II OSK 1511/23

II OSK 1511/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2731/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2731/22 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r., znak KOC/937/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2731/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2022 r., znak KOC/937/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 10 stycznia 2022 r., nr 2/2022 o ustaleniu na rzecz spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo-usługowego z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. Ł., na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji z powodu braku dostępu do drogi publicznej z terenu wyżej wymienionych działek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. S.A. z siedzibą w W.., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie przez WSA w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekome (i zaprzeczane przez skarżącą) naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy wbrew twierdzeniom WSA, SKO rozpatrzyło merytorycznie całe postępowanie w II instancji i tym samym zapewniło dostęp do dwuinstancyjnego postępowania, dokładnie wyjaśniło stan faktyczny, odniosło się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób prawidłowy dokonało wykładni przepisów oraz w sposób dokładny wyjaśniło w uzasadnieniu rozstrzygnięcie postępowania, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w tym przepisie, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy;
3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przesłanka posiadania dostępu do drogi publicznej jest spełniona, jeżeli dany teren ma dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni przez drogę wewnętrzną, której użytkownikiem wieczystym jest inny podmiot – tj. skarżąca;
4. naruszenie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż droga wewnętrzna będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej stanowi drogę publicznie dostępną, do której dostęp zapewnia zrealizowanie przesłanki określonej w art. 61 pkt 1 ust. 2 u.p.z.p.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego w I Instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca D. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw tejże skargi oraz o przyznanie skarżącemu w I instancji od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, kwestionując ich zasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, słusznie zwrócił uwagę na charakter i zakres postępowania odwoławczego, które nie ogranicza się do weryfikacji decyzji organu I instancji, ale polega na ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie. Sąd trafnie ocenił zaskarżoną decyzję, wskazując na jej uzasadnienie obrazujące liczne braki w tym względzie.
Podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku należy zaznaczyć, że zarówno z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i dokumentacji zgormadzonej w aktach administracyjnych, nie wynika by Kolegium ponownie rozpatrzyło wniosek inwestora oraz ustosunkowało się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w swej merytorycznej treści, poza częścią sprawozdawczą, informacją o ostateczności rozstrzygnięcia i pouczeniu o zasadach i trybie zaskarżenia jej do sądu, zawiera przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych ustalania warunków zabudowy, a następnie dwa akapity: w pierwszym organ wskazuje, że w sprawie wymaga wyjaśnienia to, czy teren inwestycyjny posiada bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej, w drugim zaś dochodzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość nie ma takiego dostępu, albowiem w księdze wieczystej nieruchomości wskazanej przez inwestora będącej fragmentem drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej nie została ujawniona służebność, z której wynikałby prawny dostęp do takiej drogi z terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy.
Niezasadne okazały się też zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 8 pkt 1 u.d.p.
Z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że jednym z wymogów ustalenia warunków dla wnioskowanej zabudowy jest to, by teren będący przedmiotem tych ustaleń miał dostęp do drogi publicznej. Z kolei w myśl art. 8 pkt 1 u.d.p.: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi."
Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Zatem przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być ocena możliwości wykorzystania działek do skomunikowania terenu realizacji planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 3447510, por. też wyroki NSA z 7.09.2023 r., II OSK 778/22, LEX nr 3610008 oraz z NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20).
Przy dokonywaniu wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej" trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że ów dostęp jest ustalany w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zatem inwestor przy ustalaniu warunków zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu realizacji planowanej inwestycji, to tym bardziej nie można uzależniać treści rozstrzygnięcia tego postępowania od posiadania przez inwestora odpowiedniego tytułu do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestor oświadcza, że teren realizacji planowanej inwestycji będzie miał dostęp do drogi publicznej przez wskazane przez niego działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być weryfikacja możliwości wykorzystania tychże działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nich (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). Przy czym należy podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, jest położona przy drodze wewnętrznej, w rozumieniu art. 8 pkt 1 u.d.p., połączonej z drogą publiczną (Wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 906/21, LEX nr 3332796).
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co w niniejszej sprawie oznacza, że wykazana wyżej nieskuteczność podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje tym samym nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do powyższego zarzutu w kontekście art. 153 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.), powiązanego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy odnotować, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym w niniejszej sprawie naruszenie tego przepisu miałoby polegać.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.