II OSK 1512/22

II OSK 1512/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 117/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2410
art. 46 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 117/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020 r. nr XLV/1205/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. - Rejon ulicy G." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 117/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020 r., nr XLV/1205/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. – Rejon ulicy G.", stwierdził nieważność paragrafu 7 ust. 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały (pkt I) w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) i zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 29 grudnia 2021 r. P. sp. z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. w zakresie § 7 ust 7 pkt 2 i 3.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "megaustawa") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:
a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.;
b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej,
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2460 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 7 ust. 7 pkt 2 i 3 uchwały.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zatem może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, albowiem jego ustalenia w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, odnosząc się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej.
Uchwała w zaskarżonej części, tj. w § 7 ust. 7 pkt 2 i 3, stanowi że: 2. dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nieingerujący w walory architektoniczne budynków; 3. anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.
Spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.
Skarżąca podniosła, że § 7 ust. 7 pkt 2 i 3 uchwały są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten wolnostojących czy tych na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy byłaby sprzeczna. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym m.p.z.p. instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Na terenie objętym uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest przesłanek do wprowadzenia podwyższonej ochrony widokowej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo uchwała w § 7 ust. 7 pkt 3 posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym. Nie istnieją anteny wolnostojące, gdyż jakiekolwiek anteny są umieszczane na konstrukcjach – masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Zatem postanowienia m.p.z.p. nie tylko posługują się niewłaściwą terminologią, ale dodatkowo wprowadzają zakazy dla inwestycji celu publicznego z powołaniem na tę niewłaściwą terminologię. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.
Skarżąca wskazała, że uchwała nie zawiera definicji dominanty, zaś posłużenie się tym określeniem daje niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Wieloznaczne, nieprawne pojęcie jak "dominanta" w istocie uzależnia możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
W ocenie skarżącej, nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w Prawie telekomunikacyjnym (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego) oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że skarżąca nie wykazała, że kwestionowane ustalenia de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan nie może wprowadzać ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.
Odnosząc się do zakwestionowanych ustaleń planu, organ wskazał na cele planu miejscowego, w tym określenie zasad zrównoważonego rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowej oraz rozwój nowych przestrzeni publicznych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Intencją organu planistycznego, było aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu.
Według organu brak w uchwale definicji legalnej zwrotu "poziom przechodnia" nie czyni tego pojęcia niezrozumiałym i niedookreślonym, pojawia się ono tak w literaturze przedmiotu dotyczącej ładu urbanistyczno-przestrzennego, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Organ podniósł, że żadne z praw i wolności konstytucyjnych, w tym wolność działalności gospodarczej wymieniona w art. 22 Konstytucji, nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń są ustalenia planu miejscowego, ingerujące w obszar możności postępowania podmiotu ze sfery zewnętrznej administracji. Organ zauważył, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w relacji do pozostałych wartości.
Odnosząc się do zarzutu posługiwania się pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obszar ten został dookreślony w zaskarżonej uchwale, a definicja przestrzeni publicznej znajduje się w § 4 ust. 1 pkt 16, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o przestrzeni publicznej – należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery.
Zdaniem organu regulacje zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało ww. regulacją jedynie ograniczone, a nie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wskazano, że, warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie dopatrzył się naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Uznał zaś, że § 7 ust. 7 pkt 3 jest wadliwy z powodu użycia nieostrego pojęcia "dominanty", co stwarza możliwość zbyt szerokiej interpretacji, a w konsekwencji wprowadzenia pełnego zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Zdaniem Sądu użycie określenia dominanta w § 7 ust. 7 pkt 3 skarżonego planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt aby uznać go można było za dominantę. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie ocenia, zależy czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni, czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy.
Z kolei w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 pkt 2 skarżonej uchwały, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie. Zgodnie z dyspozycją art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd przyjął, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju zostałby naruszony, gdyby plan pozbawiał przedsiębiorcę jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W ocenie Sądu § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a jedynie określa zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, w zakresie pkt II.
Wyrokowi zarzucono (podstawy kasacyjne):
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:
a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy:
i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie "od strony przestrzeni publicznej", "kształtowanie z uwzględnieniem ciągów widokowych",
ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji,
iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego m.p.z.p.;
b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
e. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:
i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,
ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej przez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.
Pismem procesowym z 14 września 2022 r. zatytułowanym "SPRECYZOWANIE SKARGI KASACYJNEJ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 roku, sygnatura akt II SA/Kr 117/22" skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, że ilekroć w skardze kasacyjnej jest mowa o megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych tam naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji urządzeń i obiektów budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury, w tym telefonii komórkowej, o której mowa w § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.
Wziąwszy pod uwagę wymienione kwestie należało: po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, ponieważ w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania wskazanych § 7 ust. 7 pkt 2 urządzeń i obiektów budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym.
Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych poza ograniczeniami wprowadzonymi w § 7 ust. 7 pkt 2. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że treść § 7 ust. 7 pkt 2, jest rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Po drugie, należało przyjąć, że użyte w § 7 ust. 7 pkt 2 wyrażenie "przestrzeń publiczna" zostało w sposób dostateczny zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 16 zaskarżonej uchwały ("powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery"). Poza tym należy wyjaśnić, że użycie w tej definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają bowiem charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313).
Również brak definicji określenia "widoczności z poziomu przechodnia", użytego w § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie może prowadzić do uznania tego przepisu za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (Ibidem, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.
Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Z przytoczonych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji.
Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 7 ust. 7 pkt 2 tegoż planu. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.
Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Brak szerszego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że między innymi kwestionowane użycie wyrażenia "z poziomu przechodnia" oraz "od strony przestrzeni publicznej" (w § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały) "nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych" (s. 16 uzasadnienia), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.