II OSK 1515/22

II OSK 1515/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1123/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie, Z. B. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1123/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2021 r. nr 294/21 w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2021 r., nr 294/21 (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2020 r., nr R/16/2020 nakazującą [...] sp. z o.o. sp.k. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch tablic o wymiarach 3,0 x 3,0 m. mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, usytuowanego na pograniczu działek nr [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] w Warszawie.
Powyższy wyrok wydano w następujących, istotnych dla sprawy okolicznościach.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 marca 2021 r., w zakreślonym terminie, skargi wnieśli [...] sp. z o.o. sp.k. oraz Z. B. i H. B. Skargi te zostały odrębnie zarejestrowane – skarga [...] sp. z o.o. sp.k. pod sygn. akt VII SA/Wa 1123/21, natomiast skarga Z. B. i H. B. pod sygn. akt VII SA/Wa 1313/21. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/21, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1313/21 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1123/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, by prowadzić sprawę dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 1123/21. Sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1313/21 została w repertorium zakreślona.
Zarządzeniem z dnia 14 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyznaczył termin rozprawy ze skarg [...] sp. z o.o. sp.k. oraz Z. B. i H. B. na dzień 20 stycznia 2022 r. (zob. karty 59–61 akt sądowych). Jednakże już w zawiadomieniach o rozprawie wskazano, że sprawa dotyczy wyłącznie skargi [...] sp. z o.o. sp.k. (zob. karty 62, 64, 66 i 68 akt sądowych).
Dnia 20 stycznia 2022 r. odbyła się rozprawa w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1123/21. Z protokołu wynika, że była ona prowadzona tylko ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. Na rozprawie nikt się nie stawił (karta 87 akt sądowych). Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1123/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyłącznie skargę [...] sp. z o.o. sp.k.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej Instancji, poza wywodem merytorycznym, zaznaczył, że w wyniku przeoczenia rozpoznał wyłącznie skargę [...] sp. z o.o. sp.k. Nie dostrzegł bowiem, iż sprawa została połączona ze skargami H. B. i Z. B. Sąd przyznał, że wszystkie trzy skargi powinny zostać rozpoznane łącznie [powinno być dwie skargi, gdyż H. B. i Z. B. wnieśli jedną wspólną skargę – uw. NSA). .
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli odrębnie [...] sp. z o.o. sp.k., Z. B. oraz H. B. .
W skargach kasacyjnych, brzmiących w istotnej części podobnie, wszyscy skarżący kasacyjnie podnieśli, że zasadniczym zarzutem wobec zaskarżonego wyroku jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, jakoby sporny wolnostojący nośnik reklamowy został posadowiony po dniu 1 stycznia 1995 r., a tym samym że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.1994"). [...] sp. z o.o. sp.k., Z. B. oraz H. B. zauważyli też, że wedle Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dacie posadowienia nośnika jego odległość od krawędzi drogi krajowej (alei [...]) miała wynosić 9,0 m, a więc mniej niż minimalna odległość (10,0 m) określona w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem w rzeczywistości – niezależnie od tego, czy posadowienie nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie – nośnik znajdował się wówczas w odległości ponad 10,0 m od krawędzi drogi. Liczne prace modernizacyjne, prowadzone w latach 90. i po roku 2000, a także budowa stacji paliw Shell w latach 1995–2000 (z koniecznością wykonania drogi wyjazdowej o szerokości ponad 2,0 m), wpłynęły na pomniejszenie tej odległości, którą podczas wizji lokalnej z dnia 25 października 2016 r. (przeprowadzonej bez udziału stron i biegłego geodety) ustalono na 9,0 m.
Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego przeprowadziły wadliwe postępowanie dowodowe, uznane przez Sąd za prawidłowe, polegające na nieprawidłowym gromadzeniu informacji od organów administracji oraz Zarządu Dróg Miejskich, przy jednoczesnym zaniechaniu powołania biegłego celem ustalenia faktycznego wieku nośnika, a także oparciu się na fotografii z dnia 20 maja 1993 r. jako kluczowym ustaleniu stanu na dzień 1 stycznia 1995 r. i wyjaśnieniach właściciela nieruchomości od dnia 23 grudnia 2014 r. Skarżący wskazali, że najistotniejsze dla sprawy okoliczności faktyczne wystąpiły w okresie od 20 maja 1993 r. do 31 grudnia 1994 r. bądź w kolejnych miesiącach po dniu 1 stycznia 1995 r.
W skargach kasacyjnych przestawiono zarzuty naruszenia:
1. art. 3 pkt 3 P.b. P.b.1994 przez jego zastosowanie do oceny nośnika jako budowli;
2. art. 48 ust. 1 P.b.1994 przez zastosowanie do oceny stwierdzenia samowoli budowlanej i skutków tego ustalenia; Sąd odniósł te przepisy do nośnika posadowionego przed 1995 r., podczas gdy ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.;
3. art. 103 ust. P.b.1994, który nakazywał w niniejszej sprawie stosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.(dalej "P.b.1997")
4. art. 28 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 P.b.1974 przez błędne zastosowanie, a ich zastosowanie powinno prowadzić do uznania, że w chwili budowy nośnika reklamowego (przed 1 stycznia 1995 r.) nie było wymagane pozwolenie na budowę takiego obiektu;
5. art. 108 P.b.1994 przez jego zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed 1 stycznia 1995 r.;
6. art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.1994 przez jego zastosowanie wskutek błędnej oceny, że "wolnostojący nośnik reklamowy" (jeśli był posadowiony po 1995 r.) nie wyczerpywał normy: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 6) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych".
7. art. 81a K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ prawidłowo zastosował ten przepis, podczas gdy organ rozstrzygnął na niekorzyść strony o niedających się rozstrzygnąć wątpliwościach co do daty posadowienia nośnika reklamowego;
8. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. polegające na:
a. błędnym ustaleniu daty posadowienia nośnika reklamowego po 1 stycznia 1995 r., podczas gdy nośnik powstał w okresie od 20 maja 1993 r. do 31 grudnia 1994 r., w czasie gdy przepisy nie wymagały pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektów reklamowych,
b. błędnym ustaleniu, że nośnik reklamowy znajduje się w odległości 9,0 m od krawędzi al. [...] i zaniechaniu ustalenia, iż w dacie budowy nośnik znajdował się w odległości ponad 10,0 m,
c. nieustaleniu daty przebudowy jezdni al. [...] przed działką nr [...] w obecnej odległości;
d. błędnym uznaniu, że działaniom organu nie można zarzucić braku wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, pomimo rażącego naruszenia art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza co do daty budowy nośnika;
e. błędnej ocenie bierności skarżących po dniu 6 kwietnia 2020 r., z pominięciem stanu zagrożenia epidemiologicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2 i wynikających z tego restrykcji, obostrzeń i zakazów obowiązujących do dnia 26 maja 2020 r.;
f. pominięciu faktu, że skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze (na wypadek uchylenia decyzji), wnosili o uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie:
– przesłuchania w charakterze świadków Z. B. i H. B. – właścicieli działki nr [...] oraz działki nr [...] do dnia 23 grudnia 2014 r.,
– zwrócenia się do archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy Ochota z pytaniem o istnienie dokumentów dotyczących posadowienia nośnika przed 1 stycznia 1995 r.,
– powołania biegłego celem ustalenia wieku nośnika reklamowego, a tym samym daty jego posadowienia na działce nr [...] w Warszawie,
– zwrócenia się do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie o informację: kiedy wykonano drogę wyjazdową ze stacji paliw Shell umożliwiającą włączenie się do ruchu w ciągu al. [...] w kierunku Raszyna, przebiegającą przed działką nr [...], oraz jaka jest jej szerokość oraz, czy i w jaki sposób zmieniała się po dniu 20 kwietnia 1990 r. (dacie nabycia działki nr [...] przez ówczesnych właścicieli) odległość zewnętrznej krawędzi jezdni al. [...] od granicy działki nr [...] lub [...]?
Mając na uwadze powyższe zarzuty, [...] sp. z o.o. sp.k., Z. B. oraz H. B. w swych skargach kasacyjnych wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu z powodu jego wadliwości, którą Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę z urzędu.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 185 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Ocena tej przesłanki wymaga każdorazowego odniesienia jej do konkretnych okoliczności danej sprawy.
W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której dwie skargi zostały skutecznie wniesione przez trzy podmioty: [...] sp. z o.o. sp.k., oraz wspólnie przez Z. B. i H. B. Skarga Z. B. i H. B. nie została w ogóle rozpoznana.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiane są różne poglądy na temat skutków nierozpoznania skargi jednego (lub więcej) spośród kilku skarżących, w wyroku, gdzie rozpoznaje się sprawę na podstawie skargi pozostałych skarżących.
W wyroku z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1939/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pominięcie w sentencji wyroku części skarżących wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Podkreślił przy tym, że pozbawienia strony możności obrony swych praw nie należy ograniczać wyłącznie do przypadków całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Nieważność postępowania zachodzi bowiem wówczas, gdy uchybienie procesowe sądu godzi w istotę procesu i prowadzi do fundamentalnego naruszenia uprawnień procesowych strony. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale i prawo do właściwej procedury, co wymaga, aby treść rozstrzygnięcia nie budziła wątpliwości i pozwalała stronie podjąć stosowne czynności procesowe.
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano także nieco odmienne stanowisko, uznając, że pominięcie udziału jednego ze skarżących nie musi zawsze stanowić przesłanki nieważności w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przykładowo, w wyroku z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 934/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pominięcie jednego ze skarżących nie wypełnia przesłanki nieważności postępowania sądowego, choć zarazem uznano to za poważne naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawa do sądu), co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Również w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3016/20, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania w sytuacji nierozpoznania skarg wszystkich skarżących. Jednakże i w tym przypadku orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało uchylone z uwagi na istotne naruszenie art. 111 § 1 P.p.s.a. W ostatniej przywołanej sprawie połączono skargi, a jednej z nich nie rozpoznano.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okolicznościami niniejszej sprawy koresponduje przywołany wyżej wyrok z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1939/20, a Sąd rozpoznając sprawę wyrażony tam pogląd podziela. Podobnie jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1939/20 należy zaznaczyć, że ocena przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. każdorazowo wymaga odniesienia do konkretnych realiów danej sprawy. W niniejszej sprawie skargi wniesione przez [...] sp. z o.o. sp.k., Z. B. i H. B. zostały połączone do wspólnego rozpoznania na obligatoryjnej podstawie z art. 111 § 1 P.p.s.a., a pomimo to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku rozpoznał wyłącznie skargę [...] sp. z o.o. sp.k. Co więcej, w sentencji wyroku zabrakło wzmianki o Z. B. i H. B. jako podmiotach wnoszących skargę. Jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, nie był to jedynie błąd o charakterze technicznym, lecz rzeczywiste pominięcie dwóch skarżących w procesie orzekania. Sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że na skutek przeoczenia w ogóle nie rozpoznał skargi Z. B. i H. B. . Zresztą uzasadnienie wyroku w ogóle nie odnosi się do skargi tych osób.
Opisane wyżej uchybienie należy uznać za poważną wadę postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zwłaszcza że – formalnie rzecz biorąc – skargi zostały połączone, a jedna z nich (pochodząca od dwóch podmiotów) w ogóle nie została rozpoznana. Wadliwość ta jest tym bardziej istotna, że choć w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzono rozpoznanie na rozprawie skarg [...] sp. z o.o. sp.k. oraz Z. B. i H. B. , to już w skierowanych do stron zawiadomieniach pojawiła się wyłącznie wzmianka o skardze [...] sp. z o.o. sp.k. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z kolei nikt się nie stawił. Należy mieć na uwadze przy tym, że Z. B. i H. B. otrzymali mylną informację, iż rozprawa dotyczy wyłącznie skargi [...] sp. z o.o. sp.k. Pozostawali zresztą w takim przeświadczeniu, gdyż sami w piśmie z dnia 21 września 2021 r. (k. 52 akt sądowych) wynotowali, że sprawa dotyczy właśnie tej jednej skargi. Wszystko to pozwala przypuszczać, że Z. B. i H. B. nie zapewniono realnej możliwości obrony ich praw. Nie tylko bowiem w zaskarżonym wyroku nie rozpoznano ich skargi, ale też czynności przygotowawcze do rozprawy (zawiadomienia) prowadzone były wadliwie.
Należy ponad powyższe podkreślić, że skargi [...] sp. z o.o. sp.k. oraz Z. B. i H. B. nie były oparte na wspólnym interesie prawnym. Właścicielem działki nr [...] są Z. B. i H. B. (WA1M/00119372/9), natomiast właścicielem drugiej działki nr [...], na której także znajduje się sporny nośnik reklamowy, jest [...] sp. z o.o. sp.k. (WA5M/00475473/8). Spostrzeżenie tej okoliczności jest istotne, gdyż z uwagi na rożne interesy prawne, na potrzeby niniejszej sprawy nie można nawet roboczo przyjąć domniemania, że skarga jednego ze skarżących ([...] sp. z o.o. sp.k.) pośrednio niejako służy obronie tego samego interesu prawnego, który przysługuje pozostałym skarżącym.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od merytorycznego badania zarzutów skarg kasacyjnych. W sprawie konieczne jest wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do wszystkich skarżących.