II OSK 1512/07

II OSK 1512/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Janusz Furmanek
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 14/04 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-05-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 32 ust. 4 , art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 14/04 w sprawie ze skargi M. Ł. i K. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza na rzecz Wojewody Małopolskiego od M. Ł. i K. Ł. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 1512 / 07
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez M. Ł. i K. Ł. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta M. na podstawie art. 28, art. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla A. Ł. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na narzędzia rolnicze w granicy z działką nr ew. [...] z przyłączeni energetycznym o kubaturze 160,00 m3, o pow. zabudowy 43,24 m2 i o pow. użytkowej 36,56 m2 na działce nr [...] w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2003 r., że inwestor wykazał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, że lokalizacja obiektu jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta M. zatwierdzonym Uchwałą RN Miasta i Gminy M. z dnia 27.04.1989 r. nr VII/38/89 oraz oceną aktualności zatwierdzoną uchwalą nr XXX/171/93 RGiM w M. z dnia 14.07.1993 r. oraz ze zmianami uchwalonymi uchwałą Nr XXXIV/212/94 RGiM w M. z dnia 09.02.1994 r. i uchwałą nr V/52/94 RM w M. z dnia 30.11.1994 r., a także wymogami ochrony środowiska. Organ wskazał także, iż przedmiotowy projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną i posiada wymagane uzgodnienia tj. opinię z dnia 3 lipca 2003 r. Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w M..
W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł. i K. Ł. zarzucili, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią i uzasadnieniami wcześniejszych decyzji, które podkreślały ograniczoną możliwość rozbudowy i usytuowania budynków na działce inwestora, że wcześniej wybudowany został na przedmiotowej działce budynek mieszkalny trzykondygnacyjny w sposób sprzeczny z istniejącym porządkiem architektonicznym, cztery metry w głąb istniejącej linii zabudowy oraz zarzucili, że przedmiotowa inwestycja spowoduje zacienienie działki i budynku, których są właścicielami od strony południowo-wschodniej, a nadto, że inwestycja ta zaburzy istniejące stosunki wodne oraz będzie stanowiła zagrożenie pożarowe dla ich budynku.
Wnosząca z kolei odwołanie od powyższej decyzji M. J. zarzuciła, że już wybudowanie przez inwestora budynku mieszkalnego prowadzi do systematycznego niszczenia budynku stanowiącego jej własność, że planowana inwestycja spowoduje dalsze zaciemnienie budynku znajdującego się na jej działce, podkreśliła też że inwestor nie posiada gruntów rolnych, natomiast trudni się usługowo obróbką drewna, a zatem budowa budynku gospodarczego na narzędzia rolnicze stanowi fikcję.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji sporządzonej przez organ I instancji. Nadto Wojewoda Małopolski wskazał także, iż projekt zagospodarowania terenu, zawarty w zatwierdzonym projekcie budowlanym, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość projektowanego budynku od innych obiektów jest zgodna z wymogami § 13 ww. rozporządzenia i nie stwarza zagrożenia zaciemnienia sąsiednich budynków, odprowadzenie wód opadowych jest zaprojektowane, zgodnie z § 28 ww. rozporządzenia, na teren działki inwestora ze spadkiem w kierunku zachodnio-północnym.
Organ odwoławczy stwierdził także, iż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące prawidłowości wydania i realizacji wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydanej inwestorowi A. Ł. mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, zaś zarzut dotyczący zmiany przeznaczenia projektowanego budynku nie może być rozpatrzony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekając w sprawie o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę bierze pod uwagę stan projektowany obiektu, a ewentualne przyszłe zmiany podlegać powinny odrębnym rozstrzygnięciom administracyjnym. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że bezzasadne są zarzuty zawarte w odwołaniach dotyczące niezgodności przedmiotowej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, domniemanych zmian warunków wodnych i stopnia zacienienia budynku oraz zagrożenia pożarowego.
W skardze od powyższej decyzji M. Ł. i K. Ł. zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4, 5 i 6 Prawa budowlanego poprzez usytuowanie obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z istniejącą formą architektoniczną otaczającej zabudowy, bowiem projektowana budowla zmienia układ urbanistyczny budynków usytuowanych wzdłuż ulicy, gdyż w ciągu domów mieszkalnych zaprojektowany został budynek składowo- gospodarczy przylegający do budynku mieszkalnego. Skarżący stwierdzili także, iż projektowany obiekt budowlany łącznie z istniejącym na działce nr 1951 budynkiem mieszkalnym trzech-kondygnacyjnym pozbawił dopływu światła dziennego do pomieszczeń w budynku mieszkalnym stanowiącym ich własność, a charakter użytkowy tego budynku (handel maszynami rolniczymi i przemysłowymi, wykonywanie usług) nie zapewnia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje i inne, jak również przed zanieczyszczeniem powietrza i jednocześnie spowoduje dalsze zanieczyszczenia rzeki Miechówki oraz zmianę stosunków wodnych przez zwiększone zalewanie wodami gruntowymi i opadowymi działki skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający wniesione skargi stwierdził, iż podlegają one uwzględnieniu, lecz z innych przyczyn niż okoliczności w nich wskazane.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji podstawy prawne udzielania pozwoleń na budowę i zatwierdzanie projektów budowlanych regulowała znowelizowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Prawo budowlane zostało bowiem znowelizowane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw i wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zostało wszczęte na wniosek A. Ł. z dnia 18 lipca 2003 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W konsekwencji sprawa podlegała rozpoznaniu według znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).
Wskazując na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego Sąd stwierdził, iż pod pojęciem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a zwłaszcza nie wchodziło w grę stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.)., która to ustawa utraciła moc z dniem 10 lipca 2003 r. na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym należy, że art. 1 pkt 25a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zmienił brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że przesłankę wydania pozwolenia na budowę "wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym" zastąpił regulacją, zgodnie z którą pozwolenie na budowę mogło być wydane "wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było zatem podstaw do odwoływania się w niniejszej sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Okoliczność, że termin ważności tej decyzji ustalono do dnia 31 grudnia 2003 r., a zatem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miał w niniejszej sprawy znaczenia. Nie o tego rodzaju decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mówi bowiem art. 32 ust. 4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawaną pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzją o warunkach zabudowy wydawaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica ta polega na tym, że rozstrzygnięcia określone w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pełnią, jak to czyniły wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - funkcji aktu indywidualizującego ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przypadku obowiązywania planu na danym terenie decyzji takich się nie wydaje. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowana ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. określała rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji (art. 42 ust. 1), a organ administracji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2 ustawy (art. 43). Uzasadniony w ocenie Sądu jest prezentowany w literaturze pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o wz i zt w kształcie kreowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573).
Na organach administracji ciążył, zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, obowiązek ustalenia, czy na terenie objętym przedmiotową inwestycją istniał w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakim stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie możliwe było dopiero stwierdzenie, czy konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według bowiem treści art. 4 ust. 2 tej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności poprawna realizacja wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 a-b znowelizowanego Prawa budowlanego powinna polegać na sprawdzeniu przez organy administracji właściwe w niniejszej sprawie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem, że chodzi o plan miejscowy bądź decyzję o warunkach zabudowy podjęte zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również z art. 34 ust. 1 znowelizowanego Prawa budowlanego wynika obowiązek dokonywania stosownych ustaleń w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy podjętą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przedstawione wyżej względu wskazywały w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając powyższych kwestii naruszyły przepisy postępowania zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro ustalenia te bezpośrednio determinują merytoryczną treść decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Organy administracji przyjmując, że w sprawie dopuszczalne jest odwoływanie się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. dopuściły się również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 znowelizowanego Prawa budowlanego, a naruszenie to determinując treść rozstrzygnięcia również miało wpływ na wynik sprawy. Podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie należy w takiej sytuacji zdaniem Sądu ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145§1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) polecając, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonały jej rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania w sposób wyżej przedstawiony, na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, a o kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1/ naruszenia prawa materialnego tj.
- art.32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.);
- art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy bezpodstawnie i przedwcześnie uznały zgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji legitymowania się przez inwestora wyłącznie decyzją WZiZT wydaną w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.);
- art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji przedwcześnie uznały, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z póz. zm.), poprzez jego niezastosowanie;
2/ naruszenia przepisów postępowania tj:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach kasacji wskazano, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wydana decyzja narusza art.32 ust.4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego, bowiem na gruncie ww. ustawy nie ma podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.
Wnoszący kasację organ stwierdził, iż wniosek o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie został złożony w terminie ważności decyzji o WZiZT. Obowiązek ustalenia terminu ważności tej decyzji wynikał z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ważności decyzji nie był przy tym w żaden sposób uzależniony od innych zdarzeń, czy warunków. Decyzja WZiZT funkcjonowała tym samym w obrocie prawnym a inwestor uprawniony był do korzystania z uprawnień z niej wynikających, w tym także do wykorzystania jej, stosownie do jej funkcji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez Sądu, że nie było podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji w ocenie Wojewody Małopolskiego wydaje się być niezasadne i nie poparte żadnymi przepisami prawa.
Autor kasacji stwierdził, że w odniesieniu do decyzji o WZiZT, która miała określony termin ważności, brak było podstawy by uznać za zasadne stanowisko, iż utraciła ona moc prawną. Istotnym było przy tym i to, iż żaden z przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje takiego skutku prawnego dla decyzji WZiZT wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w ocenie Wojewody Małopolskiego, przyjęte przez Sąd domniemanie utraty mocy obowiązującej tych decyzji nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.
Ponadto organ wskazał na treść art. 84 i art. 85 ustawy z 13 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody przywołane przepisy pozwalają stwierdzić, że przyjęcie interpretacji przedstawionej w wyroku WSA skutkowałoby brakiem możliwości wydania pozwolenia na budowę w oparciu o decyzje WZ wydane po 11.07.2003 r. w trybie przepisów poprzedniej ustawy, zgodnie z treścią powołanego powyżej art. 85.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, iż ma ona usprawiedliwione podstawy.
Nie można podzielić poglądu wyrażanego w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, iż skoro sprawa niniejsza z uwagi na termin jej wszczęcia podlega "rozpoznaniu według znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.)", to wobec treści art. 32 ust. 4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego odwołującego się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez które "należy rozumieć przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., to "nie wchodziło w grę stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.)", a tym samym jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku "nie było podstaw do odwoływania się w niniejszej sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym".
Stwierdzić trzeba, że zarówno przytoczony wyżej wywód Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie odnoszący się do interpretacji norm prawnych, jak i wskazane przez tenże Sąd konsekwencje tej wykładni uznać trzeba za wadliwe, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., a więc decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem.
W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wyżej wskazanym "...Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ustalonym i niekwestionowanym w sprawie faktem, jest to, że wniosek inwestora o wydanie decyzji złożony został dnia 18 lipca 2003 r. W decyzji z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, termin jej ważności ustalono do dnia 31 grudnia 2003 r., a zatem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe okoliczności na względzie błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, iż termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie miał dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Stwierdzić bowiem trzeba, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostających w obrocie prawnym w dniu jej wejścia w życie. Miało to szczególne znaczenie dla inwestorów na obszarach, gdzie nastąpiła utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy ci zachowali prawa nabyte w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie planu obowiązującego w chwili wydania decyzji i nie musieli uzyskać decyzji o warunkach zabudowy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2008, s. 572). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tracą moc na skutek ich wygaszenia w drodze decyzji, w razie uchwalenia planu miejscowego, jeśli zawierają inne ustalenia, z upływem terminu ważności, na który zostały wydane, lub też następuje ich "skonsumowanie" poprzez wydanie na ich podstawie pozwolenia na budowę. Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciły moc tylko na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z póz. zm.). Przytoczone wyżej stanowisko potwierdza też regulacja zawarta w art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidująca możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych z zastosowaniem przepisów dotychczasowych.
Skoro więc w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a decyzja ta do dnia wydania decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie pozostawała w obrocie prawnym, to tym samym stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji utraty mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z naruszeniem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z póz. zm.). Trafnie w tej sytuacji organ wnoszący kasację wskazał na naruszenie prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem poprzez niezastosowanie wskazanej wyżej normy prawnej.
Zasadne są też kolejne zarzuty kasacji, a więc naruszenia prawa materialnego tj. art.32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych zaprezentowaną w zaskarżonym wyrokiem. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby w warunkach rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stwierdzić niedopuszczalność odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1250/04, i z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 130/05). W szczególności wbrew odmiennym wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie może być podstawą do kwestionowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zważyć należy, iż art. 47 nieobowiązującej obecnie, jednakże mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Podkreślić bowiem trzeba, że decyzja z dnia [...] maja 2003 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, pozostaje w obrocie prawnym, z uwagi na to, że nie przytoczono żadnych innych okoliczności poza wadliwą interpretacją norm prawnych wyżej przedstawionych, które wskazywałyby na utratę mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy. A skoro tak, to stosownie do art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, a jednocześnie na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego organ ten był zobowiązany do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją.
W konsekwencji też brak jest podstaw do przyjęcia, aby kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została przez organy administracji z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku, a w efekcie trafnym jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.
Wobec usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.