II OSK 1519/20

II OSK 1519/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Ke 491/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 491/19 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. R. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 491/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. R. (dalej jako skarżąca lub inwestorka) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 maja 2019 r., znak: WINB-WOA.7721.2.2019.W w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości po 225 000 zł za legalizację samowolnie zrealizowanego stawu rybnego (nr 1) o pow. 4362 m2 usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] oraz samowolnie zrealizowanego stawu rybnego (nr 2) o pow. 4830 m2 usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości M., gm. S.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 23 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził kontrolę w sprawie budowy stawów rybnych - robót ziemnych związanych z wykonaniem w m. M. wykopów (działki nr ew. [...], [...] i [...]). Ustalono wówczas m.in., że na ww. działkach znajdują się dwa wykopy, które zostały ogroblowane. Wykop oznaczony symbolem ABCD posiada boki o wymiarach około: 60,2 m, 96,8 m, 56,8 m i 86,7 m. Skarpa po stronie wykopu o dł. ok. 3,26 m do 4,5 m, głębokość wykopu ok.2,3 do 3,2 m. Drugi wykop EFGHIJK o wym. ok. 84,5 m x 54,5 m nie został w pełnym zakresie wykonany z uwagi na usytuowany w jego wschodnim narożu słup trójnożny sieci energetycznej. Odcinek wału GH kończy się po stronie południowo-wschodniej rowem o szerokości ok. 1,5 m stanowiącym odprowadzenie wody z powstałego wykopu do przepływającego w północno-wschodniej podstawie skarpy CD i GH, wykopanego w ostatnim okresie czasu, rowu o szerokości ok. 1,0 do 1,5 m i gł. ok. 0,5 m. Po stronie południowo-wschodniej wału teren stanowią nieużytki usytuowane poniżej korony wału. Korona na tym odcinku wału na dł. ok. 44,20m i szer. 3,0m utwardzona została prefabrykowanymi płytami drogowymi, które wraz z pozostałym odcinkiem drogi gruntowej dł. ok. 18,85 m umożliwiają dojazd do wschodniej części wykopu. Pomiędzy zbiornikami przy narożach zbiorników D i C na poziomie dna zakopana została rura PCV Ø 150 umożliwiająca przepływ wody z wykopu ABCD do wykopu EFGHIJK.
S. N. reprezentujący inwestorkę w piśmie z 11 lutego 2015 r. złożył wyjaśnienia, z których wynikało, że stawy znajdują się położonych w dolinie łąkach i pastwiskach, które aby użytkować osuszano odprowadzając rowami melioracyjnymi zbierające się tam wody gruntowe. Od około dwudziestu lat zaprzestano melioracji, a grunty zaprzestano użytkować. Teren jest podmokły i bagienny. Powstała koncepcja wykorzystania nieużytków poprzez wykonanie stawów, sadzawek i zbiorników retencyjnych. Zostały wykonane opracowania pod to przeznaczenie, uzyskano prawomocną decyzję o warunkach zabudowy oraz prawomocną decyzję pozwolenia wodno-prawnego, opracowano również końcowy projekt całej inwestycji. Zaszła potrzeba zaktualizowania mapy do celów projektowych (straciła ważność po roku), w tym czasie wykopano doły i rowy odprowadzające wodę w celu odwodnienia i osuszenia gruntów na działkach o nr ew. [...], [...], [...]. Stwierdził, że prace zostaną wykonane do końca marca 2015 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z 26 maja 2015 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane realizowane samowolnie przez A. R. obejmujące budowę ww. zbiorników wodnych oraz nakazał przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2016 r. stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ kilkakrotnie zmieniał termin dostarczenia dokumentów uwzględniając wnioski pełnomocnika inwestorki. Ostatecznie wymagane dokumenty zostały przedłożone przy piśmie z 28 grudnia 2018 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w S. postanowieniem z 25 stycznia 2019 r., ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 450.000 zł w celu zalegalizowania samowolnie realizowanych dwóch stawów rybnych usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...] w m. M.
Następnie pełnomocnik inwestorki 25 marca 2019 r. poinformował organy nadzoru budowlanego o dokonaniu demontażu przepustu pomiędzy obiektami oraz wylotu przepustu, co w jego ocenie skutkować powinno umorzeniem postępowania, ponieważ stawy ziemne nie zostały wybudowane z użyciem wyrobów budowlanych, a tym samym przestały spełniać kryteria budowli, określone w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Rozpoznając zażalenie skarżącej Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) postanowieniem z 17 maja 2019 r., znak: WINB-WOA.7721.2.2019.W, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalił dla skarżącej opłaty legalizacyjne w wysokości po 225.000 zł dotyczące samowolnie zrealizowanej budowy stawu rybnego (nr 1) o pow. 4362 m2 usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] oraz samowolnie zrealizowanego stawu rybnego (nr 2) o pow. 4830 m2 usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] w m. M., gm. S.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Organ zwrócił uwagę, że wobec wszczęcia postępowania przed 28 czerwca 2015 r. w sprawie będzie miał zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 9 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 6 tej ustawy), czego skutkiem było to, że zastosowanie w sprawie miały przepisy dotychczasowe, które nie zwalniały inwestora od uzyskania pozwolenia na budowę stawów rybnych. Z tego powodu za niezasadny uznano zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania stawów jako obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.
Następnie organ odwoławczy oceniając kompletność złożonego projektu budowlanego stwierdził, że inwestor przedłożył wszystkie niezbędne do legalizacji dokumenty, w konsekwencji czego organ I instancji miał podstawy do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Organ odwoławczy stwierdził, że niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy dwóch obiektów budowlanych, jakimi są stawy rybne, jeden z obiektów posiada powierzchnię 4 362 m2, tj. 0.4362 ha (staw Nr 1), natomiast drugi staw rybny - 4 830 m2, tj. 0.483 ha (staw nr 2). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, stawy rybne należą do kategorii XXIV obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektów (k) dla XXIV kategorii obiektów budowlanych wynosi 9,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektów (w) określony w hektarach dla obiektów budowlanych równych lub większych powierzchni 1 ha dla kategorii XXIV ustawodawca określił jako 1. Aby obliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej dla jednego stawu rybnego należy stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł pomnożyć przez współczynnik wielkości obiektu (k), który wynosi 9,0 oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) określony dla stawów rybnych o powierzchni poniżej 1 ha jako 1, a całość zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego należy podwyższyć o 50 tj. 500 x 9,0 x 1 x 50 = 225 000,00 zł. W związku z tym opłata legalizacyjna dla jednego obiektu budowlanego - stawu rybnego o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha wynosi 225 000, 00 zł.
Następnie wyjaśnił, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia było jedynie to, że PINB w S. nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości zsumowania opłat legalizacyjnych dla dwóch stawów rybnych, nie wyszczególniając wysokości opłat dla konkretnego stawu. Należało rozdzielić zsumowaną opłatę legalizacyjną poprzez ustalenie jej dla konkretnego stawu rybnego, z podaniem jego powierzchni i usytuowania w terenie.
Odnosząc się do treści zażalenia w zakresie stwierdzenia, że stawy zostały wykonane dla regulacji stosunków wodnych na przyległym terenie w celu melioracyjnym, polepszenia zdolności produkcyjnej gleb oraz ułatwienia jej upraw, a nie w celach hodowlanych, ŚWINB wskazał, że w samym projekcie przedłożonym do organu I instancji mowa jest o budowie dwóch stawów rybnych, o czym stanowi też decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 20 grudnia 2017 r., legalizująca wykonanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, tj. kompleksu dwóch ziemnych stawów rybnych. Powyższe sugeruje, że inwestor dążył do zalegalizowania takich właśnie obiektów, czyli stawów rybnych.
Odnośnie do konieczności umorzenia postępowania z uwagi na zdemontowanie przepustów wodnych łączących stawy organ zauważył, że art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji nie wskazywał na konieczność określania mianem obiektów budowlanych obiektów "wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych". W związku z tym do niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał przepis definiujący obiekt budowlany przed zmianami, gdzie ustawodawca nie określił wymogu zastosowania wyrobów budowlanych by zakwalifikować obiekt jako budowlany. Usunięcie przepustów ze stawów w ocenie organu nie spowodowało, że nie będą one budowlami ziemnymi, w szczególności, iż budowle te są ogroblowane. Nie można więc stwierdzić, że stawy zostały zlikwidowane, a postępowanie legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe.
Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i wskazania aby przeprowadzono postępowanie dowodowe zmierzające do wykazania czy stawy znajdujące się na nieruchomości skarżącej są ziemnymi stawami rybnymi czy też stawami hodowlanymi.
Zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że stawy znajdujące się na nieruchomości skarżącej stanowią ziemne stawy hodowlane, a nie ziemne stawy rybne, co miałoby skutkować błędnym uznaniem, że ich wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty te jako obiekty melioracji wodnej szczegółowej są wyłączone z tego obowiązku w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z dnia 27 marca 2015 r. i nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia, a jedynie zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac budowlanych. Naruszono art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem ustalono opłatę legalizacyjną uznając, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja nie podlegała obowiązkowi uzyskania takiego pozwolenia. Naruszono art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie gdy postępowanie miało na celu legalizację ziemnych stawów rybnych wykonanych przez skarżącą. Z naruszeniem art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 8 K.p.a. ustalono stan faktyczny, bowiem nie podjęto działań mających na celu ustalenie czy stawy rybne wykonane na nieruchomości skarżącej mają charakter stawów hodowlanych czy też nie, czego konsekwencją było również naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej. Naruszono także art. 7a K.p.a. w zw. z art. 81a K.p.a., bowiem nie rozstrzygnięto wątpliwości związanych z treścią normy prawnej związanej z kwalifikacją obiektów wykonanych przez skarżącą jako stawów rybnych, a nie hodowlanych na korzyść skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw polegające na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie legalizacji stawów znajdujących się na nieruchomości skarżącej zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane tj. przed dniem 28 czerwca 2015 r., podczas gdy skuteczne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero po tej dacie.
Przy piśmie z 14 października 2019 r. skarżąca przekazała opinię techniczno-prawną dotyczącą kwestii związanych ze stawami rybnymi usytuowanymi na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca poddała pod rozwagę Sądu stanowisko, że w stanie faktycznym sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wskazując, że nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, lecz z robotami budowlanymi, które nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowe postanowienie wydano na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i stanowi ono jako część i etap postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Poprzedza je wstrzymanie robót budowalnych, nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz wywiązanie się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Sąd podkreślił, że skorzystanie z możliwości legalizacji przewidzianej w art. 48 i 49, nie jest obowiązkiem, ale prawem inwestora, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też dokona rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.
Zauważył, że warunkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej jest zaistnienie dwóch przesłanek: przesądzenie faktu samowoli budowlanej i ustalenie przez organ, że strona wykonała obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a przedłożona dokumentacja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach.
Sąd wskazał na przedmiot postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy (roboty budowlane polegające na budowie dwóch stawów rybnych - nr 1 o pow. 4362 m2 usytuowany na działce o nr ew. [...] i [...] oraz nr 2 o pow. 4830 m2 usytuowany na działce o nr ew. [...] i [...] w miejscowości M., gm. S.) i na bezsporną okoliczność, że inwestorka stawów – A. R. nie wykazała się żadnym pozwoleniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie tych robót.
Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 26 maja 2015 r. PINB w S. wstrzymał opisane wyżej roboty budowlane obejmujące budowę zbiorników wodnych – stawów rybnych oraz na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosowne dokumenty zostały złożone w zakreślonym terminie, czterokrotnie zmienianym i przedłużanym przez PINB na wniosek inwestora, upływającym ostatecznie w dniu 31 grudnia 2018 r.
Skarżąca przedłożyła w postępowaniu legalizacyjnym:
- decyzję Nr 175/2017 z 11 grudnia 2017 r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch stawów rybnych na działce o nr ew. [...] oraz części działek nr [...] i [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego, na terenie miejscowości M., gmina S.,
- cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego budowy dwóch stawów rybnych usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości M. oraz
- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd zauważył, że dokumenty złożone przez inwestorkę organ uznał za odpowiadające wymogom określonym w przepisach prawa budowanego, co uzasadniało wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną.
Następnie Sąd zauważył, że podstawę oceny, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiło ustalenie przez organy, że będące przedmiotem legalizacji dwa ziemne stawy rybne wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy przyjął także, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. (czyli do dnia wejścia w życie przepisów Prawa budowlanego znowelizowanych ustawą z 20 lutego 2015 r.), z wyjątkiem kwestii związanych z opłatą legalizacyjną, do której mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ.
Zgodnie z powołanym wyżej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 stanowił jednocześnie, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 20 lutego 2015 r.
Sąd wyjaśnił, że ponieważ postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu przed 28 czerwca 2015 r., właściwym jest stanowisko organu, wedle którego podstawą orzekania w kontrolowanej sprawie były przepisy ustawy Prawo budowlane
w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tej ustawy dokonaną ustawą z 20 lutego 2015 r.
Sąd nie zgodził się z argumentacją i zarzutami skargi, że skoro dokument pełnomocnictwa dla S. N. – ojca A. R., złożony został dopiero w postępowaniu zażaleniowym (dnia 15 maja 2019 r.), to strona nie była wcześniej należycie reprezentowana, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało przed 28 czerwca 2015 r.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 4 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Sąd stwierdził, że czynność organu polegająca na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu, nie może być utożsamiana z datą wszczęcia tego postępowania, gdyż o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje organ, a nie strona, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek. Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 61 § 4 K.p.a., jest więc czynnością następczą w stosunku do samego wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy wynika, że PINB w S. pismem z 15 kwietnia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w dniu 27 marca 2015 r. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A. R. działającą przez S. N., a obejmujących budowę dwóch zbiorników wodnych na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w M., wobec faktu prowadzenia tych robót w warunkach samowoli budowlanej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ skierował nie tylko do S. N., ale również do innych stron postępowania, a mianowicie do Ł. F. oraz J. i S. Ż.
Po przeprowadzeniu przez pracowników PINB w S. w dniu 23 stycznia 2015 r. kontroli robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach, organ zwracał się o nadesłanie dokumentacji związanej z "prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie robót ziemnych (...)" do Urzędu Miasta i Gminy w S. - w zakresie decyzji o warunkach zabudowy oraz do Starostwa Powiatowego w S. – odnośnie do pozwolenia wodnoprawnego (pisma z 2 marca 2015 r.). Odpowiedział również na pisma wyjaśniające S. N. (pismo z 2 marca 2015 r.).
Wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło po uzyskaniu żądanych dokumentów, o czym strony zostały zawiadomione pismem z 15 kwietnia 2015 r.
Sąd wskazał, że datę wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie określił sam organ, który był inicjatorem podjęcia stosownych działań nadzorczych. Skierowane do stron zawiadomienie miało charakter techniczny, informacyjny i stanowiło jedynie potwierdzenie faktu, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
Sąd nie zgodził się ze skarżącą, która dopiero w skardze, na potrzeby wykazania zasadności argumentacji związanej ze stosowaniem przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 28 czerwca 2015 r., podniosła wady procesowe co do reprezentowania jej interesów przez ojca - S. N. Sąd wskazał, że z akt wynika, że obecny w trakcie kontroli przeprowadzonej 23 stycznia 2015 r. S. N., złożył do akt "upoważnienie" od inwestorki, które obejmowało reprezentowanie jej, podpisanie niezbędnych dokumentów oraz podjęcie decyzji w jej imieniu podczas kontroli robót ziemnych w M. W późniejszych pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego obu instancji, S. N. powoływał się na fakt reprezentowania skarżącej jako jej pełnomocnik, w takim też charakterze stawiał się w siedzibie organu I instancji i składał wnioski procesowe. W imieniu A. R. złożył również zażalenie na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W treści złożonego pełnomocnictwa datowanego na 10 stycznia 2019 r. skarżąca nie podważyła skuteczności czynności podjętych przez ojca w jej imieniu, nie zakwestionowała ich ważności, co oznacza, że je zatwierdziła i akceptowała fakt reprezentowania jej przez S. N. także po przeprowadzeniu kontroli. Tym samym, Sąd uznał, że brak było w okolicznościach sprawy podstaw do przyjęcia, że była nienależycie reprezentowana, a tym bardziej, że złożenie prawidłowo sformułowanego pełnomocnictwa na etapie postępowania zażaleniowego miało wpływ na ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu w innym terminie, niż przyjął to organ w zaskarżonym postanowieniu.
Kontrolując legalność oceny organów, że w stanie faktycznym sprawy roboty budowlane wykonane przez A. R. wymagały pozwolenia na budowę, Sąd podkreślił, że decydujące w tym zakresie są każdorazowo przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowania tych robót. Zmiana przepisów, jaka następuje po wykonaniu robót budowlanych, może mieć znaczenie dla zastosowania regulacji ustawowych dotyczących samej procedury legalizacyjnej, o ile nie określają tego przepisy przejściowe ustawy nowelizującej. Zmiana ustawy Prawo budowlane, jaka nastąpiła z dniem 28 czerwca 2015 r., miała jedynie taki skutek, że nowe przepisy organ zobowiązany był stosować do opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w M., z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zwolnione były roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem:
a) ziemnych stawów hodowlanych,
b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.
Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że wykonanie robót budowlanych, o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie, wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, która twierdzi, że skoro przedmiotem postępowania legalizacyjnego są ziemne stawy rybne, a nie ziemne stawy hodowlane, to na ich wykonanie wystarczyło zgłoszenie, co skutkuje - w razie niedopełnienia formalności w tym zakresie – zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 49b ustawy (a nie w art. 48 i 49 – jak miało to miejsce w sprawie) i co za tym idzie innych przepisów co do wymierzenia opłaty legalizacyjnej, a konkretnie art. 49b ust. 4 i 5 Prawa budowlanego.
Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji stawów hodowlanych ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego wynika wprawdzie, że ustawodawca zaliczył stawy hodowlane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, regulowanych przepisami prawa wodnego, jednak ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), obowiązująca w dacie realizacji kontrolowanych robót budowlanych, nie znała pojęcia "stawu hodowlanego". Przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zaliczał natomiast do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ziemne stawy rybne, jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, czyli regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Wbrew twierdzeniom skarżącej z zaskarżonego postanowienia nie wynika, że organ przyjął, iż wybudowane stawy służą powyższym celom (w uzasadnieniu przytoczone zostały jedynie wyjaśnienia S. N. w tym zakresie), jednak zdaniem Sądu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie realizowania kontrolowanych robót budowlanych, budowa ziemnego stawu rybnego nie była bowiem zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to czy można go było zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i czy był to staw, w którym prowadzi się jedynie chów czy także komercyjną hodowlę ryb, a także niezależnie od tego, czy staw był wyposażony w urządzenia umożliwiające jego całkowite osuszenie.
Definicję legalną chowu i hodowli ryb zawierała w dacie wykonywania przez skarżącą robót budowlanych ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 652), wedle której za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb. Jednocześnie art. 1 pkt 1 tej ustawy stanowił, że określa ona zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych, zwanych dalej "wodami", w wodach znajdujących się w urządzeniach wodnych oraz w obiektach przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb. Sąd podkreślił jednocześnie, że ustawa o rybactwie śródlądowym również nie definiowała pojęcia stawu hodowlanego.
W ocenie Sądu rozróżnienie pomiędzy chowem i hodowlą ryb, na które powołuje się skarżąca wykazując zasadność tezy o odmiennym rozumieniu ziemnego stawu hodowlanego i ziemnego stawu rybnego, mogło mieć zatem zastosowanie jedynie na gruncie ustawy o rybactwie śródlądowym i było istotne dla celów realizowanych przez tę ustawę. Nie było podstaw, aby nadawać mu znaczenie prawne przy wykładni przepisów Prawa budowlanego.
Działalność prowadzona przez człowieka w stawie rybnym, polegająca na chowie czy hodowli ryb pozostaje bez wpływu na rozumienie regulacji objętych Prawem budowlanym i na kwalifikowanie obiektów budowlanych pod kątem wymaganej procedury uprawniającej do ich legalnego wykonania. Decydujący jest zakres robót budowlanych, a te – bez względu na to, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb – zawsze będą prowadzić do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd podkreślił także, że załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie poszczególnych obiektów budowlanych, do kategorii XXIV zalicza obiekty gospodarki wodnej, jak zbiorniki wodne i nadpoziomowe oraz stawy rybne. W żadnej z wymienionych w tym załączniku kategorii nie znalazły się stawy hodowlane, co zdaniem Sądu było dodatkowym argumentem za przyjęciem poglądu, że wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) tej ustawy dotyczy wszelkich ziemnych stawów rybnych, będących lub niebędących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, bez względu na rodzaj prowadzonej w nich produkcji ryb, zarówno stanowiącej chów, jak i hodowlę w rozumieniu ustawy o rybactwie śródlądowym (por. także wyrok NSA z 12 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 811/12).
Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska i argumentacji wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14, którego obszerne fragmenty przytoczone zostały w skardze.
Niezależnie od tego Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ze złożonych przez nią dokumentów wynika, że w wybudowanych stawach rybnych przewiduje się hodowlę ryb typu karpiowatego (w pkt 2.2. decyzji o warunkach zabudowy z 11 grudnia 2017 r. mowa jest o produkcji ryb typu karpiowatego; z kolei w części opisowej projektu budowlanego na str. 4 – "nie przewiduje się hodowli ryb przekraczającej 1500 kg na rok z 1 ha", co wskazuje, że w zbiorniku objętym projektem, a więc w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem legalizacji, może być prowadzona hodowla ryb o mniejszych parametrach).
Mając na uwadze, że legalizacja jest prawem inwestora Sąd wskazał, że przedkładając dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, inwestor wnosi jednocześnie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5). Wnioskiem tym organ nadzoru budowlanego jest związany w tym znaczeniu, że nie może uznać, iż przedmiotem legalizacji jest inny obiekt aniżeli opisany w projekcie, bądź też przyjąć, że obiekt ten ma mieć inne niż określone w projekcie funkcje czy przeznaczenie. Wbrew twierdzeniom skargi, z projektu budowlanego złożonego przez inwestorkę wynika wyraźnie, jaki obiekt zamierzała wznieść realizując wstrzymane roboty budowlane, oraz że złożony przez nią wniosek - w rozumieniu art. 48 ust. 5 ustawy - dotyczył ziemnych stawów rybnych z możliwością hodowli ryb. Organ nie miał zatem podstaw aby przyjąć, że realizowane roboty zmierzają do wykonania innego obiektu aniżeli ten, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Sama inwestorka określiła bowiem w złożonych dokumentach rodzaj i przeznaczenie budowanych stawów.
Wedle przedstawionej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., Sąd uznał, że ziemne stawy rybne (bez względu na to, czy mają charakter hodowlany czy też nie), stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, mogły być wybudowane tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta sama reguła dotyczyła ziemnych stawów rybnych, niebędących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, przy czym powołany wyżej przepis takich budowli w ogóle nie dotyczył, a obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu wynikał z ogólnej zasady przewidzianej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego okoliczność, że organ nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie, czy realizowana budowla stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W tej sytuacji Sąd uznał, że słusznie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie legalizacyjne należało prowadzić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż skarżąca realizowała obiekty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich budowę.
W ocenie Sądu prawidłowo określona została wysokość opłaty legalizacyjnej. W świetle art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 2 i 3). Wobec tego, że przedmiotem postępowania są dwa stawy rybne o powierzchni odpowiednio 0,4362 ha oraz 0,483 ha, w oparciu o załącznik do ustawy Prawo budowlane należało przyjąć, że są to obiekty budowlane Kategorii XXIV obejmującej obiekty gospodarki wodnej jak: zbiorniki wodne i nadpoziomowe oraz stawy rybne, o współczynniku kategorii obiektu 9,0 i współczynniku wielkości obiektu 1,0. Pięćdziesięciokrotność tak obliczonej opłaty (500 zł x 9,0 x1,0) wynosi 225.000 zł i taką opłatę legalizacyjną należało nałożyć dla każdy z dwóch obiektów.
Wobec powyższego Sąd za niezasadny uznał zarzuty naruszenia przez organy art. 49 oraz art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7, 8, i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wszystkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego.
Z przyczyn podanych wyżej organ nie naruszył również art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Nie trafny był też zarzut naruszenia art. 7a oraz art. 81a K.p.a. Sąd wskazał, że oba przepisy wprowadzone zostały do kpa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem aktualnego brzmienia art. 96a-96n kpa (dotyczących mediacji). Art. 7a oraz art. 81a mimo, że obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie mogły więc mieć zastosowania w sprawie, gdyż została ona wszczęta przed wejściem w życie tych przepisów.
W sprawie nie mógł być także zastosowany art. 3 pkt 1 Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, ilekroć w ustawie mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przepis ten, podobnie jak art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy, zmieniony został ustawą z 20 lutego 2015 r. i przeszkodę do jego zastosowania przez organy stanowił art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej. Tym samym słusznie organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że okoliczność, iż inwestor usunął przepusty łączące oba stawy nie może mieć wpływu na ocenę zrealizowanych obiektów jako budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r.
Zdaniem Sądu, złożona przez skarżącą opinia techniczno-prawna nie wniosła okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawierała ona stanowisko prawne, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie przez organ prowadzonych robót budowlanych jako wykonywanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, nie było także podstaw do zastosowania procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 tej ustawy.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżając go w całości. Zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy Prawo budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 28.06.2015 r. w zw. z art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt. 4 względnie art. 73 ust 2 pkt. 1 i art. 127 ust 1, art. 132 ust 2 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż dokonane przez skarżącą czynności budowlane należy zakwalifikować jako budowę ziemnych stawów hodowlanych i interpretować te obiekty jako tożsame z pojęciem ziemnych stawów rybnych, podczas gdy wykonane na terenie działek skarżącej ziemne stawy rybne są obiektem melioracji wodnych szczegółowych, co wynika wprost z art. 73 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uznania iż do jego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji spowodowało obciążenie skarżącej opłatą legalizacyjną, z uwagi na uprzednie niewydanie pozwolenia na budowę;
b) art. 29 ust. 1 oraz art, 29 ust. 2 pkt. 9 Ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 oraz 49b ust. 1 i 4, a także art, 50 i 51 tejże ustawy poprzez przyjęcie za organem administracyjnym, iż inwestycja wykonana przez skarżącą jest obiektem budowlanym, podczas gdy jako urządzenie melioracji wodnej stanowi jedynie wykonanie robót budowlanych, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez Sąd iż zastosowanie przez organ w stosunku do przedmiotowych stawów rybnych art. 48 oraz 49b ustawy Prawo budowlane był prawidłowe, podczas gdy przy prawidłowej interpretacji w/w przepisów zastosowanie winny znaleźć art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane;
c) art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnie przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i ustalenie opłaty legalizacyjnej na podstawie przepisów dotyczących realizacji inwestycji budowlanej bez uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja nie podlegała obowiązkowi uzyskania takiego pozwolenia.
Naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7a i 81a kpa poprzez niedokonanie przez organ wszystkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, w szczególności wobec uznania przez Sąd I instancji, iż okoliczność czy stawy rybne wykonane na nieruchomości skarżącej mają charakter stawów hodowlanych czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art 61 § 1 i § 4 kpa 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr z 2015 r. poz. 443) poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie legalizacji stawów znajdujących się na nieruchomości skarżącej zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane tj. przed dniem 28.06.2015 r. podczas gdy skuteczne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero po tej dacie, czego konsekwencją winno być przyjęcie, iż wykonywane przez skarżącą roboty dotyczyły urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, zwolnionych z mocy prawa z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych przez nią zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi prawidłowość przyjętej przez organ odwoławczy i Sąd I instancji kwalifikacji prawnej samowolnie wybudowanych przez inwestora dwóch zbiorników wodnych: pierwszy o pow. 4362 m2 usytuowany na działce nr ew. [...] i [...] drugi o pow. 4830 m2 usytuowany na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości M., gm. S. w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania.
Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także ustalenia organów oraz Sądu w zakresie momentu wszczęcia przez organy nadzoru budowalnego postępowania z urzędu co ma znaczenie w sprawie bowiem od ustalenia, że postępowanie wszczęto przed 28 czerwca 2015 r. zależy zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu dotychczasowym stosownie do treści art. 6 ust. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr z 2015 r. poz. 443) zaś w przeciwnym razie należało zastosować ustawę Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 20 lutego 2015 r., która obowiązywała od 28 czerwca 2015 r. Zastosowanie znowelizowanej ustawy Prawo budowlane prowadziłoby do oceny przedmiotowej inwestycji zgodnie z nowym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Przez te urządzenia zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. , poz. 469) należy rozumieć ziemne stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Celem uzasadniającym zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę jest to, że ziemny staw rybny służy regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Zdaniem NSA, w sprawie należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji ustawą z 20 lutego 2015 r., która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., czyli jej dotychczasowe brzmienie bowiem PINB w S. dokonał wszczęcia postępowania z urzędu tj. podjęcia pierwszej czynności w sprawie, do której uznał się za właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej już 27 marca 2015 r. Nastąpiło to po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych w terenie (protokół z 23 stycznia 2015 r.) i skierowaniu pism do Starostwa Powiatowego w S. i Urzędu Miasta i Gminy S. o stosowną, posiadaną przez te organy dokumentację odnoszącą się do kontrolowanej inwestycji (pozwolenie wodno-prawne z 10 listopada 2011 r. znak: OS. 6341.8.2011.IIIA, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. o warunkach zabudowy z 7 kwietnia 2011 r. Nr 62/2011). Wszczęcie postępowania z urzędu nie nastąpiło zatem w chwili otrzymania przez strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 15 kwietnia 2015 r.
Przepis art. 61 § 1 i 4 K.p.a., stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jednak nie wynika z niego, że momentem wszczęcia postępowania z urzędu jest zawiadomienie strony o wszczęciu takiego postępowania. Wynika z niego jedynie obowiązek organu zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu, co w niniejszej sprawie nastąpiło zawiadomieniami z 15 kwietnia 2015 r.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił istotę i różnicę pomiędzy wszczęciem postępowania z urzędu a zawiadomieniem stron o wszczęciu takiego postępowania. Sąd stwierdził, że czynność organu polegająca na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu, nie może być utożsamiana z datą wszczęcia tego postępowania, gdyż o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje organ, a nie strona, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek. W istocie zawiadomienie, o jakim mowa w art. 61 § 4 K.p.a., jest więc czynnością następczą w stosunku do samego wszczęcia postępowania z urzędu. Organ podjął pierwsze czynności w niniejszym postępowaniu w styczniu i marcu 2015 r. czyli jeszcze przed wystosowaniem zawiadomienia do stron o wszczęciu postępowania z urzędu.
Wobec powyższego stan prawny w kontrolowanej sprawie należało oceniać według przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed ich nowelizacji, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Tym samym niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art 61 § 1 i § 4 kpa 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr z 2015 r. poz. 443). Wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie powyższej znowelizowanej ustawy Prawo budowlane.
Konsekwencją powyższego jest ocena przedmiotowej inwestycji w świetle art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Skoro pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, to sięgając do definicji tych urządzeń w art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. uznać należało, że wykonane przez inwestorkę ziemne stawy rybne nie korzystały z wyłączenia od ogólnej zasady posiadania pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy pełnomocnik skarżącej S. N. opisuje jakie były motywy podjęcia się realizacji budowy ziemnych stawów rybnych ("wykorzystanie nieużytków poprzez wykonanie stawów, sadzawek i zbiorników rotacyjnych" – pismo z 11 lutego 2015 r.). Następnie na etapie zażalenia na postanowienie PINB w S. z 25 stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej stwierdził, że zamierzeniem inwestora nie było wykonanie stawów rybnych a jedynie "wydobycie warstwy ziemi i pozostawienie wykonanego wykopu w wyniku czego powstały jedynie zagłębienia w ziemi, które z czasem napełniły się wodą gruntową". Wskazał także, że realizacja stawów doprowadziła do obniżenia poziomu wód na wskazanym terenie, a w konsekwencji teren ten zaczął odzyskiwać swój poprzedni użytkowo-uprawny charakter. Nie dokonano pełnej melioracji terenu gdyż zakres prac był niewystarczający – konieczne jest wykonanie kolejnych wykopów ziemnych i dodatkowych stawów. Argumentacja ta wskazywać miała na budowę obiektów melioracji szczegółowej. Celem inwestycji miała być regulacja stosunków wodnych na przyległym terenie w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby oraz ułatwienie jej uprawy. Zdaniem pełnmocnika, przeznaczeniem rzeczonego obiektu nigdy nie było prowadzenie działalności hodowlanej czy produkcyjnej. Przyjęte przez organ określenia przedmiotowych obiektów jako stawów rybnych nie wynika z zamiarów skarżącej. Nie zamierzała ona i nie zamierza hodować w nich ryb, czy wykorzystywać w innym celu niż melioracyjny.
Powyższe twierdzenia obliczone były, zdaniem NSA, na z góry określony cel aby zmienić kwalifikację stawów tak aby odpowiadały pojęciu urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, której wybudowanie nie wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę i którego budowa na zgłoszenie czyniła by bezpodstawnym nałożenie opłaty legalizacyjnej nałożonej zaskarżonym postanowieniem.
Zauważyć należy, że po wszczęciu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych samowolnie, obejmujących budowę zbiorników wodnych (stawów rybnych) oraz nałożeniu na inwestorkę obowiązku przedłożenia dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z 26 maja 2015 r. po wielokrotnym przesuwaniu na wniosek inwestora terminu przedłożenia kompletu dokumentów ostatecznie przy piśmie z 28 grudnia 2018 r. wymagane dokumenty, w szczególności 4 egzemplarze projektu budowlanego z operatem wodnym, decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zostały dostarczone organowi. W ich treści jednoznacznie wskazano, że planowana inwestycja będzie polegać na budowie dwóch stawów rybnych o powierzchni do 0,5 ha każdy, gdzie przewiduje się produkcję ryb typu karpiowego do 1500 kg z 1 ha powierzchni lustra wody (str. 1 decyzji o warunkach zabudowy, str. 3 decyzji środowiskowej, projekt budowlany str. 4). Wobec tego skarżąca przedkładając ww. dokumenty w celu wypełnienia zobowiązania organu dążąc do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej potwierdziła, że przedmiotem legalizacji ma być właśnie budowa dwóch stawów rybnych na działkach nr ew. [...] ,[...] i [...] w miejscowości M. na terenie Gminy S. Pobocznie jedynie przewiduje się ich funkcję jako urządzeń melioracyjnych regulujących stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (str. 7 projektu budowlanego). Ponadto w decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 20 grudnia 2018 r. znak: KR.ZUZ.4.421.247.2018.AW./7549 legalizującej wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne tj. kompleks dwóch ziemnych stawów rybnych załączonej do projektu budowlanego z grudnia 2018 r. w uzasadnieniu wskazuje się, że "z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych oraz istniejące liczne rozlewiska, teren ten nie nadawał się do użytkowania rolniczego, w związku z powyższym wykonano stawy z przeznaczeniem do hodowli ryb w celu racjonalnego wykorzystanbi8a terenu (str. 3). Dalej stwierdzono, że "Wykonane stawy są typowymi ziemnymi stawami z przeznaczeniem do niekomercyjnej hodowli ryb, częściowo zagłębione w stosunku do istniejącego terenu...".
W związku z powyższym organ prowadząc postępowanie legalizacyjne nie mógł przyjąć odmiennej kwalifikacji wykonanego obiektu budowlanego jak ziemne stawy rybne, w których mogą być hodowane ryby typu karpiowego do 1500 kg z 1 ha powierzchni wody. Zatem przy kwalifikacji inwestycji na potrzeby legalizacji nie został naruszony art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z 20 lutego 2015 r. Są to ziemne stawy rybne, w których może być prowadzona hodowla o niewielkim charakterze i budowa ich wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bowiem nie mieściły się ani w pojęciu urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, ani w pojęciu ziemnych stawów hodowlanych. Przedmiotowe ziemne stawy rybne wymagały pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że okoliczność, że organ nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie, czy realizowana budowla stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie naruszył art. 29 ust. 1 oraz art, 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 oraz 49b ust. 1 i 4, a także art, 50 i 51 tejże ustawy poprzez przyjęcie za organem administracyjnym, iż inwestycja wykonana przez Skarżącą jest obiektem budowlanym, podczas gdy jako urządzenie melioracji wodnej stanowi ona jedynie wykonanie robót budowlanych i Sąd powinien zastosować art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 48 oraz 49b tej ustawy. Jak już wcześniej wskazano, przedmiotowe stawy rybne nie spełniały wymogów aby uznać je za urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Ich głównym zadaniem była hodowla ryb, zatem z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji jasno wynika, że inwestycja polegała na powstaniu budowli, której budowla wymagała pozwolenia na budowę.
Sąd nie naruszył także art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ prowadzący postępowanie legalizacyjne otrzymał od inwestora komplet dokumentów wymaganych do legalizacji inwestycji budowlanej tj. ziemnych stawów rybnych z przeznaczeniem na hodowlę a nie robót budowlanych dotyczących urządzenia melioracji wodnej. Zatem dążył do zalegalizowania stawów rybnych a nie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Wobec tego organ prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną stosownie do art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane dla każdego stawu z osobna po 225 000 zł.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Nowo ustanowiony w sprawie pełnomocnik organu reprezentował organ na rozprawie przed NSA w związku z czym należało zasądzić na jego rzecz 75 % stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia.