II OSK 152/24

II SA/Łd 782/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 152/24 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2 i par. 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 3a i pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64e, 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 20 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 roku sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 roku nr 146/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu działki oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Decyzją z 24 lipca 2023 r., nr 146/2023, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z 20 lutego 2023 r., nr 10/2023, znak: WP.1.5141.2.2023, którą organ l instancji na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. orzekł o uchyleniu w całości ww. decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania.
Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 20 listopada 2022 r., uzupełnionym pismem z 27 grudnia 2022 r. J. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice o weryfikację inwestycji budowlanej znajdującej się wzdłuż działek od nr [...] do nr [...] a działką Wnioskodawcy nr [...], położonych w S. przy ul. [...] 3, której właściciele dokonali podniesienia gruntów przy drodze dojazdowej skutkującego, zdaniem J. M., naruszeniem stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W dniu 10 stycznia 2023 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o planowanej na dzień 25 stycznia 2023 r. kontroli legalności robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] w S. przy ul. [...].
W toku czynności kontrolnych, organ I instancji ustalił, że właścicielami działek, o których wspomniał J. M. w piśmie do organu są:
• działka o nr ewid. [...] – J. M.;
• działki o nr ewid. [...] i [...]– A. R.;
• działka o nr ewid. [...] - J. i J. J., A. i J. J.1, M. i A. Z.
W dniu 19 stycznia 2023 r. do siedziby organu stopnia powiatowego dostarczono następujące kopie dokumentów związanych z podziałem działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S. (nie potwierdzonych za zgodność):
• decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 10 września 2021 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta S. w obrębie nr [...] jako działka [...] o powierzchni 0,5266 ha, stanowiącej własność A. R., dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest KW nr [...];
• mapę z projektem podziału ww. nieruchomości;
• decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 3 grudnia 2021 r. zezwalającą A. R. na budowę zjazdu indywidualnego z ulicy [...] w S. na działkę nr ew. [...] (obręb nr [...]), na czas nieokreślony;
• decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 30 marca 2022 r. zezwalającą A. R. na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej;
zgłoszenie z 24 maja 2022 r. budowy sieci wodociągowej w prywatnej drodze wewnętrznej od ul. [...] w S., dz. nr ew. [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) z planowanym terminem rozpoczęcia na dzień 20 czerwca 2022 r.;
• projekt zagospodarowania terenu – sieci wodociągowej w prywatnej drodze wewnętrznej od ulicy [...] w S.;
• opinię Wojewódzkiego Biura Geodezji w Łodzi z 7 czerwca 2022 r. o pochodzeniu gleb występujących na działce o nr [...] w S., przy ul. [...].
W wyniku przeprowadzonych 25 stycznia 2023 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...], na długości ok 140 m i szerokości ok 5 m dokonano utwardzenia skruszonym gruzem budowlanym, ostatnia warstwa z żużla. Utwardzenie wyniesione ponad poziom terenu na wysokość do 0,35 m. Inwestorem jest A. R. Utwardzenie zostało wykonane jesienią 2022 r.
Pismem z 30 stycznia 2023 r. organ stopnia powiatowego poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie utwardzenia terenu wykonanego na przedmiotowej działce, a następnie decyzją nr 10/2023 z 20 lutego 2023 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] położnej przy ul. [...] w S.
W ustawowym terminie, odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył J. M. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Zdaniem Skarżącego, Inwestorka wykonując na działce wykorytowania na głębokość co najmniej 30-40 cm, a następnie nawożąc gruz na około 70 cm wysokości, dokonała podbudowy pod drogę.
Następnie organ odwoławczy, nawiązując do orzecznictwa sądowego wyjaśnił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego.
Organ II instancji wyjaśnił dalej, że jesienią 2022 r. A. R. dokonała utwardzenia terenu działki nr [...] w obrębie [...] na długość ok 140 m i szerokości ok 5 m. Utwardzenia dokonano skruszonym gruzem budowlanym, ostatnia warstwa z żużla. Utwardzenie wyniesiono ponad poziom terenu na wysokość do 0,35 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice w uzasadnieniu decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie, przytoczył art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a następnie wywiódł, iż wykonane przez Inwestorkę prace nie mogą zostać zakwalifikowane do robót budowlanych, a co za tym idzie efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część, bowiem użyty do utwardzenia drogi żużel oraz gruz porozbiórkowy nie spełniają kryterium wyrobu budowalnego z uwagi na ich charakter odpadowy, a zgodnie z regulacją prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych.
Zdaniem organu odwoławczego organ stopnia powiatowego pominął w swych ustaleniach istotny fakt, że sporna działka, nr [...] zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice z 10 września 2021 r. została wydzielona jako wewnętrzna droga dojazdowa. Ponadto w aktach sprawy znajduje się m.in. kopia zgłoszenia budowy sieci wodociągowej w prywatnej drodze wewnętrznej od ul. [...] w S., dz.nr ew. [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]). Zatem działka ta de facto stanowi drogę, a organ l instancji winien zakwalifikować wykonane roboty budowlane jako obiekt liniowy w postaci drogi, który dla swojej legalności wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż do budowy drogi nie znajdą zastosowania zwolnienia, o których mowa w art. 29-30 tej ustawy.
Organ II instancji stwierdził, że Inwestorka nie legitymowała się decyzją o pozwoleniu na budowę, tak więc oceniana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, co uzasadnia konieczność uruchomienia procedury legalizacyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice w toku ponownie prowadzonego postępowania. Podkreślono przy tym, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, a jako wyjątek - nie może być traktowane rozszerzające. Z tego też powodu inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały w art. 29 ustawy Prawo budowlane wyliczone enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty. Zwolnieniu podlegają zatem wyłącznie te rodzaje inwestycji, które zostały wymienione przez ustawodawcę, natomiast pozostałe - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do powstania obiektu liniowego – drogi, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z orzecznictwem, definicja drogi jest szersza niż ta zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.). Nawiązując do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. W związku z tym w ocenie Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów uznania jej za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę utwardzenia powierzchni działki, gdyż zarówno z położenia, parametrów jak i sposobu wykonania kwalifikuje się do uznania ją za drogę wewnętrzną. Przemawia za tym również jej długość - 140 m i szerokość - ok. 5 m, odpowiednia dla szlaku komunikacyjnego.
Zdaniem organu II instancji, sporne utwardzenie ma charakter uboczny służący budowie obiektu liniowego - drogi wewnętrznej stanowiącej obsługę komunikacyjną dla nowopowstałych budynków na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wskazuje na to znajdująca się w aktach sprawy wspomniana decyzja Prezydenta Miasta Skierniewice z 10 września 2021 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości o nr ew. [...], która w punkcie 2 wskazuje, iż "przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości należy zapewnić do nich dostęp do drogi publicznej, ulicy [...] (działka nr [...]) przez działkę nr [...], wydzieloną jako wewnętrzna droga dojazdowa".
W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady bowiem budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, lecz wśród nich nie wskazuje się robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji podkreślił, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: droga, plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Czym innym jest bowiem ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Przy czym decydującym kryterium kwalifikującym obiekt budowlany do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być również, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu, a nadto rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że droga prywatna analogicznie do definicji drogi publicznej i obiektu liniowego to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, która będzie służyć do prywatnego użytku na działce stanowiącej własność prywatną.
Wątpliwości organu II instancji budziło również ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice za strony postępowania uznał J. M., A. R., J. i J. J., A. i J. J.1 oraz M. i A. Z., na podstawie ustaleń z pracownikiem Wydziału Geodezji, Geografii i Katastru Urzędu Miasta Skierniewice, natomiast w aktach sprawy brak jest choćby wypisu z rejestru gruntów, potwierdzających ich prawdziwość. Ponadto, z ustaleń tych wynika, iż współwłaścicielami spornej działki o nr ew. [...] są J. i J. J., A. i J. J.1 oraz M. i A. Z., jednak w dokumentach sprawy brak jest informacji potwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez ww. osoby. A jedyna, znajdująca się w aktach sprawy, informacja o działce nr [...] z 10 stycznia 2023 r. wskazuje na jeszcze jedną osobę fizyczną (brak nazwiska) posiadającą udział 2/5 we władaniu przedmiotową działką oprócz ww. wymienionych. Z akt sprawy nie wynika również, kto jest właścicielem działek o nr ewid. [...], [...] i [...], a zarazem stroną postępowania i inwestorem robót budowlanych związanych z budową drogi.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji winien zweryfikować przedmiot postępowania, a także ustalić czy roboty budowlane przy spornym obiekcie zostały zakończone. Ponadto organ winien mieć na uwadze treść art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zatem kwestia ustalenia podmiotu, w stosunku do którego należy skierować ewentualny obowiązek, winna zostać również zweryfikowana przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Organ II instancji stwierdził także, że ustalenia faktyczne dokonane na gruncie niniejszej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony akt administracyjny w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice zaznaczając, że w toku ponownie toczącego się postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia i w zależności od dokonanych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie znajdujące swe oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Od ostatecznej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.
Skarżąca podniosła, że dostrzeżone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wady postępowania przed organem I instancji, nie czyniły niemożliwym przynajmniej dążenia do merytorycznego rozpoznanie sprawy. Uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie określonym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, w oczywisty sposób było dopuszczalne w trybie art. 136 k.p.a. i nie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego takiego dodatkowego postępowania celem uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie nie przeprowadził ani nie zlecił go organowi I instancji. Tymczasem potwierdzenie kręgu uczestników postępowania, ustalenie czy ukończono prace na przedmiotowej działce i zweryfikowanie przedmiotu postępowania przez organ II instancji stanowiłyby jedynie "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych przez organ I instancji. Wystarczyłoby, aby organ II instancji przy już zebranym materiale dowodowym uzupełnił postępowanie dowodowe a nie wydał decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie więc decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania było niewłaściwe.
Nadto, w ocenie skarżącej, twierdzenie, że podjęte prace na przedmiotowej działce w istocie świadczą o budowie drogi i stanowią roboty budowlane jest sprzeczne z zebranym już materiałem dowodowym, dokonaną już ich oceną przez organ I instancji i przeczy orzecznictwu, wedle którego w ramach regulacji ustawy Prawo budowlane przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu przy wykorzystaniu materiałów porozbiórkowych. Stwierdzić więc należy za organem I instancji, iż wykonane prace nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego i zasadnie zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe, jak poczynił to organ I instancji, a decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji jest niesłuszna. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że były podstawy do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, zaś istniejące zdaniem organu II instancji braki postępowania dowodowego mogły stanowić przedmiot dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw jest bezzasadny.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18 – dostępny w CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, dostępne w CBOSA).
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.
W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20 – dostępne w CBOSA).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Podstawowym powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia było błędne uznanie, że sporna inwestycja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie popiera, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 powołanej wyżej ustawy, budową obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18 oraz z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2625/15 – dostępne w CBOSA).
W związku z powyższym na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu miały na celu umożliwienie dojazdu do określonych nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, droga prywatna analogicznie do definicji drogi publicznej i obiektu liniowego to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, która będzie służyć do prywatnego użytku na działce stanowiącej własność prywatną. Organ I instancji nie ustalił nadto, czy roboty budowlane przy spornym obiekcie zostały zakończone.
Zasadnie zatem organ II instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane na gruncie niniejszej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Natomiast co do wątpliwości organu II instancji w zakresie ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania wskazać należy, że choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice ustalił krąg stron postępowania wyłącznie na podstawie ustaleń z pracownikiem Wydziału Geodezji, Geografii i Katastru Urzędu Miasta Skierniewice, to jednak brak w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, nie uniemożliwiał organowi II instancji potwierdzenia prawdziwości tych ustaleń. Po pierwsze postępowanie dowodowe w tym zakresie mogło być uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a., a po drugie większość z tych informacji można odczytać z księgi wieczystej [...], której numer zawarty jest w decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. 526. Również poza sporem wydaje się być kwestia podmiotu będącego inwestorem w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z oświadczenia zawartego w protokole z kontroli z 25 stycznia 2023 r., to skarżąca jesienią 2022 r. dokonała utwardzenia terenu działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], przy ulicy [...] w S.
Niemniej jednak, organ I instancji nie może prowadzić postępowania w taki sposób, aby zdecydowaną większość ustaleń musiał dokonywać organ odwoławczy we własnym zakresie. Usunięcie przez organ II instancji braków w ustaleniach faktycznych nie może bowiem narażać organu odwoławczego na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., gdyż nie poczyniono zasadniczych ustaleń, przesądzających o prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.
Wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice w całości, a sprawę przekazał organu I instancji do ponownego rozpoznania. W swoim rozstrzygnięciu zawarł również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a, oddalił sprzeciw.
lp