z wynikami określonych badań analizujących stan powierzchni ziemi czy gleby z punktu widzenia jej fizycznego, a przede wszystkim chemicznego stanu zanieczyszczenia wykraczającego poza dopuszczalne normy. Ubocznie należy przy tym zauważyć, że do wniesionego zgłoszenia nie zostały dołączone nie tylko wyniki badań, ale również dowód z oględzin, stąd zarzuty skargi w tym zakresie są w ogóle oderwane od okoliczności sprawy.
Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.