II OSK 1511/25

II OSK 1511/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Ol 142/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2025-04-02
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. i J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 142/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I.K. i J.K. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej przy ulicy O. w D., gmina D. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 142/25, odrzucił skargę I.K. i J.K. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej przy ulicy O. w D., gmina D. oraz postanowił o zwrocie skarżącym kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 30 stycznia 2025 r., I.K. i J.K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na wyżej powołaną uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1. naruszenie art. 17 pkt 13 w zw. z art. 8i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przeprowadzenie konsultacji społecznych jedynie w formie zbierania uwag;
2. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu interesów prywatnych właścicieli nieruchomości usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, jak również interesu publicznego;
3. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., polegające na braku uwzględnienia przy sporządzaniu planu walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ładu przestrzennego;
4. naruszenie art. 17 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 poz. 195, dalej: "specustawa mieszkaniowa") przez przekroczenie władztwa planistycznego w postaci dowolnego, niezgodnego z przepisami prawa i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego zabezpieczenia niewystarczającej liczby miejsc postojowych;
5. naruszenie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez przekroczenie władztwa planistycznego w postaci dowolnego uznania, że inwestycja niedrogowa, obejmująca budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej nie powoduje konieczności zobowiązania inwestora do wybudowania nowej drogi gminnej lub jej modernizacji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że ustalenia uchwały bezsprzecznie godzą w ich interes prywatny, są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z granicą terenu objętego planem. Jedyna drogą dojazdową do drogi krajowej nr [...] jest to droga gminna przebiegająca bezpośrednio przy ich nieruchomości, która już teraz jest przeciążona, co powoduje zatory drogowe i znacznie utrudnia skarżącym włączenie się do ruchu. Realizacja zaplanowanej inwestycji doprowadzi do pogorszenia już i tak złej sytuacji drogowej, a organ uznał, że istniejąca droga gminna stanowi wystarczające rozwiązanie komunikacyjne do obsługi wszystkich pojazdów. Zarzucili, że w uchwale przewidziano, że na cele parkingowe została zabezpieczona ilość miejsc postojowych 1,2 miejsca na jeden lokal mieszkalny, podczas gdy zgodnie z art. 17 ust. 4a pkt 2 specustawy mieszkaniowej, minimalna liczba miejsc postojowych wynosi 1,5-krotność liczby mieszkań. Podnieśli, że kolejnym przejawem pominięcia interesu prywatnego mieszkańców jest ustalenie zabudowy w sposób mogący prowadzić do istotnego ograniczenia czasu nasłonecznienia istniejących już budynków mieszkalnych, z uwagi na określenie maksymalnej wysokości nowych zabudowań na poziomie znacznie przekraczającym wysokość budynków w zabudowie jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D., reprezentowana przez Wójta Gminy D., wniosła o oddalenie skargi, kwestionując zarzuty skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.
Sąd wyjaśnił, że możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Dlatego w pierwszej kolejności Sąd bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Działka należąca do skarżących jest położona poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego planu, zatem jego ustalenia bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem ich nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący, dotyczące ewentualnych uciążliwości mogących wystąpić w związku z dopuszczeniem na terenie objętym planem zabudowy wielomieszkaniowej m.in. poprzez utrudnienie obsługi komunikacyjnej należą do sfery interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Według Sądu na ocenę braku legitymacji skargowej skarżących nie może też mieć wpływu podnoszona okoliczność ewentualnego zacieniania ich nieruchomości przez budynki wielorodzinne, która to kwestia może być badana – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę – na etapie ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I.K. i J.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez ich niezastosowanie skutkujące uznaniem, że:
– zabezpieczenie w uchwale nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2024 r. niewystarczającej liczby miejsc postojowych w granicach działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,
– oparcie całego ruchu kołowego generowanego przez inwestycję zaplanowaną na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na wąskiej drodze gminnej, przy której znajduje się nieruchomość skarżących,
– posadowienie budynków wielorodzinnych w niewystarczającej odległości od nieruchomości skarżących, prowadzące do jej zacienienia i skrócenia w ten sposób czasu ekspozycji na naturalne światło dzienne,
stanowią okoliczności należące do sfery interesu faktycznego i nie dają legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdy w rzeczywistości okoliczności te wskazują na naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, w tym prawa do korzystania z nieruchomości oraz prawa sąsiedzkiego, a więc naruszenie ich interesu prawnego;
2. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący, jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadają zasadniczo właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem, gdy w rzeczywistości legitymacja do wniesienia skargi uzależniona jest od naruszenia interesu prawnego podmiotu, który wnosi skargę, co przesądza o przyznaniu jej także właścicielom nieruchomości położonych poza terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których interes prawny został naruszony, a więc również skarżącym;
3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2024 r. nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i odrzuceniem na tej podstawie skargi z 30 stycznia 2025 r., gdy w rzeczywistości przedmiotowa uchwała ingeruje w sferę praw skarżących i narusza ich interes prawny;
4. naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2024 r. nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem nie narusza ich praw, wobec czego nie zaistniała przesłanka do dochodzenia przez skarżących na drodze sądowej ochrony ich praw i wolności, gdy w rzeczywistości zaskarżona uchwała narusza wywodzony z przepisów art. 140 i 144 k.c. interes prawny skarżących, wobec czego skarżącym przysługuje konstytucyjne prawo do dochodzenia ochrony swych naruszonych praw na drodze sądowej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 142/25 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Rady Gminy D. na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, którym je zasądzono do dnia zapłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia, posiadania przez skarżących kasacyjnie interesu prawnego, który doznał naruszenia ustaleniami przedmiotowej uchwały, na co również jednoznacznie wskazuje powiązanie wszystkich zarzutów z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g.
W związku z tym należałoby wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy tym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5.11.1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12.02.2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym.
Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazali naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego, ale nie wykazali przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem bądź wpływu ustaleń planu na ich sytuację prawną jako właścicieli nieruchomości pozostającej poza granicami obszaru objętego regulacją planistyczną. W niniejszej sprawie ustalenia planu, jak słusznie zaznaczył to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących kasacyjnie, czy też w rozporządzaniu prawem własności do tej nieruchomości, o których mowa w art. 140 k.c. Podnoszone przez skarżących przyszłe potencjalne zagrożenia (niewystarczająca liczba miejsc postojowych, ruch kołowy na wąskiej drodze gminnej, zwiększenie zacienienia działki przez dopuszczenie wysokiej zabudowy) mogą być przedmiotem weryfikacji na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zaś ochrona przewidziana w art. 144 k.c., który sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym, dotyczy zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych. Można się więc na ochronę wynikającą z tego przepisu powoływać na etapie budowy obiektów. Natomiast źródłem interesu prawnego, legitymującego właścicieli działki sąsiedniej, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść za sobą, co należy podkreślić, również potencjalna i przyszła zabudowa.
Z kolei uznanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, wymaga by naruszenie to było na tyle aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane, żeby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżących przysługujących im praw albo ogranicza ich w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego im uprawnienia (por. wyrok NSA z 17.02.2022 r., I OSK 117/19, LEX nr 3352798 oraz wyrok NSA z 4.03.2009 r., I OSK 1157/08, LEX nr 594934.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak zaś wykazania istnienia realnego związku ustaleń zaskarżonej uchwały z prawną sytuacją skarżących i negatywnego wpływu tychże ustaleń na ich sferę materialnoprawną skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Nie można więc, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 140 oraz 144 k.c., którego skarżący kasacyjnie upatrują w ustaleniach planu, mających doprowadzić w przyszłości do powstania potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją inwestycji określonych w tymże planie, które z kolei wskazywałoby na naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g.
Błędne jest także twierdzenie skarżących kasacyjnie dotyczące ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia uchwały tylko do właścicieli obszaru objętego ustaleniami planu. Sąd I instancji zasadnie i szczegółowo odniósł się do okoliczności położenia nieruchomości skarżących kasacyjnie, przyjmując że co do zasady legitymację skargową posiadają podmioty będące właścicielami nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego planem, co nie wyklucza tego, że ustalenia planów miejscowych mogą naruszać i w wielu przypadkach naruszają interes prawny właścicieli terenów położonych poza granicami obszaru objętego planem, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, należy zaznaczyć, że w świetle dotychczasowych ustaleń, zgodnych z oceną Sądu I instancji, przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają wolności lub praw skarżących kasacyjnie, stąd też nie sposób upatrywać w treści postanowienia Sądu I instancji sprzeczności z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na przedmiotową uchwałę, nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.