II OSK 1514/07

II OSK 1514/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Furmanek
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1570/04 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 188 ust. 2 oraz art. 194 ust. 2 ustawy z 27 kwiietnia 2002r Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1570/04 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
B. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], zmieniającej za zgodą strony decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] ustalającą rodzaje i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz warunki ich wprowadzania przez Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w T., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 28, 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 143, 144, 184 ust. 2 pkt 15, art. 184 ust. 4, art. 185, art. 186 pkt 1, art. 188 ust. 1, art. 188 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] września 2004 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że substancje w stosunku do jakich organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji ustalił warunki ich odprowadzania, mogą być wprowadzane do powietrza, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, za zgodą strony, dopuścił emitowanie oznaczonych w decyzji substancji do powietrza, opierając się na danych określonych w ww. rozporządzeniu. Obliczeń dokonało Biuro Doradztwa Analiz Opracowań i Projektów z siedzibą w Tarnowie i na podstawie tego ustalono, że określone parametry emisji substancji spełniają kryteria ochrony środowiska.
Pełnomocnik strony skarżącej mylnie uznał, że jeżeli firma "[...]" Sp. z o.o. emituje substancje z przekroczeniem dopuszczalnych norm, to jest to skutkiem zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem decyzja ta nie upoważnia inwestora do przekroczenia określonych przez przepisy ww. rozporządzenia norm. Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją nie zezwolił firmie "[...]" Sp. z o.o. na emitowanie substancji szkodliwych powyżej dopuszczalnych poziomów emisji. Dlatego też ten argument strona skarżąca mogłaby podnieść wszczynając postępowanie w trybie art. 194 i 195 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, które to przepisy regulują kwestię cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia.
Nie jest zasadny zarzut, że brak jest urządzeń ochrony powietrza, bowiem firma posiada w budynku produkcyjno-biurowym odpylacz wyposażony w wysokosprawny filtr tkaninowy, zaś w budynku lakierni – filtr tkaninowy zainstalowany na odciągu wentylacyjnym oraz suchą ścianę filtracyjną wyłapującą rozkurz materiału lakierniczego oraz rzutnię gazów.
Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji wydawane jest na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat. zatem określenie przez organ pierwszej instancji ważności decyzji do 15 czerwca 2013 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro ważność decyzji nie przekracza 10 lat.
Brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja zezwalająca na wprowadzenie substancji do środowiska winna zostać wydana dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na zmianę użytkowania budynków. Należy też wskazać, to co podniósł organ pierwszej instancji w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2004 r., że zgodnie z art.176 ust. 1 ww. ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że brak pozwolenia na emitowanie szkodliwych substancji nie powoduje automatycznie zakazu prowadzenia działalności, ale skutkuje karą pieniężną.
Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że zaskarżona decyzja winna zostać poprzedzona decyzją zatwierdzającą gospodarkę odpadami. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, dotyczące udzielania pozwoleń na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, nie zobowiązują inwestora do przedkładania wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami (art. 184 i 221 ww. ustawy). Według oceny Kolegium przepis art. 186 pkt 1 ww. ustawy dotyczący odmowy wydania zezwolenia, gdy nie są spełnione wymagania o których mowa w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, dotyczy sytuacji gdy dany podmiot stara się o wydanie zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami.
Odnosząc się do zarzutu, że do wniosku o pozwolenie na eksploatację instalacji powodującą wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza firma PUM "[...]" Sp. z o.o. nie załączyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazało, że przedmiotem sprawy jest decyzja ustalająca rodzaje i ilość gazów oraz pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz warunki ich wprowadzania, a nie pozwolenie na eksploatację instalacji. Zgodnie z art. 184 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jej uzyskanie było wymagane. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o zmianę decyzji załączony został wyrys i wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa, który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2002 r. Jak ustalono w trakcie postępowania, w dniu składania przez inwestora wniosku o zmianę decyzji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał, tym samym nie był wymagany wyrys oraz wypis planu miejscowego. Z kolei uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane w postępowaniu dotyczącym ustalenia rodzajów i ilości gazów oraz pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz warunki ich wprowadzania.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z [...] października 2004 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymało ustalenia, a odnosząc się do zarzutów B. B. wywiedzionych we wniosku, wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa nie zezwala na emitowanie substancji do powietrza niezgodnie z parametrami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). Postępowanie nie może zajmować się kwestią przekraczania parametrów emitowanych substancji do powietrza. Jeśli zaś faktyczna działalność przedsiębiorcy powoduje przekroczenie parametrów ustalonych w decyzji, pełnomocnik strony skarżącej winien zwrócić się do organu ochrony środowiska o wszczęcie postępowania w tym zakresie. Po raz kolejny wskazano, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji nie jest orzekanie o przekraczaniu parametrów gazów wprowadzanych do środowiska, ale o zasadach na podstawie których gazy te mogą być emitowane i ich wielkościach określonych w ww. rozporządzeniu.
Zapis planu miejscowego nie jest rozważany w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia rodzaju i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Decyzja o warunkach zabudowy byłaby wymagana wówczas, gdyby przedsiębiorca wnosił o ustalenie warunków dla inwestycji (a więc przed jej realizacją), która jednocześnie wymagałaby decyzji o zezwoleniu na wprowadzenie do powietrza określonych substancji. Słusznie ustalono, że na dzień złożenia wniosku przez spółkę "[...]" o zmianie decyzji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązywał. Tym samym nie został sporządzony wypis i wyrys planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1570/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził o podstawach stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że ewentualne emitowanie przez spółkę substancji z przekroczeniem dopuszczalnych norm nie jest skutkiem zaskarżonej decyzji i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej nie może rozpatrywać sprawy w jej całokształcie, w zakresie różnych wątków z tą sprawą związanych. Byłoby to natomiast możliwe we wznowionym postępowaniu. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest dopuszczalne przeprowadzenie ponownego postępowania, analiza materiału dowodowego, jego ponowna ocena i kontrola zasadności wydanej decyzji, z wyjątkiem oceny, czy nie doszło do rażącego naruszenia określonej normy prawnej. Skarżący, mimo iż reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazał konkretnego przepisu prawnego, którego oczywiste i jednoznaczne naruszenie skutkować by mogło uwzględnieniem wniosków skarżącego. Nie można uznać za taką podstawę zarzutu naruszenia art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, skoro przepis stanowi, że pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji wydawane jest na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat, a określenie przez organ pierwszej instancji ważności decyzji nie przekracza 10 lat, czy też, że decyzja zezwalająca na wprowadzenie substancji do środowiska winna zostać wydana dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na zmianę użytkowania budynków, skoro brak jest podstawy prawnej do uzależnienia udzielenia pozwolenia na emitowanie szkodliwych substancji od przedstawienia takiego pozwolenia. Również okoliczności podniesione przez skarżącego na rozprawie nie świadczą, że organ wydając decyzję w dniu 1 września 2003 r. nie dysponował pomiarami dokonanymi tego samego dnia o godz. 1126.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.
B. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. przepisów art. 188 ust. 2 oraz art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzenie substancji do środowiska, nie ma żadnego związku z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na zmianę użytkowania obiektów lub urządzeń, za pośrednictwem których następuje wprowadzanie substancji do środowiska, skoro brak jest podstawy prawnej do uzależnienia udzielenia pozwolenia na emitowanie szkodliwych substancji do środowiska od przedstawienia takiego pozwolenia, a w konsekwencji uznanie takiego stanowiska, że wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzenie substancji do środowiska za pośrednictwem obiektów i urządzeń, pomimo braku po stronie inwestora pozwolenia na zmianę sposobu ich użytkowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Nadto takiej wykładni zarzucał sprzeczność z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa, o jakiej mowa w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz konstytucyjnej zasady zapewnienia ochrony środowiska, o jakiej mowa w przepisach art. 5 i 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sprzeczność z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w konsekwencji takiej wykładni, możliwe byłoby w przypadku nielegalnie funkcjonującego zakładu, skuteczne ubieganie się o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji, prowadzące do tego, że wówczas możliwe byłoby jego funkcjonowanie i emitowanie szkodliwych substancji do środowiska, jedynie z obowiązkiem zapłaty kary za ewentualne przekroczenie dopuszczalnej emisji.
Na tych podstawach wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. wywodziło, że prowadzi działalność w obiektach byłego dużego przedsiębiorstwa [...]. W obiektach tych była prowadzona działalność produkcyjna, w tym też poprzedni użytkownik dokonywał malowania wyrobów metalowych przy użyciu prostych urządzeń. Spółka zainstalowała stosowaną powszechnie instalację natryskową z filtrami i wyciągiem. Nie doszło w sposób istotny do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Obiekty budowlane zostały wybudowane około 30 lat temu, zniszczenie akt nie pozwala na określenie czy były objęte pozwoleniem budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżona do Sądu decyzja administracyjna została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego: postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Do rażącego naruszenia prawa należy zakwalifikować wyprowadzenie konsekwencji prawnych do stanu faktycznego, który nie został zapisany w tej normie prawnej, a zatem gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy stanem hipotetycznym zapisanym w normie prawnej, a stanem faktycznym sprawy, a wyprowadzono konsekwencje prawne odpowiadające stanowi hipotetycznemu (np. przyznano uprawnienie, pomimo że stan faktyczny sprawy nie dawał do tego podstaw prawnych). Nie jest jednak dopuszczalne stosowanie sankcji nieważności decyzji jeżeli są wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, to ustalenie czy będą miały znaczenie dla podważenia ustalonego stanu faktycznego, który był podstawą do wyprowadzenia konsekwencji prawnych, to wyłącznym trybem weryfikacji decyzji jest tryb wznowienia postępowania. W tym bowiem trybie, po ustaleniu wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, ponownie organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę, a zatem ustala stan faktyczny sprawy.
Zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego może być podstawą do wznowienia postępowania. Konsekwentnie w sprawie jeżeli właściwy organ administracji publicznej nie stwierdził, że doszło do samowolnej zmiany, zgodnie z art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] czerwca 2003 r. ustalającej rodzaje i ilość gazów i pyłów dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza oraz warunki ich wprowadzania przez Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...], nie można wyprowadzić rażącego naruszenia prawa.
Zarzut zatem rażącego naruszenia art. 188 ust. 2 orz art. 184 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, co do której skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności nie jest zasadny. Art. 184 ust. 2 tej ustawy reguluje warunki jakie musi spełniać wniosek o pozwolenie, zaś art. 188 ust. 2 reguluje elementy treści pozwolenia. Z przepisów tych nie można wyprowadzić rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie do stanu faktycznego, którego norma prawna regulująca udzielenie pozwolenia wykluczała, przez udzielenie pozwolenia osobie samowolnie władającej instalacją, a zatem niespełniającego przesłanek podmiotu prowadzącego instalację, według art. 3 pkt 31 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wypływa ochrona praw nabytych, a ich pozbawienie może nastąpić tylko w razie określonych wadliwości decyzji. Z tego względu obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej, której granice wyznaczają wadliwości będące podstawą zastosowania nadzwyczajnych trybów postępowania.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.