II OSK 1510/24

II OSK 1510/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Po 1/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-04-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 1/24 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III, V i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 1/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi A. K., obywatela Republiki Indii (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do załatwienia podania skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II), które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 30 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 584 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Wobec braku aktywności organu, strona 8 grudnia 2023 r. złożyła ponaglenie oraz skargę na przewlekłość Wojewody. Organ, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, pismem z 15 grudnia 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., WSA w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności, sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Następnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy znajdują zastosowanie do spraw toczących się z udziałem wszystkich cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo. Jednocześnie wskazano, że sporne przepisy ustawy o pomocy nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wyjaśniono, że art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy są niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"). Zdaniem sądu pierwszej instancji jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyjaśniono, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności. Zatem, WSA w Poznaniu uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. W ocenie sądu pierwszej instancji kwestionowane przepisy nie dają się również pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W kwestii prawa międzynarodowego zwrócono uwagę m.in. na art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP") oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC"). W konsekwencji, WSA w Poznaniu stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Ponadto organ był związany terminem wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku. Zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia sprawy. Uznano również, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie pkt I, II, III i V sentencji orzeczenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: przepisu art. 53 § 2b oraz art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 ust. 1 w związku z art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z: art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy; ustawą o cudzoziemcach oraz art. 35 i art. 37 § 3a k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy:
1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania;
2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin został zmieniony art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. i zgodnie z nim w okresie do 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres;
3) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej;
4) prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części – tj. pkt I, II, III, V i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie podzielił argumentacji WSA w Poznaniu, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie może znaleźć zastosowania w sprawach o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Zdaniem organu cel obowiązywania spornych przepisów w żaden sposób nie kwestionuje ich zgodności z prawem unijnym.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. W ramach uwag wprowadzających należy jeszcze, w realiach niniejszej sprawy, zauważyć, że w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie to odrębny element skargi kasacyjnej, tworzący, obok przedmiotu i zakresu zaskarżenia oraz wniosków kasacyjnych, tę część środka zaskarżenia, którą tradycyjnie określa się jako jego petitum. Wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi zatem usterkę warsztatową po stronie autora środka zaskarżenia w kontekście wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., nie zwalnia to jednak NSA z obowiązku odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). Uwaga ta dotyczy w szczególności kluczowych z punktu widzenia podstaw prawnych wydania zaskarżonego wyroku, art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, które to przepisy zostały powołane tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
4.4. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (w realiach niniejszej sprawy z mocy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40).
4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione, a nadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie wskazano, której konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu zarzut dotyczy. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z treści tego uzasadnienia w sposób jasny wynika, dlaczego WSA w Poznaniu uwzględnił skargę.
4.6. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Poznaniu podzielił stanowisko, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Dodać należy, że pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24; 13 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 821/24 - CBOSA).
4.7. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy WSA w Poznaniu zasadnie pominął art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy (wniosek złożony został w okresie obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy), uznając te przepisy za niezgodne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. To stanowisko WSA w Poznaniu pozostaje w ścisłym związku z uznaniem przez ten Sąd art. 100c i 100d ustawy o pomocy za niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 KPP, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska WSA w Poznaniu.
4.8. Jeżeli chodzi o zarzut niezgodności art. 100c i 100d ustawy o pomocy z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE to należy przypomnieć, że jednym z podstawowych celów tej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie procedury jednego wniosku służącej wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego. To jedno zezwolenie ma łączyć w jednym akcie administracyjnym zezwolenie na pobyt i na pracę celem przyczynienia się do uproszczenia i zharmonizowania przepisów mających obecnie zastosowanie w państwach członkowskich (zob. motywy 3 i 30 dyrektywy 2011/98/UE). Procedura rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (zob. motyw 5 dyrektywy 2011/98/UE). Z kolei w art. 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W myśl zaś art. 5 ust. 2 akapit drugi wspomnianej dyrektywy wskazano, że termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Regulację art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE zamyka akapit trzeci, zgodnie z którym wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Z kolei w art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że w przypadku niekompletności informacji lub dokumentów właściwy organ winien wyznaczyć stronie rozsądny termin na ich dostarczenie. Wówczas bieg terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek.
4.9. Analiza przywołanych wyżej postanowień dyrektywy 2011/98/UE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o jedno zezwolenie. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania wniosku o jedno zezwolenie, ograniczając się do obowiązku pouczenia strony, wobec której wydano negatywne rozstrzygnięcie, o sądzie lub organie administracyjnym, do którego dana osoba może złożyć odwołanie, oraz o terminie takiego odwołania (zob. art. 8 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE). Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 akapit trzeci wprost zresztą przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Regulacja ta potwierdza tylko zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa unijnego nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu.
4.10. W krajowym porządku prawnym zagadnienia związane z terminowym rozpoznawaniem wniosku u udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy zostały uregulowane przede wszystkim w art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz, w zakresie nieuregulowanym w tym przepisie, w odpowiednich przepisach k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw oraz usuwania braków formalnych podań. W realiach niniejszej sprawy to jednak nie kwestia prawidłowej implementacji art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE w art. 112a ustawy o cudzoziemcach lub kwestia wykładni art. 112a ustawy o cudzoziemcach w zgodzie z postanowieniami wspomnianej dyrektywy miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość. Zasadnicze znaczenie miał tu bowiem art. 100c i 100d ustawy o pomocy, a ściślej rzecz ujmując art. 100c ust. 1 i 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 tej ustawy. W art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy uregulowano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
4.11. W art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepisy te nie dotyczą zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Ergo, art. 100c i art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie dostrzeżono, że w takim przypadku trudno mówić o bezpośrednim naruszeniu postanowień art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE przez art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza się bowiem, że przywołany art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowi "praktycznie równoważne w skutkach" rozwiązanie legislacyjne wydłużające terminy załatwiania spraw przewidziane w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE.
4.12. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba na wstępie wskazać, że z niezgodnością prawa krajowego z prawem unijnym możemy mieć do czynienia również w przypadku, kiedy przepisy prawa krajowego, przyjmowane w ramach zasady autonomii proceduralnej, naruszają zasadę niedyskryminacji (inaczej: równoważności, ekwiwalentności) lub zasadę efektywności (inaczej: skuteczności). Innymi słowy, krajowe regulacje proceduralne, w przypadku stosowania unijnego prawa materialnego, nie mogą być mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych roszczeń opartych na prawie krajowym, a nadto regulacje te nie mogą czynić realizację prawa unijnego niemożliwą lub nadmiernie utrudnioną (zob. np. wyrok TSUE z 16 stycznia 2014 r., C-429/12, SIEGFRIED POHL v. ÖBB - INFRASTRUKTUR AG, pkt 23; R. Widdershoven, National Procedural Autonomy and General EU Law Limits, "Review of European Administrative Law", 2019, nr 2, s. 8-12).
4.13. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na specyfikę regulacji dotyczącej uprawnień przyznawanych cudzoziemcom w oparciu o postanowienia ustawy o cudzoziemcach, bezprzedmiotowe jest analizowanie ewentualnego naruszenia zasady równoważności (niedyskryminacji).
4.14. Jeżeli zaś chodzi o zasadę efektywności, to ocena art. 100c i art. 100d winna uwzględniać cel oraz epizodyczny charakter tej regulacji, a także uwarunkowania systemowe, dotyczące praw gwarantowanych przez KPP. Otóż regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tym aspekcie należy zauważyć, że od wybuchu tej wojny do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023, https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a). Regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy miały i mają nadal charakter czasowy (epizodyczny). W szczególności, na dzień wyrokowania art. 100d tej ustawy obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L, 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in., że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. jest zapewnienie sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy.
4.15. Jeżeli chodzi z kolei o wspomniane wyżej uwarunkowania systemowe, to należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE jest mowa o "zwykłym obciążeniu pracą administracji państw członkowskich". Z takiego brzmienia przepisu wynika, że nie dotyczy on problematyki sytuacji nadzwyczajnych, w tym poważnych kryzysów migracyjnych. Po drugie, prawa zagwarantowane w Traktatach oraz w Karcie Praw Podstawowych, w tym w art. 47 KPP, a także we wtórnym prawie unijnym, mogą podlegać ograniczeniom z uwagi na konieczność ochrony m.in. interesu publicznego (zob. art. 52 ust. 1 KPP; por. np. wyrok TSUE z 13 września 2018 r., UBS Europe i in., C‑358/16, EU:C:2018:715, pkt 62; wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2172/24, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowana przez WSA w Poznaniu regulacja zawarta w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowi proporcjonalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, uwzględniając opisane wyżej cele i charakter tej regulacji. Zauważyć przy tym należy, że w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale tylko przez pewien okres wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem takiej bezczynności lub przewlekłości. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu z licznych spraw rozpoznawanych w okresie obowiązywania art. 100c i 100d ustawy o pomocy, że organy wydają w tym okresie decyzje dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Prawo do poddania takich decyzji kontroli sądowej nie zostało w jakikolwiek sposób ograniczone.
4.16. Te same racje, które legły u podstaw przyjęcia, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy stanowi przejaw uzasadnionego, proporcjonalnego ograniczenia m.in. prawa do sądu gwarantowanego w art. 47 KPP, przemawiają za uznaniem, że wspomniany przepis ustawy o pomocy nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zwrócić również należy uwagę na to, że sędziowie TK podlegają w sprawowaniu swojego urzędu tylko Konstytucji (art. 195 ust. 1 Konstytucji RP), natomiast pozostali sędziowie Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Z wykładni językowej i systemowej wynika zatem, że NSA nie jest, co do zasady, sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, CBOSA). Po drugie, z uwagi na wskazane wyżej jasne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24, CBOSA). Z sytuacją taką mamy do czynienia w szczególności w przypadku, w którym dany problem konstytucyjny był już rozstrzygany przez TK przy okazji kontroli legalności zbliżonej regulacji ustawowej lub zapadł wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdzający naruszenie przepisów Konwencji przez Polskę w kontekście spornego przepisu prawa krajowego. Ponadto, zastosowanie instytucji rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy można dopuścić przede wszystkim wówczas, gdy chodzi o przepis Konstytucji RP, którego wykładnia i zastosowanie nie są związane z daleko idącymi luzami decyzyjnymi. Z sytuacją takiej daleko idącej uznaniowości po stronie podmiotu dokonującego oceny konstytucyjności mamy natomiast do czynienia bardzo często w sytuacji, w której chodzi o dopuszczalne granice ingerencji w określone prawa i wolności oparte na przesłance proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Chodzi tu zwłaszcza o przesłankę proporcjonalności sensu stricto, określaną również jako zakaz nadmiernej ingerencji, będącą końcowym etapem stosowania testu proporcjonalności. W ramach badania tej przesłanki dokonuje się bowiem swoistego rachunku aksjologicznego, sprawdzając, czy zalety badanej regulacji przeważają nad jej wadami w kontekście wartości wskazanych w Konstytucji RP (por. np. wyrok TK z 23 listopada 2009 r., P 61/08, OTK-A 2009/10/150). Specyfika tego etapu testu proporcjonalności wymaga od sądu administracyjnego zachowania daleko idącej ostrożności i powściągliwości w aspekcie obowiązku przestrzegania zasady podziału i równowagi władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP). Po trzecie, w realiach niniejszej sprawy NSA nie dostrzegł potrzeby występowania z ewentualnym pytaniem prawnym do TK. Kwestionowane przez skarżącego art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). W kontekście zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należy jeszcze dodać, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być, w świetle art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich oraz obywateli Unii Europejskiej (zob. np. wyrok TK z 15 listopada 2000 r., P 12/99, OTK 2000, nr 7, poz. 260 oraz postanowienie NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 677/24, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o ewentualne naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC, to dodatkowo należy jeszcze wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, decyzje dotyczące m.in. pobytu cudzoziemca na terytorium Państwa strony Konwencji nie dotyczą ustalenia praw lub obowiązków cywilnych ani zarzutów karnych przeciwko cudzoziemcowi w rozumieniu art. 6 Konwencji (zob. np. decyzję tego Trybunału z 20 maja 2021 r., 61820/19, U.S. v. UKRAINA, § 46, LEX nr 3183216 oraz cytowane tam orzeczenia w sprawach Maaouia przeciwko Francji [GC], nr. 39652/98, § 38, ECHR 2000-X, oraz Mamatkulov i Askarov przeciwko Turcji [GC], nr 46827/99 i 46951/99, § 82, ECHR 2005-I). Bezzasadne jest tutaj odwoływanie się do wyroku Trybunału z 28 listopada 1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32, dotyczącego sprawy o zaprzeczenie ojcostwa. Z wyroku tego wynika tylko to, że wystąpienie w sprawie elementów dotyczących ochrony interesu publicznego nie pozbawia jej charakteru sprawy cywilnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Tymczasem sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt jest klasyczną sprawą administracyjną, związaną z realizacją przez państwo jednej z jego fundamentalnych funkcji, stanowiących nieodzowny element suwerenności. Cel pobytu, w tym wykonywanie pracy, nie powoduje zmiany natury sprawy. Końcowo należy dodać, że w sprawie brak było również podstaw do odwoływania się do art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji już z tego powodu, że sprawa niniejsza nie dotyczy postępowania w sprawie wydalenia cudzoziemca (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1476/24, CBOSA).
4.17. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Poznaniu art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym, uzasadnione okazały się również m.in. zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów I, II, III, V i w tej części oddalił skargę.
4.18. Końcowo należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Innymi słowy, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
4.19. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.