II OSK 152/23

II OSK 152/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 147/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 9 i § 12
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1, art. 133 i art. 134 § 1, art. 153 w zw. z art. 145 § 1 i art. 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 45, art. 106 § 2, art. 108 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 147/21 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2021 r. nr 165/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazania rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 147/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 lutego 2021 r., nr 165/2021, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr PINB.5160.2.2018W.31, o odmowie nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego w odniesieniu do budowy polegającej na odbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], [...] W. przy ul. B. (należącego do H. S. ) i orzeczono w to miejsce o nakazie rozbiórki tego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. zarzucając naruszenie:
1. art. 51 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, "2127, 2320, z 2021 r., poz. 11, 234, 282, 7840", dalej: "P.b.");
2. art. 51 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem;
3. art. 51 P.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie należało wobec skarżącej zastosować najdalej idącą sankcję, jaką przewiduje ten przepis;
4. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany został pobudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a następnie zinwentaryzowany i oddany prawnie do użytku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie;
5. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc prawa do rzetelnej, sprawiedliwej procedury ze względu na jej istotne znaczenie w procesie uwierzytelniania praw i wolności obywateli. Zdaniem skarżącej zasada sprawiedliwości proceduralnej została w istotny sposób naruszona, gdyż Wojewódzki Inspektor, przy aprobacie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie wywiązał się z obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego: zasady wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Na skutek uchybienia tym zasadom naruszone zostały przepisy P.b. w zakresie normującym samowolę budowlaną określoną w art. 50-51 P.b.;
6. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1, art. 133 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a.") polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwie rozpoznał skargę. Zdaniem H. S. Sąd nie rozpoznał istoty sprawy w wystarczająco wnikliwy sposób oraz pominął zarzuty skargi naruszenia przepisów K.p.a. dotyczące jej prawa do wskazania swoich racji i twierdzeń w toku postępowania administracyjnego: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64, art. 107 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 80 K.p.a. Doszło na skutek tego do wtórnego naruszenia prawa materialnego: § 9 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej: "r.w.t.") oraz art. 51 § 1 P.b.;
7. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc dokonania oceny zasadności jej podjęcia, niezależnie od innych podniesionych w skardze zarzutów;
8. art. 153 w zw. z art. 145 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżącej Sąd wadliwie wykonał obowiązki wynikające z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 P.p.s.a. Pominął, że w orzecznictwie istnieje prymat legalizacji nad rozbiórką, a decyzja będąca sankcją z tego tytułu ma być najmniej dolegliwa w danej sytuacji dla inwestora (taka dyrektywa interpretacyjna płynie z konstytucyjnej zasady proporcjonalności). Rozbiórkę orzec należy jedynie wtedy, gdy nie da się doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem;
9. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 45, art. 106 § 2, art. 108 i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że decyzja nie narusza prawa, pomimo że Sąd pierwszej instancji – zdaniem skarżącej - wbrew wymienionym przepisom nie rozstrzygnął sprawy na podstawie całokształtu materiału znajdującego się w aktach sprawy, w tym nie przedstawił i nie ustosunkował się do wszelkich zarzutów, wniosków i twierdzeń skargi;
10. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej.
Wskazując na powyższe H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w kierunku umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej H. S. podniosła, że zrealizowana przez nią inwestycja w formie odbudowy i remontu budynku gospodarczego została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie uzyskała ostateczne pozwolenie na użytkowanie, które wciąż pozostaje w obrocie prawnym. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo, przyznała, że po "unieważnieniu" pozwolenia na budowę właściwym trybem postępowania jest ten określony w art. 50 i 51 P.b., jednakże wskazała na istnienie rozbieżności w judykaturze co do wpływu pozostającej w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. H. S. przyjęła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego. Podkreśliła przy tym, że celem postępowania z art. 51 P.b. jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził zgodność robót z przepisami i sztuką budowlaną, odmawiając nałożenia jakichkolwiek obowiązków. Tymczasem organ odwoławczy, a za nim Sąd pierwszej instancji, zastosował najsurowszą z możliwych sankcji.
Skarżąca argumentowała, że nakaz rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. ma charakter wyjątkowy i powinien być orzekany jedynie w sytuacji niemożliwej do usunięcia niezgodności z przepisami. Według niej, organ odwoławczy nie uwzględnił prymatu legalizacji nad rozbiórką i dopuścił się szeregu naruszeń prawa procesowego, co następnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. H. S. zarzuciła organom naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wskazała, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy były niepełne, gdyż organ ten, pomimo powołania się na rzekome wątpliwości co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie przeprowadził postępowania w celu ich wyjaśnienia, bezpodstawnie podważając tym samym pozytywną i stanowiącą dokument urzędowy opinię urbanisty. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, wątpliwości organu miały charakter dowolnych dywagacji.
Ponadto H. S. podniosła, że organ odwoławczy naruszył prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), nie zapewniając jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Argumentowała, że o pewnych okolicznościach dowiedziała się dopiero z uzasadnienia rozstrzygnięcia, co w jej przekonaniu stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji oceniła jako lakoniczne i nielogiczne, uniemożliwiające poznanie przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności niektórym dowodom. Zwróciła również uwagę na praktyczny aspekt sprawy, podnosząc, że zrealizowany obiekt zapobiega zawaleniu się sąsiednich budynków. Wydany nakaz rozbiórki, zdaniem skarżącej, nie uwzględniał tej okoliczności i został nałożony bez refleksji nad jego wykonalnością oraz ryzykiem spowodowania katastrofy budowlanej.
W końcowej części uzasadnienia skarżąca skrytykowała sposób procedowania przez organ odwoławczy po wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Wskazała, że organ ten, pomimo iż sam sygnalizował istnienie poważnych wątpliwości i niekompletność materiału dowodowego, rozstrzygnął sprawę merytorycznie, zamiast przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Argumentowała, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy było niedopuszczalne. Zarzuciła także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, że w zaskarżonym wyroku bezkrytycznie zaaprobował ustalenia organu drugiej instancji, w szczególności w zakresie wadliwej oceny opinii urbanisty, która jednoznacznie potwierdzała zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania I. S. i G. S. przedstawili obszerne wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów skargi kasacyjnej, akcentując, że w odniesieniu do budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w W. należało wydać nakaz rozbiórki, a to z uwagi na brak możliwości zalegalizowania inwestycji w kontekście jej lokalizacji przy granicy działki i naruszenia § 12 r.w.t.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy odnotować, że skarga kasacyjna została sformułowana w sposób, który miejscami utrudnia precyzyjną identyfikację intencji jej autora. Dotyczy to w szczególności przywołania podstaw prawnych naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano bowiem publikatory tekstu jednolitego, ale i dalszych nowelizacji tej ustawy, które nie odpowiadają stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania zaskarżonej decyzji (weszły w życie później), a ponadto zawierają omyłki pisarskie (na przykład ostatnią pozycję Dz. U. wskazano jako 7840, a powinno być 784). Dodać natomiast trzeba, że w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na datę wszczęcia postępowania naprawczego, zastosowanie znajdowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu utrwalonym tekstem jednolitym ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 1333, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Mimo opisanych tu niedokładności skargi kasacyjnej, podniesione w niej zarzuty mogły zostać poddane merytorycznej ocenie, jako że treść normatywna powołanych w nich przepisów art. 51 P.b. nie ulegała zmianom mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w rezultacie była możliwa do ustalenia.
Niejasna jest wreszcie konstrukcja niektórych zarzutów, w których autor łączy jednostkę redakcyjną tekstu prawnego wyższego rzędu – art. 51 P.b. z jej podjednostką redakcyjną, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Należy przyjąć, że intencją H. S. było zakwestionowanie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. czyli materialnoprawnej podstawy wydanego nakazu rozbiórki.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do argumentacji kwestionującej dopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 P.b. Skarżąca zarzuciła w tym kontekście naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz również art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., opierając swój wywód na twierdzeniu, że sporny budynek gospodarczy został oddany do użytku na podstawie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Zarzut ten jest chybiony, albowiem zakłada istnienie okoliczności, które zdecydowanie nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.
Sporny obiekt budowlany nie został objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jego użytkowanie rozpoczęto po złożeniu przez H. S. w dniu 13 listopada 2014 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec którego Powiatowy Inspektor nie wniósł sprzeciwu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 9 grudnia 2014 r., nr NB/7353/236-1/U/2014. Zarówno złożone zawiadomienie jak i zaświadczenie znajdują się w aktach administracyjnych – w teczce dotyczącej budowy budynku. Fakt złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy był zresztą wielokrotnie podnoszony w toku postępowania, w tym także podczas pierwszej kontroli budynku gospodarczego z udziałem H. S. (29 października 2018 r. – k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i kolejnych kontroli, a nawet w pismach samej skarżącej (zob. pismo z dnia 9 sierpnia 2019 r.).
Okoliczność oddania budynku do użytkowania w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy ma zasadnicze znaczenie, ponieważ wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie było przeszkód do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. po tym, jak z obrotu prawnego, w trybie wznowieniowym, wyeliminowano ostateczną decyzję Starosty Z. z dnia 27 sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym argumentacja H. S. , oparta na rzekomym istnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest nieadekwatna do stanu sprawy i nie mogła podważyć legalności zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 51 P.b. (w ogólności), w których skarżąca akcentuje, że orzeczenie nakazu rozbiórki stanowiło najsurowszą sankcję, a organy powinny w pierwszej kolejności dążyć do legalizacji obiektu. Taka argumentacja całkowicie pomija kluczową dla sprawy okoliczność, a mianowicie fakt, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony z obiektywną i, co najistotniejsze, niemożliwą do usunięcia niezgodnością z przepisami techniczno-budowlanymi.
Jak trafnie ustaliły organy obu instancji i co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, budynek gospodarczy usytuowano ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...]. Taka lokalizacja jest niezgodna z zasadą określoną w § 12 ust. 1 r.w.t. Jednocześnie w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek, która pozwalałaby na zastosowanie odstępstw przewidzianych w tym przepisie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał takiej lokalizacji, co wykluczało zastosowanie wyjątku przewidzianego dla zabudowy plombowej z § 12 ust. 2 r.w.t. (o czym niżej). Nie było również możliwe skorzystanie z odstępstwa polegającego na przyleganiu ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, ponieważ na działkach tych nie było żadnej zabudowy, do której sporny obiekt budowlany mógłby przylegać (§ 12 ust. 3 r.w.t.). Wreszcie, nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek dotyczący budynków gospodarczych i garaży (§ 12 ust. 4 r.w.t.), gdyż dotyczy on wyłącznie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podczas gdy nieruchomość skarżącej znajduje się wśród zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a ponadto długość wzniesionego obiektu budowlanego (6,71 m) przekraczała dopuszczalną w tym przepisie wartość 6,5 m.
W świetle powyższej analizy przepisów techniczno-budowlanych, za chybione należało uznać podnoszone w skardze kasacyjnej tezy o możliwej zgodności inwestycji z planem miejscowym i o zarzucanych brakach w ustaleniach organów w tym zakresie. Obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia 26 lutego 2004 r., przeznacza działkę skarżącej (teren oznaczony symbolem M/U) pod mieszkalnictwo i usługi. Zgodnie z § 4 tego planu, dla terenów zainwestowanych dopuszcza się realizację nowych obiektów budowlanych na tzw. działkach plombowych, przy czym wysokość zabudowy i układ dachów mają nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, a "pozostałe parametry inwestycji - wg wymagań przepisów szczegółowych". To odesłanie do przepisów szczególnych ma zasadnicze znaczenie. H. S. błędnie dopatruje się możliwości realizacji obiektu na działce plombowej bezpośrednio przy granicy działki w trybie § 12 ust. 2 r.w.t. odwołując się do założonej do akt opinii urbanistycznej mgr inż.-arch. A. P. i przedstawionych tam argumentów. Tymczasem, aby skorzystać z tego wyjątku, plan miejscowy musi wprost przewidywać taką możliwość ("jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość"). Plan obowiązujący w W. takiego dopuszczenia nie zawiera, a odsyłając do "przepisów szczegółowych" nakazuje stosować ogólne zasady sytuowania budynków określone właśnie w r.w.t., w tym podstawową regułę z § 12 ust. 1. Wobec tego ani argumentacja oparta na opinii urbanisty, która w sposób nieuprawniony interpretowała przepisy planu wbrew ich literalnemu brzmieniu, ani próby kwalifikowania robót jako "remontu" w starych granicach, nie mogły podważyć ustalenia o niezgodności inwestycji z prawem. W sytuacji, w której niezgodność z prawem ma charakter trwały i nieusuwalny – a takim jest posadowienie obiektu budowlanego w niedozwolonej odległości od granicy działki, bez możliwości jego przesunięcia czy modyfikacji w sposób prowadzący do zgodności z prawem – organ nadzoru budowlanego nie może na taki stan rzeczy nie reagować w sposób przewidziany prawem. Jedynym rozstrzygnięciem, jakie może wówczas zapaść, jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, nie jest to wynik dowolnej oceny organu, lecz stosowania obowiązujących przepisów prawa.
W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Skarżąca sformułowała w tym zakresie szeroki katalog zarzutów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych naruszeń przepisów P.p.s.a. wskazać należy, co następuje. Trafności odmówić należy twierdzeniom H. S. , jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji. Sąd ten nie tylko nie pominął istoty sprawy, ale trafnie skoncentrował swoją kontrolę na zagadnieniu kluczowym i przesądzającym, a mianowicie na nieusuwalnej sprzeczności lokalizacji obiektu budowlanego z § 12 r.w.t., która to okoliczność sama w sobie stanowiła wystarczającą podstawę do oddalenia skargi. Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w którego uzasadnieniu podniesiono zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności decyzji. Sąd pierwszej instancji, dokonując kompleksowej oceny, nie jest związany zarzutami skargi, ale nie ma obowiązku poszukiwania hipotetycznych naruszeń prawa. Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, a uznanie zarzutów skarżącej za bezzasadne nie świadczy o zaniechaniu kontroli, lecz o jej negatywnym dla strony wyniku.
Nie można także podzielić argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem, w tym art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 45, art. 106 § 2, art. 108 i art. 151 P.p.s.a.
Sąd orzekł na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jego uzasadnienie (art. 141 § 4 P.p.s.a.) w sposób wystarczający wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, koncentrując się na kwestii decydującej o wyniku sprawy.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 45 P.p.s.a., który stanowi o zawartości pisma w postępowaniu sądowym.
Zarzut naruszenia art. 106 § 2 P.p.s.a. jest również chybiony, gdyż przepis ten reguluje porządek czynności na rozprawie, w tym prawo stron do zgłaszania żądań i składania wyjaśnień – a skarżąca nie wykazała, aby w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia jej uprawnień w tym zakresie. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 108 P.p.s.a. Podnosząc ten zarzut, H. S. nie wyjaśniła, w jaki sposób przepis ten miałby zostać naruszony. Ubocznie można wskazać, że skarżąca nie była obecna na rozprawie, podobnie jak nie były obecne pozostałe strony postępowania. W konsekwencji tym bardziej trudno zrozumieć, w jaki sposób Sąd mógł naruszyć obowiązek przedstawienia stanowiska strony z akt sprawy. To czyni podniesiony zarzut gołosłownym. Na marginesie warto dodać, że z pisma procesowego skarżącej z dnia 8 marca 2022 r. wynika, że otrzymała ona zawiadomienie o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wyznaczonej na dzień 15 marca 2022 r. H. S. została zatem właściwie zawiadomiona o rozprawie i mogła w niej uczestniczyć, ale z możliwości takiej nie skorzystała. Podnoszone przez nią w tym piśmie wątpliwości co do możliwości reprezentowania jej przez wcześniejszego pełnomocnika, J. S., nie zmieniają tej oceny. Należy bowiem zauważyć, że już w samym dokumencie pełnomocnictwa H. S. zaznaczyła, iż w przypadku, gdyby reprezentacja przez tę osobę (niebędącą adwokatem ani radcą prawnym) nie była możliwa, "będzie reprezentować się sama".
Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a., w ramach którego skarżąca sugerowała pominięcie prymatu legalizacji nad rozbiórką. Sąd prawidłowo ocenił, że prymat ten doznaje ograniczenia tam, gdzie legalizacja jest prawnie niemożliwa, a także respektował wiążące oceny prawne wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach zapadłych w toku wieloletniego postępowania. W tym kontekście nie mogą być także skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego przyjmowania przez Sąd związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20, wydanym na skutek sprzeciwu. W następstwie tego orzeczenia sprawa została bowiem jedynie ponownie rozpoznana merytorycznie przez Wojewódzkiego Inspektora, co – jak wykazano wyżej – uczyniono prawidłowo, a ta właśnie okoliczność ma najbardziej istotne znaczenie z perspektywy obecnej kontroli kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji trafnie również uznał, że organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanych im w skardze naruszeń K.p.a., co czyni bezzasadnymi powiązane z nimi zarzuty kasacyjne. Nie można podzielić argumentacji skarżącej o naruszeniu zasad ogólnych: praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz informowania (art. 9 i art. 11 K.p.a.). Zarzuty te nie mogą odnieść skutku w sytuacji, gdy stan faktyczny w kluczowym aspekcie – lokalizacji obiektu budowlanego – był bezsporny, a obowiązujące przepisy prawa materialnego nie pozostawiały organowi żadnego uznania administracyjnego. Organy nie mogły "wyważyć" interesu skarżącej w sposób prowadzący do zignorowania jednoznacznych reguł wynikających z § 12 r.w.t.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, należy stwierdzić, że organy zebrały i oceniły materiał w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie materiał ten został zebrany w stopniu wystarczającym do ustalenia najistotniejszej okoliczności, to jest lokalizacji obiektu budowlanego w granicy działki oraz braku podstaw do zastosowania odstępstw. Prowadzenie dalszych dowodów, np. na okoliczność stanu technicznego budynków sąsiednich, było bezprzedmiotowe dla oceny legalności spornego obiektu budowlanego, a zatem nie naruszało zasady prawdy obiektywnej. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. jest chybiony, gdyż organy oparły się na dowodach przewidzianych prawem, w tym na protokołach z oględzin i dokumentacji projektowej. Nie naruszono także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), gdyż Wojewódzki Inspektor w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym uzasadnił, dlaczego nie uznał za przekonującą opinii urbanisty w zestawieniu z brzmieniem planu miejscowego i przepisów r.w.t. Chybione są również zarzuty naruszenia uprawnień procesowych strony, to jest art. 78 § 1 K.p.a. (prawo do zgłaszania wniosków dowodowych) oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. (prawo do udziału w przeprowadzaniu dowodu). Formułując te zarzuty, H. S. nie sprecyzowała jednak, jakich konkretnie dowodów organy zaniechały przeprowadzić, ani w których czynnościach dowodowych uniemożliwiono jej udział, a przede wszystkim – w jaki sposób te domniemane uchybienia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż akta sprawy potwierdzają, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu. Nie wyjaśniła też, jak brak zawiadomienia jej o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwił jej przedstawienie istotnych argumentów w sprawie.
Wbrew zarzutom naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektora spełniało ustawowe wymogi, gdyż wskazywało zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia. Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 9 i § 12 r.w.t. Pomijając, że nie sprecyzowano naruszonych podjednostek redakcyjnych (ustępów) tych paragrafów, stwierdzić należy, że § 12 r.w.t. był przez organy analizowany i został zastosowany prawidłowo; z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 9 r.w.t. należy wskazać, że H. S. nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać uchybienie przepisom określającym sposób dokonywania pomiarów obiektów budowlanych.
Wreszcie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 64 K.p.a. jest niezrozumiały, gdyż Wojewódzki Inspektor nie utrzymał w mocy decyzji organu pierwszej instancji, lecz wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne, a art. 64 K.p.a. dotyczy wnoszenia podań.
Również próby kwalifikowania robót jako "remontu", podczas gdy z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany wzniesiono w warunkach odbudowy, nie mogły wpłynąć na ocenę sprawy. Z tych samych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Działanie organów i Sądu było oparte na prawie i stanowiło realizację zasady praworządności, a zasada proporcjonalności nie została naruszona, gdyż zastosowany środek był jedynym dopuszczalnym przez prawo w ustalonym stanie faktycznym.
W konsekwencji powyższego, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stwierdził naruszeń prawa, oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowym orzeczeniem.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.