II OSK 1515/23

II OSK 1515/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Wr 355/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 355/22 w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. Gmina P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim odnosi się do działek nr [...] oraz [...], obręb L. w granicach obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem US4; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz J.G. kwotę 1290 (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 355/22, oddalił skargę J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina P.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 1 lutego 2022 r. J.G. wniósł skargę na uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 355/22) oraz z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia VII zmiany Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 356/22), zarzucając im naruszenie:
1. art. 32 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez naruszenie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych;
2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P., objętej zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania jej na cele użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości i ustalenia dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, funkcji rekreacyjnych i sportowych;
3. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości;
4. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości na cele rekreacyjne i sportowe, przez co naruszony będzie interes i prawo własności, bowiem skarżący zamierzał podjąć działania w celu zagospodarowania swojej nieruchomości na cele mieszkaniowe;
5. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez brak uzasadnienia, czyim interesem organ kierował się, dokonując zmian w Studium, podczas gdy zmiany pozostają w sprzeczności z interesem prawnym skarżącego i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą Studium;
6. art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. przez zmianę Studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany;
7. art. 11 pkt 4 u.p.z.p. przez oddalenie wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnienie oddalenia wniosku skarżącego w sposób rażąco sprzeczny ze stanem faktycznym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą jako funkcję podstawową dla działek nr [...] oraz [...] przewiduje tereny rekreacyjne i sportowe bez możliwości sytuowania zabudowy kubaturowej pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb właściciela. Do dnia podjęcia uchwały w sprawie zmiany Studium w części obejmującej ww. działki Studium przewidywało zaś dla ww. terenu funkcje rolnicze i wydobywcze. Pomiędzy miejscowym planem a Studium istniała zatem wyraźna i niedopuszczalna prawem sprzeczność. Przyjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium miało prawdopodobnie na celu usunięcie rozbieżności między miejscowym planem a Studium. Ustalenie w Studium i planie miejscowym funkcji podstawowej opisanej jako sport i rekreacja uniemożliwia wykonanie na przedmiotowych działkach zabudowy mieszkaniowej, zaś względem wcześniej przewidzianych funkcji – podejmowania działalności rolniczej i wydobywczej.
Uzasadniając naruszenie prawa i interesu prawnego, skarżący wskazał, że mimo iż Studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planistyczny wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. W konsekwencji, skoro plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego Studium, miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium, jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa własności.
Ponadto, w ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium. Opracowanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma charakter obligatoryjny, jednak skarżący nie posiada wiedzy co do tego, czy taki bilans został sporządzony i jakie są jego wnioski. Niemniej, jak wskazano w treści "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata 2021-2025", jednym z celów operacyjnych strategii rozwoju jest: Tworzenie sprzyjających warunków do pozostawania w gminie na stałe ludzi młodych oraz stwarzanie warunków do dodatniej migracji ludności. Działaniem jakie określono w treści strategii, aby osiągnąć przedmiotowy cel, jest uporządkowanie i aktywizacja gospodarki mieszkaniowej poprzez: a) budowę mieszkań komunalnych, b) wsparcie inwestycji prywatnych (mieszkania na sprzedaż). Uchwalona zmiana Studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów stanowiących własność skarżącego wyłącznie pod zabudowę związaną ze sportem i rekreacją, nie tylko nie realizuje powyższych postulatów "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata 2021-2025", ale przede wszystkim nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie jest na tym terenie możliwe lub pożądane realizowanie zabudowy mieszkaniowej. Pozostaje to w ścisłym związku ze zgłoszonym w toku procedury uchwalania Studium wnioskiem skarżącego dotyczącym przeznaczenia stanowiących jego własność działek pod zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji. Tymczasem w treści uzasadnienia odrzucenia wniosku znajdują się wyjaśnienia, jakoby byłoby to niezgodne z miejscowym planem, który to dokument jest tworzony i stanowi niejako pochodną kierunków ustalonych w Studium właśnie. Wskazano również na to, że teren nie jest predysponowany pod zabudowę, nie posiada uzbrojenia a projektowany dojazd drogą wewnętrzną nie jest faktycznie wykonywany. Wymienione argumenty natury faktycznej są – jak wskazał skarżący – niezgodne z prawdą. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Dojazd drogą jest wykonywany i skarżący bez problemu dokonuje nią przejazdu do swoich nieruchomości, zaś teren – ze względu na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej – nadaje się do uzbrojenia, co skarżący jest władny wykonać samodzielnie. Skarżący wielokrotnie zwracał do się do organu o wdrożenie rozwiązań planistycznych umożliwiających mu zabudowę mieszkaniową. Skarżący podjął takie działania już w 2019 r. podczas zmian dokonywanych w zaskarżonym planie, jak również przed przystąpieniem przez organ do procedowania zmian Studium w części obejmującej działki skarżącego.
Niezależnie od powyższego dokonana zmiana w Studium uniemożliwia skarżącemu również wykonywania funkcji rolniczej i górniczej, które to funkcje miał pierwotnie zagwarantowaną treścią studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie w całości, wyjaśniając że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z uchwałą z dnia [...] 2017 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina P., po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] 1995 r., nr [...] ze zm. W 2007 r. weszła w życie zmiana Studium uchwalona uchwałą z dnia [...] 2007 r., nr [...], która dla nieruchomości należących do skarżącego wprowadziła funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych – jako główną. Dopuszczone zostały również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych, lasów, sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg jako towarzyszące lub zastępujące funkcję główną. Związane to było z udokumentowaniem w 2006 r. przez skarżącego złoża kruszywa naturalnego "L. – W.". 18 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o wykreślenie złoża z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin", uzasadniając go protestami społeczności lokalnej sprzeciwiającej się uruchomieniu kopalni oraz wyjątkowo niekorzystnym układem transportu. Po rozważeniu tego wniosku oraz przeanalizowaniu rozmieszczenia i ilości udokumentowanych kilku złóż kruszywa naturalnego na obszarze Gminy, organ administracji geologicznej wykreślił złoże "L. – W." z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin".
Powyższe działania skarżącego miały zasadniczy wpływ – jak wskazała Rada – na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie. Aby działania legislacyjne Rady były zgodne z prawem, czyli aby projekt planu miejscowego był sporządzony spójnie z ustaleniami Studium, funkcją wynikającą ze Studium i przyjętą w miejscowym planie obrębu Lasów dla nieruchomości skarżącego jest funkcja US4 (usługi sportu i rekreacji) jako dopuszczona obok funkcji głównej.
Działania planistyczne Rady w kwestii przystąpienia do VII zmiany Studium wiązały się m.in. z koniecznością aktualizacji udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych, m.in. złoża "L. – W.", wykreślonego z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" na wniosek skarżącego. O konieczności podjęcia takich działań dla ważności Studium przypomniał Radzie Wojewoda Dolnośląski pismem z 14 maja 2021 r. Taka aktualizacja, dotycząca nieruchomości należących do skarżącego, została w granicach uchwały wykonana. Przedmiotowy projekt VII zmiany Studium nie zmienił przeznaczenia dla działek nr [...] i [...], wynikającego z obowiązującego planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, gdyż przedmiotem zmiany Studium opisanej w uchwałach o przystąpieniu była tylko konieczność wykreślenia z obszaru ww. działek złoża kruszywa.
30 września 2021 r. skarżący złożył uwagę do projektu VII zmiany Studium dotyczącą jego nieruchomości, wnosząc o wprowadzenie ustaleń umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Rada postanowiła nie uwzględnić tej uwagi w całości, kierując się zasadami ładu przestrzennego oraz dbałością o właściwy rozwój przestrzenny gminy. Zdecydowała, aby w procesie planowania przestrzennego ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi. Zabudowę tę należy lokalizować w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu. W pierwszej kolejności planować tę zabudowę przez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy. Zasadą, którą przyjęto w planowaniu przestrzennym miasta i gminy P., jest racjonalne wykorzystanie zasobów przez ograniczenie chaotycznego i rozproszonego zainwestowania. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy (poza pojedynczym istniejącym budynkiem) terenami rolnymi, terenem wód, linią kolejową i terenami zieleni – od strony zachodniej oraz ogrodami działkowymi od strony północnej i wschodniej. Teren ten nie jest predysponowany do zabudowy. Nie posiada też żadnego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną.
Nieprawdziwy jest – zdaniem Rady – zarzut dotyczący naruszenia przez Burmistrza obowiązku rzetelnej oceny aktualności studium i analizy zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ, uchwałą z dnia [...] 2016 r., nr [...] w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Rada przyjęła przedłożone przez Burmistrza wyniki oceny aktualności Studium oraz miejscowych planów na obszarze miasta i gminy zawartych w "Analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy P.", stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że dla nieruchomości należących do strony skarżącej wykluczono przeznaczenie pod przemysł i usługi z nim związane, tym bardziej, że to działania skarżącego związane ze złożem kruszywa naturalnego miały zasadniczy wpływ – jak wskazała Rada – na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie.
Następnie Sąd zauważył, że brak zmiany przeznaczenia terenu US4 pod budownictwo mieszkaniowe został uzasadniony – jak wynika z rozpatrzenia uwagi wniesionej przez skarżącego – niezgodnością ze Studium. Ponadto, taka ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest – zdaniem Sądu – w stosunku do niego nieproporcjonalna. Rada zdecydowała, aby w procesie planowania przestrzennego ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi, aby w pierwszej kolejności planować tę zabudowę przez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy. W ocenie Sądu tak sformułowana argumentacja pozwala na stwierdzenie, że odmawiając wprowadzenia na obszarze objętym symbolem US4 zabudowy mieszkaniowej, Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób niespełnienie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych miałyby naruszać jej interes prawny.
Sąd wskazał, że pozostałe zarzuty skargi, określone w pkt. 5-7, odnoszą się do uchwały w sprawie zmiany Studium i będą stanowić przedmiot odrębnych rozważań w sprawie II SA/Wr 356/22.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie art. 140 k.c. przez jego niezastosowanie i uznanie zaskarżona uchwała nie naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P. objętej zaskarżoną uchwałą, podczas gdy zaskarżona uchwała w części w jakiej dotyczy ww. nieruchomości uniemożliwia korzystanie z niej w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania tej nieruchomości na cele społecznie użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości i ustala dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego funkcję terenów rekreacyjnych i sportowych, czego skutkiem jest niemożność użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem;
2. naruszenie art. 64 Konstytucji RP przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. nie narusza prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości;
3. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, przeznaczając ją na cele rekreacyjne i sportowe, pomimo że ustanowienie takiej funkcji narusza interes i prawo własności skarżącego, ponieważ uniemożliwia to użytkowanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (cele rolne i wydobywcze) oraz uniemożliwia wykonywanie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej lub realizowania innych inwestycji;
4. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie musiał dokonywać uzasadnienia czyim interesem organ kierował się dokując zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wprowadzone zmiany pozostają w sprzeczności z interesem prawnym skarżącego i brak jest podstaw do uznania, że przewidziane funkcje terenów rekreacyjnych i sportowych odpowiadają faktycznym potrzebom mieszkańców, lub znajdują odzwierciedlenie w faktycznym układzie stosunków miejscowych;
5. naruszenie art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. przez uznanie, że organ dokonał prawidłowo zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany;
6. naruszenie art. 11 pkt 4 u.p.z.p. przez uznanie, że oddalenie przez organ wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uznanie, że uzasadnienie oddalenia wniosku dokonane przez organ jest zgodne ze stanem faktycznym;
7. naruszenie art. 20 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że uchwała w sprawie zmiany miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta prawidłowo, podczas gdy w dacie jej podjęcia przez organ, tj. w dniu [...] 2019 r. zmiana w obrębie działek skarżącego była niezgodna z obowiązującym w tej dacie Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], nr [...] w części obejmującej działki o numerze ewidencyjnym nr [...] oraz [...], obręb [...], Gmina P. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: ekspertyzy urbanistyczno-planistycznej dotyczącej możliwości zagospodarowania terenów – działek nr [...], [...] położonych w obrębie [...], gmina P., autorstwa mgr. inż. arch. R.Ż. – celem wykazania faktów – ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, charakterystyki przedmiotowych nieruchomości oraz terenów sąsiadujących, zasadności przeznaczenia w/w terenów na cele mieszkaniowe, braku możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji na ww. terenie w związku z wprowadzonymi zmianami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w trafne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wprowadzają zakaz lokalizacji budynków na działkach nr [...] oraz [...], wykraczają poza granice przyznanego organom gminy władztwa planistycznego. Wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na wskazanych przez skarżącego gruntach, nie znajduje uzasadnienia. Należy wyjaśnić, że ingerencja w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw została ujęta w ramy zasady proporcjonalności, z której wynika że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., również ustaleniami planu miejscowego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa. Ograniczenie korzystania z własności nieruchomości przez wprowadzenie zakazu zabudowy, nieuzasadnione ochroną wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które zwykle znajduje dodatkowo swój wyraz w odpowiednich zakazach zawartych w przepisach ustawowych (kształtujących tak zwany ogólny porządek przestrzenny), należy uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Ze zgormadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że ustalenia planu odnoszące się do działek nr [...] oraz [...], wprowadzające zakaz lokalizacji budynków, nie są konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie zostały przekonująco uzasadnione jako konieczne ze względu na przywołane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości. Daje to podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości przez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do przedmiotowych działek zakazu zabudowy, należało uznać za naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi w okolicznościach sprawy istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Nadto wypada wskazać, że w zaskarżonym planie również inne tereny uzyskały status terenów sportu i rekreacji, w tym tereny oznaczone na rysunku planu symbolami US1 i US2, określone jako obszary przestrzeni publicznej (§ 34 zaskarżonego planu), na których w przeciwieństwie do rozwiązań przyjętych w stosunku do działek skarżącego kasacyjnie, została przewidziana możliwość zabudowy, o czym świadczą ustalenia dotyczące wskaźników, parametrów i zasad zabudowy usługowej (§ 34 ust. 2 zaskarżonego planu).
Wskazane wyżej powody przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji RP przez wprowadzenie na terenie działek skarżącego kasacyjnie zakazu zabudowy.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 140 k.c. przez wprowadzenie ustaleń planu uniemożliwiających zabudowę mieszkaniową na działkach skarżącego kasacyjnie. Brak możliwości takiej zabudowy jest bowiem konsekwencją ustaleń Studium w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Otóż według tych ustaleń, tereny na których znajdują się działki skarżącego kasacyjnie miały pełnić funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych (funkcja główna), a także funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych, lasów, sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg jako funkcje towarzyszące lub zastępujące funkcję główną. Przeznaczenie działek nr [...] oraz [...] pod zabudowę mieszkaniową byłoby więc niezgodne z ustaleniami Studium, które w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast przeznaczenie ich zgodnie w określonymi w Studium funkcjami dopuszczalnymi, jakimi są funkcje usług sportu i rekreacji sprawia, że zaskarżona uchwała w tym zakresie pozostaje w zgodzie z ustaleniami Studium. To z kolei czyni nieuzasadnionymi pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 11 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 20 u.p.z.p.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.